EXAMEN EN COMMISSION
(Mardi 16 octobre 2012)
Au cours de sa réunion du mardi 16 octobre 2012, la commission procède à l'examen du rapport pour avis sur la proposition de loi n° 19 (2012-2013), adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre, et à l'examen des amendements de commission portant sur des articles délégués au fond par la commission des affaires économiques.
M. Michel Teston , rapporteur pour avis . - Les députés ont considérablement élargi l'objet de la proposition de loi sur la tarification progressive de l'énergie présentée à l'Assemblée nationale par François Brottes, qui se limitait au départ à la mise en place d'un mécanisme de bonus-malus sur les consommations domestiques de gaz et d'électricité, et à une extension des tarifs sociaux de l'énergie. Aussi le texte est-il passé de huit à vingt-neuf articles, tandis que son intitulé changeait.
Le coeur de ce texte est de la compétence de la commission des affaires économiques. Toutefois, notre commission a décidé de se saisir pour avis des quatre articles nouveaux relatifs à l'énergie éolienne, ainsi que des deux articles nouveaux relatifs à la tarification de l'eau, que la commission des affaires économiques nous a délégués au fond.
Les quatre articles relatifs à l'éolien visent à relancer le développement de cette forme d'énergie renouvelable, en desserrant les contraintes qui pèsent sur elle. Elle souffre d'une contradiction entre l'accumulation de procédures et l'ambition des objectifs fixés par le Grenelle de l'environnement : 19 000 MW supplémentaires d'éolien terrestre d'ici à 2020 et 6 000 MW d'éolien en mer.
La procédure administrative encadrant leur implantation ne comporte pas moins de cinq strates superposées ou, plutôt, entremêlées. Les deux premières sont des outils de planification spatiale. Depuis la loi « Grenelle II » de 2010, chaque région est tenue de mettre en place un schéma régional éolien (SRE), volet annexe de son schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie, qui définit les zones du territoire régional favorables au développement de l'énergie éolienne. Le bénéfice de l'obligation d'achat à un tarif majoré est conditionné à l'implantation dans une zone de développement de l'éolien (ZDE), document de planification créé par la loi de 2005 sur les orientations de la politique énergétique, dont les communes ont l'initiative.
Les trois autres sont des procédures d'autorisation : le Grenelle II a soumis les installations d'éoliennes à la procédure des installations classées pour la protection de l'environnement, dite ICPE, laquelle s'ajoute aux autorisations d'urbanisme de droit commun (permis de construire) ainsi qu'aux autorisations d'exploiter comme pour toutes les installations de production d'électricité.
Ainsi le délai de développement d'un projet éolien atteint 7 à 8 ans en France, contre 3 à 4 ans en moyenne ailleurs en Europe. Le nombre de projets autorisés et la puissance installée annuellement ont d'ailleurs diminué depuis le Grenelle II.
Dans ce contexte, le Gouvernement a proposé aux députés trois amendements pour desserrer les contraintes freinant le développement de l'éolien, le dernier article résulte d'un amendement de François Brottes.
L'article 12 bis supprime les ZDE, redondantes avec les schémas régionaux éoliens, et juridiquement très fragiles. Plusieurs d'entre elles ont déjà été annulées par le juge administratif, soit pour des raisons de forme, comme l'absence de participation du public, soit pour des raisons de fond, comme l'insuffisance de potentiel éolien. Or, l'annulation d'une ZDE entraîne la perte du bénéfice de l'obligation d'achat. Je vous suggère d'approuver cette simplification, d'autant que les communes restent consultées, en amont par les régions lors de l'élaboration des SRE, et en aval par l'administration au moment de l'instruction des demandes d'autorisation ICPE et de permis de construire. Je vous propose toutefois un amendement de pure forme, insérant dans l'article 12 bis les dispositions de l'article 15, qui supprime l'obligation pour les parcs de comporter au minimum cinq éoliennes - en 2010, le Sénat s'était prononcé pour un seuil de trois mâts. Nous devons poursuivre nos échanges avec la commission des affaires économiques, avant de trancher sur ce point.
