D. LES OUTRE-MER SONT CONCERNÉS PAR LA POLITIQUE DE RÉDUCTION DES « NICHES FISCALES »
Trois articles du projet de loi de finances pour 2012 concernent l'outre-mer :
- l' article 4 prévoit la suppression du dispositif d'abattement d'un tiers sur le résultat des exploitations situées dans les DOM ;
- l' article 13 permet la compensation au département de Mayotte des charges résultant de la mise en oeuvre du revenu de solidarité active (RSA) ;
- l' article 45 prévoit une réduction homothétique de l'avantage en impôt procuré par certains avantages fiscaux à l'impôt sur le revenu, notamment pour les investissements réalisés outre-mer.
L'article 13 résulte de la départementalisation de Mayotte et a aujourd'hui une portée particulière au vu du contexte social particulièrement tendu sur l'île.
Votre rapporteur pour avis relève que les deux autres articles s'inscrivent dans le cadre de la politique de réduction des niches fiscales décidée par le Gouvernement.
Avant d'analyser ces deux articles, votre rapporteur pour avis souhaite rappeler deux éléments de contexte essentiels.
D'une part, les dépenses fiscales rattachées à la mission « outre-mer » sont importantes , puisque, d'après les documents budgétaires, on compte 21 dépenses fiscales sur les impôts d'État pour un coût total de 2,9 milliards d'euros , soit très supérieur aux crédits budgétaires affectés à la mission, mais leur coût diminue très sensiblement par rapport à 2011, où il atteignait près de 3,3 milliards d'euros.
D'autre part, les dépenses fiscales relatives à l'outre-mer ont été très sensiblement réduites au cours des dernières années.
Votre rapporteur pour avis rappelle ainsi que la LODEOM a été marquée par plusieurs réformes ayant conduit à des économies importantes :
- la suppression progressive de la dépense fiscale liée au logement libre et intermédiaire devrait conduire à une économie annuelle de 251 millions d'euros en 2018 ;
- la réforme des exonérations de charges sociales a permis une économie de 64 millions d'euros ;
- la réforme de la TVA-NPR a conduit à une économie de 124 millions d'euros.
Dans le cadre de la loi de finances pour 2011 , les outre-mer ont de nouveau été victimes de la politique de réduction des « niches fiscales » :
- l'article 105 a réduit les avantages fiscaux accordés dans le cadre des dispositifs d'aide à l'investissement outre-mer, hormis celui concernant le logement social. Ce « rabot » a permis une économie pour l'État de 100 millions d'euros ;
- l'article 36 a supprimé l'avantage fiscal relatif aux investissements réalisés outre-mer dans le secteur de la production d'énergie photovoltaïque et a réduit de moitié le taux du crédit d'impôt sur le revenu en faveur des économies d'énergie et du développement durable pour les équipements de production d'énergie photovoltaïque. Une économie de 250 millions d'euros a ainsi été réalisée.
Cette dernière mesure a clairement nui au développement économique de nos outre-mer, territoires présentant un potentiel unique en matière d'énergies renouvelables. Votre rapporteur pour avis regrette à cet égard que le bilan de l'article 36 de la loi de finances pour 2011 qui devait être effectué avant le 30 juin 2011, par une commission, composée d'élus et de représentants de l'administration, n'ait été rendu public que très récemment.
Les articles 4 et 45 du projet de loi de finances pour 2012 s'inscrivent dans la même logique que la LODEOM et la loi de finances pour 2011, le projet de loi de finances intervenant par ailleurs après la publication du rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales 20 ( * ) :
- l'article 4 supprime l'abattement d'un tiers sur le résultat des exploitations situées dans un département d'outre-mer. Il s'agit de « supprimer un dispositif qui ne paraît plus répondre de manière adéquate à l'objectif affiché et dont le cumul avec les autres dispositifs favorables n'est pas justifié » 21 ( * ) . D'après le Gouvernement, « l'impact sur l'économie ultramarine devrait être minime [puisque cette mesure] corrige un effet d'aubaine et ne remet pas en cause un mécanisme réellement incitatif » 22 ( * ) . L'État devrait ainsi économiser 100 millions d'euros par an ;
- l'article 45 prévoit une nouvelle réduction de 10 % de l'avantage en impôt procuré par certains avantages fiscaux à l'impôt sur le revenu, dont les avantages liés aux investissements réalisés outre-mer, à l'exception de celui relatif au logement social.
Votre rapporteur pour avis comprend que, dans un contexte budgétaire particulièrement contraint, il soit nécessaire de réduire le poids des dépenses fiscales. Pour autant, il espère que la réduction des dépenses fiscales spécifiques aux outre-mer ne pèsera pas sur leur situation économique déjà particulièrement fragile.
S'agissant de la défiscalisation, votre rapporteur pour avis souligne que les conclusions du rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) sur les niches fiscales spécifiques à l'outre-mer méritent être examinées avec attention . L'IGF note en effet que :
- le coût total annuel des dépenses fiscales et sociales spécifiques à l'outre-mer peut être estimé à plus de 4,8 milliards d'euros ;
- la défiscalisation ne favorise pas la concurrence dans les outre-mer, bien au contraire puisque « le déficit d'intensité concurrentielle et de contestabilité des marchés des DOM est accentué par la défiscalisation, qui entraîne une allocation du capital favorisant les firmes établies et peut aggraver des rentes et des déséquilibres » 23 ( * ) ;
- la défiscalisation engendre des surcoûts pour l'État puisqu'elle est souvent à l'origine « d'effets d'aubaine du fait de la capacité de nombreuses entreprises à autofinancer les investissements sur lesquels elle porte » 24 ( * ) .
La conclusion de l'IGF est particulièrement dérangeante : « le mécanisme de défiscalisation (...) s'apparente à une préférence de la puissance publique pour l'affichage d'un taux de prélèvements obligatoires contenu (...) et d'une maîtrise de la dépense publique (...) mais occasionne en pratique un surcoût pour les finances publiques, par rapport à des outils tels que : des prêts bonifies ou des avances remboursables (pour les investissements productifs) ; des subventions, en particulier la ligne budgétaire unique (pour le logement » 25 ( * ) .
Votre rapporteur pour avis ne partage pas l'ensemble de l'analyse de l'IGF . Il considère notamment que la défiscalisation a permis la création de nombreux emplois dans les outre-mer. Il estime cependant que le débat sur le choix entre défiscalisation et subvention est central , l'exemple du logement social étant particulièrement révélateur.
* 20 Rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, juin 2011.
* 21 Évaluation des articles du projet de loi de finances pour 2012, p. 22.
* 22 Ibid., p. 23.
* 23 « Évaluation des dépenses fiscales et sociales spécifiques à l'outre-mer. Rapport de synthèse », Ibid., p. 19.
* 24 Ibid., p. 21.
* 25 Ibid., p. 69.