Projet de loi organique relatif à la gestion de la dette sociale

Avis n° 694 (2009-2010) de M. Jean-Jacques JÉGOU , fait au nom de la commission des finances, déposé le 7 septembre 2010

• AVANT-PROPOS
  
  • I. LA RÉORGANISATION DE LA GESTION DE LA DETTE SOCIALE EST INDISPENSABLE
    
    • A. LA DETTE SOCIALE, UNE COMPOSANTE DYNAMIQUE DE LA DETTE PUBLIQUE
      
      • 1. Les différents périmètres de la « dette sociale »
        
        • a) La dette des organismes sociaux : 155,8 milliards d'euros en 2009
          
        • b) La dette sociale constituée par les déficits du régime général et du FSV
          
      • 2. Le dynamisme de la dette sociale, une préoccupation majeure
        
        • a) L'évolution de la dette sociale contribue à remettre en cause la soutenabilité de la dette publique
          
        • (1) L'évolution de la dette sociale...
          
        • (2) ... contribue au dynamisme de la dette publique
          
        • b) La nouvelle dette sociale née de la crise s'ajoute à un déficit structurel des régimes de sécurité sociale
          
        • (1) L'impact de la crise est sensible
          
        • (2) La crise ne doit pas être un prétexte pour oublier les causes structurelles du déficit qui préexistait
          
        • (a) Un handicap de départ de 9,5 milliards d'euros
          
        • (b) Un handicap de sortie de crise de 30 milliards d'euros
          
    • B. LA DETTE SOCIALE, UNE COMPOSANTE SPÉCIFIQUE DE LA DETTE PUBLIQUE
      
      • 1. Le recours aux avances de trésorerie de l'ACOSS : un système qui atteint ses limites en 2010
        
        • a) Le principe
          
        • b) La gestion exceptionnelle de 2010
          
      • 2. La Caisse d'amortissement de la dette sociale : un cantonnement efficace
        
        • a) Le bilan positif de la CADES : elle a amorti depuis sa création plus de 46 milliards d'euros
          
        • (1) Le cantonnement permet un remboursement annuel effectif de la dette
          
        • (2) Le coût de portage de la dette sociale par la CADES
          
        • b) Un principe vertueux : la préservation des générations futures
          
  • II. LA PERTINENCE DES COMPROMIS ENVISAGÉS NE POURRA ÊTRE VÉRIFIÉE QUE LORS DE L'EXAMEN DES PROCHAINS PLF ET PLFSS POUR 2011
    
    • A. LE SCHÉMA DE REPRISE PRÉSENTÉ PAR LE GOUVERNEMENT
      
      • 1. Le transfert des déficits cumulés du régime général et du FSV entre 2009 et 2011
        
      • 2. Le transfert programmé des déficits à venir de la branche « Vieillesse » entre 2012 et 2018
        
    • B. LES COMPROMIS FINANCIERS ENVISAGÉS
      
      • 1. La volonté de stabiliser le taux des prélèvements obligatoires...
        
      • 2. ...supposerait un report limité de la dette sur les générations futures et l'utilisation anticipée du FRR
        
    • C. LE PROJET DE LOI ORGANIQUE OUVRE DES POSSIBILITÉS QUE LE LÉGISLATEUR NE PEUT PAS À CE JOUR PLEINEMENT APPRÉCIER
      
      • 1. La création d'un « panier de recettes » en faveur de la CADES
        
        • a) Le panier de recettes est-il pertinent ?
          
        • (1) L'assujettissement des contrats santé « solidaires » et « responsables », aujourd'hui exonérés, à la taxe spécifique sur les conventions d'assurance (TSCA)
          
        • (a) Une exonération qui représente un coût élevé, mais qui a atteint son objectif
          
        • (b) Le remplacement de l'exonération actuelle par un taux intermédiaire d'imposition de 3,5 %
          
        • (c) Un impact de la mesure qui devra être analysé avec attention
          
        • (i) Un dispositif qui devrait rester incitatif
          
        • (ii) Mais un risque de répercussion sur les assurés et sur les dispositifs connexes destinés à favoriser l'accès à une complémentaire santé
          
        • (2) L'application des prélèvements sociaux au compartiment euros des contrats d'assurance-vie multisupports.
          
