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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011

3 novembre 2010 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

CHAPITRE PREMIER : EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. UN TRANSFERT DE DETTE LOIN DE SOLDER LE PASSÉ ET DE SÉCURISER L'AVENIR

A. UNE RÉORGANISATION DE LA GESTION DE LA DETTE SOCIALE INDISPENSABLE APRÈS LA CRISE

1. Le dynamisme de la dette sociale, une préoccupation majeure

La dette sociale constitue aujourd'hui une préoccupation majeure à double titre : d'une part, sa progression contribue à l'accroissement de la dette publique, d'autre part, elle n'est pas uniquement conjoncturelle.

a) L'évolution de la dette sociale contribue à remettre en cause la soutenabilité de la dette publique
(1) L'évolution de la dette sociale...

Il convient de souligner le dynamisme de la dette des organismes sociaux : ainsi, entre 2005 et 2009, la dette de ces derniers a augmenté de plus de 41 % alors que parallèlement la dette publique augmentait de 30 %.

Evolution de la dette publique entre 1999 et 2009

(en milliards d'euros)

 

1999

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

ETAT

634,7

683,1

743,3

806,8

847,0

894,5

892,5

928,7

1 036,2

1 162,6

ODAC

51,4

49,7

45,1

55,3

91,1

94,5

90,7

97,7

95,5

115,3

APUL

105,9

106,4

105,9

109,8

113,5

120,1

127,3

137,2

148,1

156,8

ASSO

12,6

12,4

16,5

31,5

25,3

36,3

39,5

45,3

35,4

54,3

Total

804,6

851,6

910,8

1 003,4

1 076,9

1 145,4

1 150,0

1 208,9

1 315,2

1 489,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Organismes sociaux (1)

45,3

nd

46,3

63,4

97,7

110,4

120,4

128,1

129,5

155,8

en % du total

5,6

 

5,1

6,3

9,1

9,6

10,5

10,6

9,8

10,5

(1) La dette des organismes sociaux comprend la dette des ASSO ainsi que celle de la CADES qui est un ODAC.

Source : INSEE, Cour des comptes, commission des finances

(2) ... contribue au dynamisme de la dette publique

Votre rapporteur pour avis, en tant que commissaire de la commission des finances, souhaite souligner la dynamique préoccupante de la dette des administrations publiques et, par conséquent, la nécessité de prendre, autant que faire se peut, toutes les mesures de nature à réduire cette progression.

Notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, a présenté à l'occasion du débat d'orientation des finances publiques pour 2011 des projections de la dette publique, sur la base d'une hypothèse de croissance des dépenses publiques moins optimiste que celle du Gouvernement (1,3 % par an en volume, contre 0,6 % selon le Gouvernement) et en distinguant plusieurs scénarios. Dans le scénario de croissance du PIB à 2 %, la dette publique pourrait atteindre près de 96 points de PIB en 2015.

Cette dynamique est préoccupante du point de vue de la soutenabilité de la dette publique.

Certes, si l'objectif de déficit de 3 points de PIB affiché par le Gouvernement était atteint à moyen terme, avec une croissance annuelle du PIB de 4 % en valeur (soit par exemple une croissance de 2 % en volume et une inflation de 2 %), la dette publique diminuerait progressivement pour se stabiliser à 75 points de PIB.

Cependant, si le déficit se stabilisait à 4 points de PIB, la dette publique augmenterait jusqu'à 100 points de PIB.

Par ailleurs, le déficit pourrait être nettement plus élevé que ces niveaux si la charge de la dette augmentait à la suite d'une hausse des taux d'intérêt. Par exemple, toutes choses égales par ailleurs, un doublement du taux d'intérêt apparent de la dette publique augmenterait à terme le déficit de 3 points de PIB. Pour fixer un ordre de grandeur, une stabilisation du déficit à 6 points de PIB porterait progressivement la dette à 150 points de PIB. La charge d'intérêt serait alors de plus de 10 points de PIB (contre 3 points de PIB actuellement), ce qui ne serait pas soutenable.

De nombreuses analyses ont souligné que la crise a suffisamment dégradé la situation des finances publiques pour que l'on puisse désormais s'interroger sérieusement sur l'éventualité du défaut d'un Etat développé. Dans le cas de la France, il ne faut pas perdre de vue que son déficit et sa dette publics sont comparables, en termes relatifs, à ceux du Portugal. Si les marchés avaient l'impression que la France ne prévoit pas réellement de réduire son déficit comme annoncé, les conséquences pourraient être très dommageables. En particulier, le risque d'anticipations auto-réalisatrices défavorables (où les craintes sur la soutenabilité de la dette et la hausse des taux d'intérêt s'entretiendraient mutuellement) doit absolument être évité.

