B. DES OUTILS POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE
Comme dans la première loi de programmation du 9 février 2009, le présent projet de loi comporte un volet de mesures destiné à favoriser la mise en oeuvre des objectifs de la programmation.
1. Des règles d'encadrement des niches fiscales et sociales
Afin de respecter les principes énoncés, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 a édicté des règles destinées à encadrer les dispositifs dérogatoires, tant en matière fiscale que sociale.
L'article 10 de cette loi a fixé le principe de l'interdiction de l'adoption de mesures nouvelles qui auraient pour conséquence la diminution des ressources affectées au budget de l'Etat ou à la sécurité sociale.
Cette contrainte doit s'apprécier par rapport à un montant défini pour chaque année de la période de programmation.
L'article 11 a posé une règle de gage : toute création ou extension d'une niche fiscale ou sociale devra être compensée par la suppression ou la diminution d'une autre de ces niches pour un montant équivalent.
Cette règle s'apprécie pour l'ensemble des changements législatifs intervenus en cours d'année, dans le domaine fiscal, d'une part, dans le champ social, d'autre part.
Par ailleurs, les dispositifs institués pendant la période de programmation ne seront valables que pendant les quatre années qui suivront leur entrée en vigueur.
L'article 12 a prévu que, chaque année, avant le 15 octobre, le Gouvernement présente au Parlement un objectif annuel de coût des niches fiscales et sociales, ainsi qu'un bilan des dispositifs créés, modifiés ou supprimés au cours de l'année qui précède. Par ailleurs, dans les trois années suivant l'entrée en vigueur d'une nouvelle mesure, le Gouvernement devra présenter au Parlement un rapport d'évaluation de l'efficacité et du coût de la mesure considérée. Enfin, avant le 30 juin 2011, tous les dispositifs actuellement en vigueur devront avoir été évalués.
2. Un dispositif renforcé et adapté pour l'après-crise
Le présent projet de loi de programmation, dont l'article 14 abroge explicitement la loi de 2009, reprend les règles de bonne gouvernance alors fixées, tout en essayant d'en renforcer la portée.
L'article 9 fixe un montant minimum de hausse des prélèvements obligatoires à réaliser chaque année, ce qui est une nouveauté. Cela signifie en particulier que le redressement des comptes au cours des prochaines années ne pourra passer par la simple maîtrise rigoureuse des dépenses mais que les recettes devront aussi y contribuer, pour une part, certes modeste, mais réelle néanmoins.
Il indique aussi que le coût des niches fiscales et sociales devra être stabilisé en valeur pendant toute la période de la programmation.
Cette règle, différente de la règle de gage adoptée il y a deux ans - pas de création de dispositif dérogatoire sans suppression de mesure équivalente - est sans doute mieux adaptée à une période probable de hausse du produit des recettes, liée aux circonstances de l'après-crise. Il conviendra surtout qu'elle soit mieux appliquée que la précédente règle de gage, très insuffisamment respectée, comme l'a déploré à plusieurs reprises la Cour des comptes au cours des derniers mois.
L'article 9 bis définit une durée limitée à quatre ans pour chaque nouvelle création ou extension de dispositifs dérogatoire. Là encore il s'agit d'une mesure de bonne gestion qui doit conduire à mieux évaluer les dispositifs dérogatoires ou incitatifs votés. Comme le souligne le Conseil des prélèvements obligatoires dans son dernier rapport sur les niches fiscales et sociales des entreprises, le recours à ces mécanismes est fréquent mais, une fois mis en place, ils sont difficiles à supprimer.
L'article 10 pose le principe de l'affectation au désendettement de tout surplus de recettes constaté par rapport aux évaluations des lois de finances et de financement.
Cette règle a déjà figuré dans d'autres projets de loi. Votre commission elle-même l'a proposée, sous la forme d'une clause de retour à meilleure fortune, lorsqu'elle examinait le projet de loi organique sur la gestion de la dette sociale récemment adopté par le Parlement.
Les articles 12 et 13 prévoient que, chaque année, au début du mois d'octobre, dans les délais impartis aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, le Gouvernement présente au Parlement une prévision annuelle de coût des niches fiscales et sociales, ainsi qu'un bilan des dispositifs créés, modifiés ou supprimés au cours de l'année qui précède. Par ailleurs, dans les trois années suivant l'entrée en vigueur d'une nouvelle mesure, le Gouvernement devra présenter au Parlement un rapport d'évaluation de son efficacité et de son coût. Avant le 30 juin 2011, tous les dispositifs en vigueur au 1 er janvier 2009 devront avoir été évalués. Enfin, comme pour toute loi de programmation, un bilan annuel de la mise en oeuvre de la loi devra être présenté au Parlement.
Malgré la loi de 2009, trop peu de dispositifs ont à ce jour fait l'objet d'une évaluation approfondie , mettant en regard, d'une part, les résultats obtenus par rapport à ceux qui étaient escomptés, d'autre part, leur coût par rapport aux avancées réalisées.
De ce point de vue, l'annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, même si son contenu s'est indéniablement enrichi depuis deux ans, ne fournit pas encore les éléments d'évaluation nécessaires pour remettre en question les dispositifs les moins performants.
Votre commission sera donc très vigilante sur le respect du délai du 30 juin 2011 pour la remise du rapport d'évaluation de l'ensemble des niches fiscales et sociales en vigueur à la date de la précédente loi.