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Projet de loi de finances pour 2011 : Protection des droits et libertés

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Protection des droits et libertés ( avis - première lecture )

C. DES PERSPECTIVES DE MUTUALISATION CONTREBALANCÉES PAR DES DÉPENSES NOUVELLES

1. 2011 : une année qui s'annonce budgétairement difficile pour le Défenseur des droits...

Votre rapporteur considère que 2011 devrait être une année budgétairement difficile pour le Défenseur des droits.

En effet, d'une part, les perspectives de mutualisation des dépenses de personnel, de fonctionnement et d'investissement sont quasi-nulles, comme indiqué précédemment, d'autre part, comme l'a rappelé à l'Assemblée nationale M. Henri de Raincourt, alors ministre chargé des relations avec le Parlement, le Gouvernement estime que « dans la mesure où il rassemblera un certain nombre d'organismes, il pourra fonctionner en 2011 avec les crédits consacrés à chacun de ces organismes qui se trouveront ainsi réunis. »9(*).

Autrement dit, si le périmètre voté par le Sénat est confirmé par l'Assemblée nationale, le budget du Défenseur des droits s'élèvera à 29,85 millions d'euros.

Or, les dépenses devraient être supérieures à la somme de celles des AAI fusionnées, et ce pour deux raisons essentielles.

En premier lieu, la nouvelle institution devra engager d'importantes dépenses de communication pour asseoir son existence dans le paysage institutionnel français :

- un site Internet devra être créé, sans que les sites des AAI fusionnées disparaissent immédiatement afin d'assurer la transition. Ce site devra être bien référencé par les moteurs de recherche, ce qui supposera sans doute de faire appel à des prestataires spécialisés (cf. supra) ;

- le Défenseur des droits devra engager des actions assurant sa présence dans la cadre de l'Internet 2.0 (cf. supra) ;

- un effort particulier devra être porté sur la bonne perception par le grand public des compétences du Défenseur des droits dont le titre - très large - pourrait laisser accroire qu'il détient une compétence générale alors qu'il ne défendra, en réalité, que les droits déjà défendus par chacune des AAI intégrées ; la politique de communication du Défenseur des droits devra donc favoriser l'identification par les Français des différentes missions qui lui seront confiées ;

- enfin, devra être commandé après six mois un premier sondage mesurant la notoriété réelle de la nouvelle institution et la connaissance par les Français de ses attributions. Cette enquête, qui devra suivre les préconisations que votre rapporteur a formulées à propos des sondages actuels de popularité de la CNIL et de la HALDE, pourrait d'ailleurs servir de base à l'élaboration d'un des indicateurs de performance de la nouvelle autorité.

Or, force est de constater qu'une telle stratégie de communication ne pourra pas être financée par la simple addition des budgets de communication des AAI intégrées, qui représentent environ 1,4 million d'euros en 2009.

L'anticipation des documents budgétaires est extrêmement limitée : le projet annuel de performances pour 2011 prévoit simplement d'accorder au Médiateur de la République une dotation supplémentaire de 70.000 euros pour « l'adaptation des moyens informatiques et de communication au périmètre du Défenseur des droits : 70 000 € en AE et en CP » (page 140).

D'après les services de la Médiature, cette somme permettra :

1. l'achat de licences informatiques conjointes ;

2. une première estimation des urgences en mise à niveau de serveurs conjoints ;

3. l'acquisition d'une liaison fibre optique, qui pourrait servir à relier les locaux de la HALDE à ceux du Médiateur de la République (cf. infra).

En aucun cas, cette dotation ne permettra la mise en oeuvre d'une politique de communication ambitieuse.

En second lieu, les AAI devront supporter des frais de déménagement.

