III. UNE POLITIQUE AGRICOLE NATIONALE QUI REPOSE SUR DES PRIORITÉS PRÉSERVÉES
A. LA POLITIQUE D'INSTALLATION
1. L'enjeu de l'installation
a) Renouveler les générations : un objectif de la politique agricole
Le renouvellement des générations est un enjeu majeur pour l'agriculture et les territoires. 60 % des exploitants agricoles ont aujourd'hui plus de 45 ans. Les exploitants âgés de moins de 35 ans représentent seulement 13 % des agriculteurs.
Le PAP fixe d'ailleurs un objectif de taux de renouvellement des chefs d'exploitation de 49 % : pour deux exploitants qui arrêtent leur activité, il conviendrait qu'au moins un exploitant s'installe. Le rythme des départs s'établit à environ 25 000 cessations d'activité par an.
Les reprises d'exploitations se heurtent cependant à d'importantes difficultés. Alors que les jeunes agriculteurs sont de mieux en mieux formés et disposent d'une grande technicité, l'installation constitue un engagement difficile, du fait de l'importance des capitaux qui doivent être mobilisés. Atteindre la surface minimale d'installation suppose donc des emprunts très lourds.
Par ailleurs, la reprise d'une exploitation, en dehors du cadre familial, peut constituer une aventure économique risquée : les lourds emprunts souscrits pour financer la reprise mettent d'emblée les trésoreries des exploitations en tension, du fait des charges financières. La grande incertitude dans laquelle se trouvent les agriculteurs du fait d'une volatilité très forte des marchés constitue donc un frein aux décisions d'installation.
En définitive, la restructuration des exploitations à l'occasion de départs d'agriculteurs intervient plutôt par agrandissement des exploitations existantes que par reprise d'exploitations, malgré le contrôle des structures.
Or, le maintien d'une agriculture privilégiant les exploitations de taille moyenne, présentes également dans des zones connaissant des handicaps naturels ou dans des zones rurales éloignées des grands centres économiques, suppose une politique volontariste des pouvoirs publics d'aide à l'installation .
b) Une politique renforcée d'aide à l'installation
Un nouveau parcours à l'installation a été mis en place début 2009 : le plan de professionnalisation personnalisé (PPP) remplace le dispositif précédent qui prévoyait un stage de 6 mois et un stage application de 40 heures.
Ce PPP permet de mieux prendre en compte les besoins particuliers des candidats à l'installation et leurs expériences passées.
Dans un contexte économique difficile en 2009, d'après les informations fournies à vos rapporteurs pour avis, on recense 5 163 jeunes ayant obtenu l'attribution de la dotation aux jeunes agriculteurs (DJA), contre 6 000 en moyenne les années précédentes.
Aux installations aidées, qui concernent uniquement les nouveaux installés âgés de moins de 40 ans, seuls éligibles à la DJA, s'ajoutent environ 10 000 installations non aidées, dont 40 % avec des chefs de culture âgés de moins de 40 ans.
Le taux de maintien à 10 ans de l'activité des nouveaux installés est élevé : 95 % pour les nouveaux installés ayant bénéficié des aides et 85 % pour les installés non aidés.
Dans le cadre de la LMAP, le Sénat avait souhaité renforcer la politique en faveur de l'installation. Deux articles demeurent dans le texte final, l'article 49 et l'article 50, le premier pour encourager l'installation sous forme sociétaire et le second pour unifier les conditions de protection sociale des porteurs de projet d'installation.
2. Des moyens consacrés à l'installation « sanctuarisés »
Le 1 er juillet 2010, à l'occasion d'un déplacement à Brommat, dans l'Aveyron, le Président de la République, Nicolas Sarkozy, avait annoncé que les crédits consacrés à l'installation seraient « sanctuarisés dans le budget de l'agriculture pour 2011, à hauteur de 350 millions d'euros ».
Cette enveloppe résulte en réalité d'une combinaison des moyens budgétaires de l'État, des mesures fiscales et des aides européennes.
a) Les crédits nationaux consacrés à l'installation
Les crédits budgétaires consacrés directement à l'installation sont retracés dans le programme 154 de la MAPAFAR. Ils s'élèvent en 2011 à 155 millions d'euros , qui se répartissent ainsi :
- 55 millions d'euros pour la part nationale de la DJA. Le 2 ème pilier de la PAC contribue à la DJA à la même hauteur (la part européenne peut même monter entre 60 et 75 % de la dotation dans les départements d'outre-mer) ;
- 88,5 millions d'euros en AE, mais seulement 54 millions en CP, pour financer les prêts à moyen terme spéciaux pour les jeunes agriculteurs. Ces prêts permettent une prise en charge des intérêts d'emprunt, faisant baisser le taux effectif pour le jeune installé à 2,5 % en zone de plaine et 1 % en territoire défavorisé ou de montagne ;
- 11,5 millions d'euros pour le Fonds d'incitation et de communication pour l'installation en agriculture (FICIA), chargé de financer le programme pour l'installation et le développement des initiatives locales (PIDIL), qui comprend notamment des mesures d'incitation à la cession de terres et bâtiments agricoles.
En outre, 8 millions d'euros sont encore inscrits pour financer les associations départementales pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (ADASEA), qui jouent un rôle important pour favoriser l'installation. Mais la reprise des missions des ADASEA par les chambres d'agriculture, mise en place par la LMAP, entraînera en 2012 une suppression pure et simple de ces crédits. D'autres crédits, en particulier de formation, contribuent plus indirectement à aider les jeunes agriculteurs.
Lors de son audition du 9 novembre 2010 devant votre commission pour avis, le ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche, Bruno Le Maire, avait estimé à 169 millions d'euros le volume de crédits budgétaires mobilisés en 2011 en faveur de l'installation.
b) Les avantages fiscaux en faveur des jeunes agriculteurs
Outre les crédits budgétaires, on peut estimer à près de 87 millions d'euros les dépenses fiscales ou sociales ciblées sur l'installation.
Le principal dispositif est celui mis en place par l'article 73 B du code général des impôts, qui prévoit un abattement dégressif sur cinq ans du bénéfice imposable des jeunes agriculteurs imposés au régime réel d'imposition. Cette dépense fiscale représentait environ 66 millions d'euros par an en 2009 (derniers chiffres connus).
Un dégrèvement de 50 % de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB), pour une durée de cinq ans, est prévu par l'article 1647-00 bis du code général des impôts. Cette dépense fiscale est évaluée à 12 millions d'euros par an.
D'autres dispositifs encore, comme la réduction de la taxe départementale de publicité foncière sur les acquisitions d'immeubles ruraux par les nouveaux installés contribuent également à réduire leur niveau d'imposition.
c) Les aides européennes à l'installation
Enfin, les crédits communautaires consacrés à l'installation s'élèvent à 94 millions d'euros environ. Les deux tiers de cette somme proviennent du cofinancement par le FEADER de la DJA.
D'une manière générale, vos rapporteurs pour avis se félicitent du maintien d'un soutien public important à l'installation, indispensable pour assurer le renouvellement des générations en agriculture .