Votre rapporteur pour avis tient ainsi à souligner l'importance des mesures qui seront adoptées, que ce soit pour garantir un remboursement de la dette sociale et/ou enrayer sa dynamique.

b) La nouvelle dette sociale née de la crise s'ajoute à un déficit structurel des régimes de sécurité sociale

Les déficits historiques constatés sur la période 2009-2011 sont, en majeure partie, la conséquence du ralentissement brutal des recettes de la sécurité sociale en 2009 et une reprise inférieure aux tendances passées en 2010 et 2011. Cette évolution masque la relative « maîtrise » des dépenses constatée sur la même période.

Cependant, votre rapporteur pour avis insiste sur un point : l'intégralité de ces déficits ne peut être attribuée à la crise. Celle-ci ne doit surtout pas être un prétexte pour perdre de vue la part structurelle de ces derniers qui préexistait à la dégradation de la conjoncture économique.

La dégradation du déficit du régime général est en effet principalement due à la diminution de ses recettes en 2009 et à leur relatif faible dynamisme en 2010 et 2011. L'estimation de l'ampleur de la composante conjoncturelle du déficit et de la dette peut être réalisée par la comparaison des écarts, d'une part, entre les prévisions actuelles de déficit, qui intègrent pleinement les effets de la crise et, d'autre part, les prévisions de soldes du PLFSS 2009 qui ne comprenaient qu'un faible impact de la crise.

Selon cette méthodologie, qui a été utilisée pour déterminer les montants de reprise de dette par la CADES en 2009, la « dette de crise » qui s'élèverait à 83,6 milliards d'euros représenterait 65,3 % de la nouvelle dette sociale constituée entre 2009 et 2011. L'impact de la crise est palpable.

Solde effectif et solde structurel du régime général (RG) et du FSV

(en milliards d'euros)

 

2008

2009

2010

2011

RG Solde effectif

-10,2

-20,3

-23,2

-28,6

RG Solde structurel

-8,9

-10,3

-9,6

-7,7

RG Ecart

-1,3

-10,0

-13,6

-20,9

RG Part du déficit de crise

12,7 %

49,3 %

58,6 %

73,1 %

         

FSV Solde effectif

0,8

-3,2

-4,3

-4,0

FSV Solde structurel

0,9

-0,7

-0,5

0,0

FSV Ecart

-0,1

-2,5

-3,8

-4,0

         

Total Déficit conjoncturel

-1,4

-12,5

-17,4

-24,9

Total « Dette de crise »

 

-12,5

-29,9

-54,8

Total Dette

 

-23,5

-51,0

-83,6

Part conjoncturelle

 

53,2 %

58,6 %

65,3 %

Source : commission des finances, d'après les rapports de la commission des comptes de la sécurité sociale

Surtout, pour votre rapporteur pour avis, la crise ne doit pas faire perdre de vue les causes structurelles du déficit du régime général qui préexistaient à la dégradation du contexte économique observée depuis 2008. C'est en effet avec un handicap structurel de près de 10 milliards d'euros que notre système de protection sociale a dû affronter la crise économique. A n'en pas douter, la situation aurait été différente si les comptes de la sécurité sociale avaient été à l'équilibre.

Comme le rappelait la commission des comptes de la sécurité sociale en 2009, si l'approche « déficit structurel »/« déficit conjoncturel » est utile en temps de crise pour isoler l'effet de la dégradation conjoncturelle, ou est encore utile pour justifier le schéma de repris de dette par la CADES, elle perd son sens les années suivantes.

La question n'est alors plus de savoir quel aurait été le solde du régime général si la crise n'avait pas eu lieu, mais elle est d'évaluer l'ampleur de la conjoncture favorable qui sera nécessaire pour permettre un redressement des comptes sociaux. Or, le régime général a abordé l'année 2010 avec un handicap de plus de 20 milliards d'euros, un montant que la reprise économique ne pouvait pas « éponger » en 2010, année où de nouveaux déficits se sont formés compte tenu de la persistance d'un écart positif de 0,8 point entre l'évolution des charges (+ 3,4 %) et l'évolution des produits (+ 2,6 %).

Au regard des déficits ainsi cumulés en 2009 et 2010, il n'était donc pas possible cette année de reconduire la stratégie adoptée l'année dernière : l'ACOSS ne pouvait pas à nouveau porter la dette cumulée de ces années et couvrir la formation des nouveaux déficits de l'année 2011. Le présent projet de loi fixe ainsi les conditions de la reprise de ces déficits par la CADES, ce qui permet à l'ACOSS de renouer avec sa mission initiale, qui est celle d'assurer la couverture des besoins de trésorerie de court terme, et non la couverture de déficits structurels.