Enfin, comme l'ont indiqué le Médiateur de la République et la CNDS, l'activité globale du Défenseur des droits pourrait être supérieure, voire nettement supérieure à celle cumulée des AAI qu'il remplace, ne serait-ce que pour une raison essentielle : la nouvelle autorité pourra être saisie directement, sans filtre parlementaire. Si le Médiateur avait, au fil des ans, assoupli les conditions de présentation d'une demande10(*), la CNDS, elle, a toujours appliqué strictement la règle du filtre parlementaire obligatoire, ce qui explique le faible nombre de saisines annuelles, qui devrait s'élever à environ 180 en 2010. La saisine directe pourrait donc conduire à une progression de l'activité dans le domaine des manquements à la déontologie de la sécurité, et, dans une moindre mesure, dans celle des dysfonctionnements administratifs.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre rapporteur considère que 2011 devrait être une année budgétairement difficile pour le Défenseur des droits et recommande au Gouvernement de procéder en 2011, si nécessaire et après examen attentif, à des ouvertures de crédits nouveaux en faveur de cette autorité à l'occasion d'un projet de loi de finances rectificatives.

A fortiori, votre rapporteur est hostile à toute réduction de l'augmentation des crédits de l'une quelconque des AAI appelées à rejoindre le futur Défenseur des droits.

Or, à l'initiative de notre collègue député Richard Mallié et avec un avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement effaçant l'augmentation des crédits de la HALDE, alors que le Gouvernement prévoyait une augmentation de son budget de 3 %, justifiée par la progression de son activité.

L'amendement voté par l'Assemblée nationale conduirait donc à amputer de 344.000 euros le budget du futur Défenseur des droits, alors que, même sans cette réduction, ce budget sera sans doute insuffisant, comme il vient d'être indiqué.

Au surplus, on peut noter que les trois principaux arguments avancés par les députés pour soutenir l'amendement concernent le loyer acquitté par la HALDE, jugé prohibitif, le taux d'occupation des locaux et le montant des dépenses de communication.

Aucun de ces trois arguments n'est convaincant.

En premier lieu, la HALDE n'a aucune responsabilité dans le loyer qu'elle doit acquitter. Le bail - certes léonin - qui lie cette autorité (prix largement supérieur au prix moyen du marché, durée ferme de neuf ans, impossibilité de le dénoncer même en cas d'intégration dans une autre institution) a été conclu en janvier 2005, avant l'installation de la HALDE sur les lieux.

En second lieu, la surface utile nette par agent n'est pas de 27 m² par agent, comme certains le prétendent, mais de 12 m², comme vient de le souligner le rapport d'information de nos collègues députés René Dosière et Christian Vanneste sur les AAI, ce qui correspond à l'objectif-cible fixé par le Gouvernement.

Enfin, comme indiqué précédemment, les dépenses de communication de la HALDE ont été certes élevées les premières années qui ont suivi la création de l'institution mais elles se situent désormais à un niveau très raisonnable : elles représentent 7 % de son budget de fonctionnement, soit un pourcentage comparable à celui des autres AAI du programme.

En conséquence, rien se justifie de revenir sur l'augmentation modérée des crédits de la HALDE proposée par le Gouvernement dans le projet de loi initial.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement rétablissant les crédits accordés par le Gouvernement pour la HALDE en 201111(*).


* 9 Voir l'audition du ministre en commission élargie, dont le compte-rendu figure en annexe du rapport spécial sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement » : http://www.assemblee-nationale.fr/13/budget/plf2011/b2857-tIII-a12.asp

* 10 Depuis la mise en place, en 1999, des délégués du Médiateur répartis sur le territoire, les citoyens ont pris pour habitude de saisir directement cet échelon de proximité, ce qui oblige les délégués à faire valider cette démarche rétroactivement par un parlementaire. De même, l'amélioration de la transparence et de l'interactivité dans les relations entre l'administration et les usagers a naturellement conduit ces derniers à s'adresser directement aux services centraux du Médiateur, en particulier par voie électronique. 40 % des demandes leur sont ainsi adressées spontanément, sans respecter la règle du « filtre », ce qui oblige là encore à de fastidieuses démarches de formalisation a posteriori par des parlementaires.

* 11 Cet amendement figure en annexe du présent rapport.