L'article 12 ter autorise le passage en souterrain dans les sites et espaces remarquables du littoral des câbles nécessaires au raccordement aux réseaux d'électricité des installations marines utilisant les énergies renouvelables, telles que les éoliennes off shore , ou les hydroliennes. Les règles protectrices des sites et espaces remarquables du littoral, qui contraignent les exploitants d'éoliennes en mer à contourner, parfois sur des dizaines de kilomètres, ces sites et espaces, entraînent non seulement un surcoût économique, mais aussi, paradoxalement, un plus fort impact environnemental que celui qui résulterait d'un tracé plus direct.
Il ne s'agit pas, bien entendu, d'implanter des éoliennes dans les sites et espaces remarquables du littoral, mais uniquement des canalisations électriques, à l'exclusion des transformateurs ou ouvrages d'interconnexion plus volumineux. L'autorisation fait l'objet d'une enquête publique préalable. La réalisation des travaux doit recourir à des techniques exclusivement souterraines, du type tunnelier. Cette dérogation limitée à la loi Littoral me paraît acceptable, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de cet article.
L'article 12 quater autorise, dans les communes littorales des départements d'outre-mer, l'implantation d'éoliennes en dérogation au principe d'urbanisation en continuité. Alors que la loi Littoral prévoit que, sur tout le territoire des communes littorales, l'urbanisation doit se faire en continuité avec les agglomérations et villages existants, le Grenelle II a imposé une distance d'éloignement d'au moins cinq cents mètres entre les éoliennes et les habitations. Les installations éoliennes étant considérées comme des éléments d'urbanisation, cela revient à interdire toute implantation d'éolienne dans les communes littorales, ce qui est particulièrement gênant quand la quasi-totalité du territoire est soumis à la loi Littoral. C'est pourquoi je vous invite à donner un avis favorable à cet article : délivrée par un arrêté préfectoral, la dérogation ne concerne pas les espaces proches du rivage ; la commission départementale en matière de nature, de paysages et de sites est consultée pour avis ; les ministres chargés de l'urbanisme, de l'environnement et de l'énergie également. Pour le reste, le droit commun relatif aux installations éoliennes s'applique outre-mer, les installations éoliennes y étant soumises à la procédure ICPE et à permis de construire.
Les articles 13 et 14 portent sur la tarification sociale de l'eau, mise en oeuvre concrète du premier article de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques de 2006 qui consacre le droit d'accès à l'eau pour tous. A l'heure actuelle, aucune disposition législative ne prévoit explicitement la possibilité pour les collectivités de mettre en place un tel système. Malgré des dispositifs comme la prise en charge des impayés d'eau des ménages les plus démunis par le Fonds Solidarité Logement (FSL), le volet préventif de la tarification sociale est quasiment inexistant.
Quelques collectivités ont tenté l'expérience. Ainsi le syndicat mixte pour l'alimentation en eau de la région de Dunkerque a instauré une tarification de l'eau selon des critères sociaux. La grille tarifaire est progressive (le prix du mètre cube croît avec la consommation d'eau de l'abonné), et sociale (le tarif appliqué sur les 75 premiers mètres cube consommés est très bas pour les bénéficiaires de la CMU complémentaire). Dunkerque reste cependant un cas isolé.
Dans ce contexte, les articles relatifs à l'eau donnent une assise juridique claire à une tarification sociale du service de l'eau. L'article 13 inscrit dans le code général des collectivités territoriales que les collectivités organisatrices du service public pourront moduler les tarifs pour les ménages en fonction des revenus ou de la composition du foyer.
L'article 14 prévoit une expérimentation sur cinq ans, dont il définit les modalités de suivi et d'évaluation. Cette expérimentation permettra de déterminer si une extension du dispositif de tarification sociale à l'échelle nationale est souhaitable. C'est une solution de sagesse.
Je vous propose l'adoption de trois amendements relatifs à cet article. Le premier vient combler un oubli, en précisant que l'expérimentation prévue ne concerne que la tarification sociale de l'eau. Les deux autres partent d'un constat : la date limite de dépôt des projets au 31 décembre 2013 ne prend pas en compte la tenue d'élections municipales en mars 2014. Il serait opportun de repousser ce délai limite au 31 décembre 2014 pour que les nouvelles équipes élues puissent s'engager, si elles le souhaitent, dans le dispositif. Dès lors, il convient de repousser également d'un an les échéances prévues à l'alinéa 7 pour la remise des rapports de suivi et d'évaluation de l'expérimentation.