        • (3) La taxe de sortie sur les sommes de la réserve de capitalisation des sociétés d'assurance
          
        • (a) Un système en vigueur avantageux pour les assureurs
          
        • (b) Une proposition qui ne doit pas remettre en cause l'engagement prudentiel de solvabilité envers les assurés
          
        • b) Les mesures proposées ont-elles les qualités nécessaires pour financer le remboursement de la dette sociale ?
          
        • (a) Le « panier de recettes » proposé, un « panier percé » ?
          
        • (b) Cette « fragilité » des recettes proposées est-elle acceptable ?
          
        • (c) La nature des recettes proposées est-elle de nature à entamer la confiance des investisseurs dans la CADES ?
          
        • c) Le produit du panier de recettes ne devrait-il pas être affecté à la réduction des déficits de l'Etat ?
          
      • 2. La question de l'adossement du FRR à la CADES
        
  • III. LES MESURES DE GESTION PROPOSÉES NE CONSTITUENT PAS DES RÉPONSES STRUCTURELLES À LA QUESTION DE LA DETTE SOCIALE
    
    • A. LES MESURES PROPOSÉES NE CONCERNENT PAS LES DÉFICITS À VENIR DE LA BRANCHE MALADIE
      
      • 1. L'assurance maladie constitue une composante essentielle de la dette sociale
        
        • a) Historiquement, la majeure partie des déficits transférés à la CADES a concerné la branche maladie
          
        • b) Plus de la moitié des déficits transférés en 2011 sont issus de la branche maladie
          
      • 2. Contrairement aux déficits « Vieillesse », le schéma esquissé n'apporte pas de solution aux déficits à venir de la branche maladie
        
        • a) Le présent projet de loi organique laisse entière la question des déficits futurs des branches maladie, famille et accidents du travail-maladies professionnelles
          
        • b) Une stabilisation du déficit de l'assurance maladie à des niveaux élevés est à craindre
          
    • B. LES MESURES PROPOSÉES SONT NÉCESSAIRES MAIS NE PERMETTENT PAS D'ENRAYER LA DYNAMIQUE DE LA DETTE
      
      • 1. Le transfert des déficits à la CADES n'est pas une réponse aux questions posées par la dette
        
      • 2. L'enrayement de la dette impose une action décisive sur les dépenses
        
        • a) Les dépenses de retraite : la réforme proposée cet automne sera-t-elle suffisante ?
          
        • (1) La réforme présentée par le Gouvernement
          
        • (2) Les interrogations de votre rapporteur pour avis
          
        • b) Les futurs besoins en matière de santé et de dépendance : une priorité encore plus importante ?
          
        • (1) Les dépenses de santé liées au vieillissement de la population constituent un des défis majeurs à venir pour notre système de protection sociale
          
        • (2) Des marges d'efficience importantes demeurent
          
      • 3. L'efficacité de l'action sur les dépenses nécessite un meilleur pilotage des comptes sociaux
        
        • a) De la différence irréductible entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale
          
        • b) La programmation pluriannuelle instaurée en 2005, un exercice à ce jour peu concluant
          
        • c) L'ONDAM, un objectif une seule fois respecté depuis sa création
          
        • (1) Une construction peu transparente de l'ONDAM
          
        • (2) L'effet cliquet du « rebasage »
          
        • d) Une procédure d'alerte bienvenue mais qui peut être améliorée
          
• TRAVAUX DE LA COMMISSION
  
  • I. AUDITION DE M. PATRICE RACT-MADOUX, PRÉSIDENT DU CONSEIL D'ADMINISTRATION DE LA CAISSE D'AMORTISSEMENT DE LA DETTE SOCIALE (CADES)
    
  • II. EXAMEN DU RAPPORT POUR AVIS