Ces deux articles sur l'eau marquent une avancée importante. On mettait auparavant surtout l'accent sur une réparation a posteriori des inégalités d'accès à l'eau, avec les aides aux impayés versées par les départements ; peu de dispositifs intervenaient dès la facturation du service à l'usager ; cette lacune est désormais comblée.
Le système proposé ne remet pas en cause le principe d'égalité des usagers devant le service public, puisqu'il prend en compte des situations de revenus diverses justifiant une tarification adaptée. L'objectif final est bien l'intérêt général avec la mise en oeuvre du droit à l'eau pour tous, tout en incitant à une utilisation responsable de la ressource.
M. Alain Houpert . - Créer une dérogation à la loi Littoral me paraît dangereux. Les Corses sont très heureux du Plan d'aménagement et de développement durable de la Corse. La Méditerranée a été préservée grâce à la loi Littoral. De plus, les îles outre-mer sont volcaniques, entourées de lagons très sensibles. Ces milieux résisteront-ils au passage de câbles souterrains ? Imaginez-vous cent-cinquante éoliennes dans la baie de Sainte-Anne ? Je crains que le remède ne soit pire que le mal, car le tourisme constitue la première industrie outre-mer, sans parler de la biodiversité. Nous ne sommes que dépositaires de la planète de nos enfants.
De même, abaisser le seuil des éoliennes est dangereux. Il ouvre la voie au mitage du paysage, à la multiplication des petits dossiers. Quand on décide de faire de l'éolien, il faut le faire avec un projet économiquement cohérent, accompagné d'une étude paysagère. En Côte-d'Or un parc de six éoliennes mite le territoire alors qu'un projet d'une vingtaine d'éoliennes, situé ailleurs, serait mieux intégré dans le paysage.
M. Francis Grignon . - La tarification sociale de l'eau est une bonne chose, car l'eau est un besoin essentiel. Quel sera le dosage pour ne pas encourager la surconsommation et le gâchis ? Tout le monde disposera-t-il de compteurs ?
Concernant les éoliennes, dans les Vosges par exemple, nombreux sont les endroits où l'installation de quelques mâts serait pertinente. La fixation du seuil à cinq mâts obéit à une logique de rentabilité économique. Quel est finalement votre avis sur le seuil, trois ou cinq ?
M. Michel Teston , rapporteur pour avis . - Sur ce point, nous sommes tributaires de la position de la commission des affaires économiques saisie au fond.
M. Francis Grignon . - Sur l'autorisation de faire passer les câbles en souterrain dans les sites et espaces remarquables du littoral, les réseaux seront enterrés certes, mais je m'interroge sur les zones sensibles : comment passer la barrière de corail sans la détruire ?
M. Ronan Dantec . - La loi, nécessaire, est, dans sa rédaction issue de l'Assemblée nationale, trop complexe, à l'image du dispositif de tarification sociale sur l'énergie. Nous pourrions travailler à la simplifier.
Le groupe écologiste soutient les articles sur l'expérimentation d'une tarification progressive de l'eau. Il est facile, dans ce domaine, d'instaurer un tarif proportionnel par individu en fonction de sa consommation d'eau : on peut distinguer les besoins élémentaires, pour se nourrir ou se laver par exemple, et faire payer davantage ceux qui consomment plus, s'ils gaspillent ou ont une piscine. Pour l'énergie l'affaire est plus complexe car la consommation dépend de la qualité du logement, d'où le risque de pénaliser certaines catégories. Avançons ensemble vers une simplification.
De même, alors qu'une grande loi de transition énergétique sera discutée en 2013, il ne nous semble pas opportun de définir dès maintenant le mécanisme de capacité, élément essentiel, car celui-ci doit être cohérent avec l'ensemble de la stratégie électrique française. Nous proposerons des amendements de suppression.
Sur l'éolien, soyons sans ambiguïté : la volonté politique, illustrée par le rapport de MM. Ollier et Poignant, a été de torpiller le développement de l'éolien terrestre en France en empilant les dispositifs administratifs ou les zonages. Cela a marché : le nombre de raccordements a chuté. Le gouvernement a raison de proposer des amendements pour arrêter la casse. Il y va de dizaines de milliers d'emplois dans le domaine des énergies renouvelables.
Même si l'on tombe d'accord sur le développement de l'éolien, nous pouvons, les uns et les autres, formuler des propositions diverses et contradictoires. On peut soutenir qu'un mât ce n'est pas assez. Est-il nécessaire de mobiliser autant l'appareil administratif pour l'ICPE : une simple déclaration ne suffirait-elle pas ? Le risque qu'une pale se décroche sur un agriculteur est infinitésimal. Examinons le dossier dans son ensemble pour aboutir à un cadre cohérent. Si les amendements visent uniquement à ralentir le développement de l'éolien, à rebours de la volonté gouvernementale, le débat est pipé. Soyons conséquents avec nous-mêmes. Pour notre part, nous resterons vigilants.
La loi Littoral et l'outre-mer, ensuite. L'électricité chère est un facteur de non-développement ; l'énergie renouvelable, moins chère, est l'avenir de ces régions. Des assouplissements sont nécessaires ; il restera des contrôles (ICPE, permis de construire). Tout ne sera pas permis. Une partie des dispositions de la loi Littoral constitue un frein au développement de l'éolien. Les assouplissements ne concernent pas la France métropolitaine.
Donc simplifions et ayons un échange constructif.
Mme Odette Herviaux . - L'éolien en outre-mer, ce n'est pas seulement le off shore , c'est aussi l'éolien en bordure de mer. Sans remettre en cause l'équilibre de la loi Littoral, nous pourrions réfléchir à la possibilité de dérogations : par exemple, en Bretagne, pour les éoliennes off shore, faute de dérogations, des détours importants sont nécessaires pour faire passer les câbles, au risque de traverser les champs de coquilles Saint-Jacques... Entre deux maux, nous devons alors choisir le moindre. Plutôt que de bloquer des projets, autorisons des dérogations pertinentes et bien évaluées.
Des expérimentations sont nécessaires pour mettre en oeuvre le tarif social de l'eau. Nous apprécierons mieux la contribution possible des collectivités à ce dispositif.
Enfin, alors que notre objectif est la limitation de la consommation électrique et que la mise en place de tarifs sociaux en la matière semble soulever des problèmes, l'installation de compteurs communicants, alertant les gens sur leurs dépassements de consommation, constitue-t-elle une solution ?
M. Vincent Capo-Canellas . - Il est réducteur d'aborder cette loi sous le double angle de l'éolien et de l'eau. On parlait de simplification. Il y a du travail, le Sénat pourra apporter sa valeur ajoutée, s'il transforme substantiellement le texte...
Cette proposition de loi est un élément avancé d'une loi sur la transition énergétique qui interviendra plus tard. Ce n'est pas simple. Je salue le travail du rapporteur. Sans doute, vu la complexité du texte, valait-il mieux être rapporteur pour avis sur une partie de ce texte, qu'au fond sur l'ensemble...
Il faut aborder la question de l'éolien avec prudence. Je partage la position de M. Houpert sur la loi Littoral. J'ai vu des éoliennes en bord de mer en Espagne : le spectacle est saisissant pour ne pas dire glaçant.
Les collectivités doivent être associées sur ce dossier. Le Sénat doit y veiller. Enfin, je soutiens les amendements du rapporteur sur l'eau, ils sont de bon sens.
M. Charles Revet . - Comme MM. Houpert et Grignon, je suis partisan de la prudence en matière d'implantations éoliennes, même si je reconnais que des dérogations peuvent être pertinentes dans des cas spécifiques.
Sur l'énergie et sur l'eau : le texte crée une usine à gaz, qui ne fonctionnera pas. Il faudra faire plus que simplifier. Tout le monde partage le souci de fournir de l'eau à tous. En tant que président d'un syndicat d'eau départemental et interdépartemental, je sais d'expérience que l'on peut mettre en place des solutions moins complexes. En matière de fonctionnement, on a déjà, avec le fonds social logement des dispositifs de péréquation au niveau départemental. Il faut s'assurer que l'argent de l'eau va bien à l'eau, et n'est pas reversé dans un budget global utilisé pour régler d'autres problèmes.
En outre, on peut certes se réjouir de consommer moins d'eau, à condition de ne pas ignorer que cela retentit sur les budgets de fonctionnement des collectivités territoriales, y compris en cas de contrats de délégation de service public, car ils contiennent des minimums et des maximums. Y a-t-on songé ? Autre point : plus l'on consommera, plus l'on paiera cher. Cela ne pénalisera-t-il pas agriculteurs et éleveurs ?
Il faut avoir ces enjeux en tête. Garantir un accès à l'eau pour tous, avec des tarifs pour les familles en difficulté, est un objectif partagé ; mais la progressivité risque d'avoir des effets sur d'autres catégories sociales. De même pour l'énergie, tout le monde n'est pas dans la même situation : une personne âgée, seule à domicile, avec des appareils électriques nécessaires à sa santé sera contrainte de payer plus qu'un individu en bonne santé.
Je suis donc très réservé. Nous n'avons pas mesuré tous les aspects ni toutes les conséquences de ce texte.
M. Alain Houpert . - Les budgets locaux consacrés à l'eau sont des budgets en équilibre instable, avec des amortissements. L'eau paie l'eau, c'est vrai ! Ainsi quand une commune incite les gens à réduire leur consommation, le prix de l'eau augmente, parce qu'il faut équilibrer le budget. Comme les communes de plus de cinq cents habitants ne peuvent pas subventionner, le remède peut être pire que le mal.
M. Raymond Vall , président . - Nous avons une date butoir pour améliorer la qualité de nos réseaux, marqués par un taux de déperdition de 60 %. La consommation moyenne est de 120 mètres cubes par famille et par an. Cette part fixe pénalise les consommateurs qui font attention et ceux qui n'ont pas les moyens de consommer plus. Soyons attentifs à l'aspect social du problème.
M. Charles Revet . - Je soutiens fortement les dispositions en faveur de la réduction des déperditions d'eau. Il reste que ces dépenses relèvent du délégataire responsable de la gestion du réseau.
M. Raymond Vall , président . - Il s'agit de sommes considérables !
M. Charles Revet . - Elles sont sans conséquence sur les budgets locaux.
M. Raymond Vall , président . - Tout dépend du mode de gestion, régie ou délégation. Les conditions de la délégation ne sont pas toujours respectées par les délégataires, sans parler des écarts entre délégataires.
M. Charles Revet . - J'ai économisé 25 % en changeant de délégataire.
M. Raymond Vall , président . - Tout en imposant des conditions de réfection des réseaux supérieures... J'ai été persécuté par une grande compagnie pour avoir osé changer de délégataire.
M. Charles Revet . - Moi aussi, j'ai changé ! Ne mélangeons pas les problèmes. On partage la même position sur l'entretien du réseau. Il y a pour les délégataires un engagement de faire. La question que je soulève est celle des conséquences budgétaires de la baisse de consommation.
M. Francis Grignon . - Président d'un syndicat de quatre communes autour d'un château d'eau, j'ai été très courtisé pour conclure une délégation de service public. Jamais ! Nous sommes les moins chers du département.
Une question : dans le système proposé, pour que la collectivité s'y retrouve, certains paieront-ils plus cher tandis que d'autres paieront moins ?
M. Charles Revet . - Oui.
M. Francis Grignon . - Donc il n'y a pas de risque pour la collectivité.
M. Charles Revet . - Le risque tient à une baisse de la consommation, partant à une hausse de prix et à une rupture d'égalité.
M. Michel Teston , rapporteur pour avis . - A deux précisions près, les articles relatifs à l'eau ne soulèvent pas de réserves. Depuis la loi de 2006, qui a donné naissance à l'article L 2224-12-1 du code général des collectivités territoriales, les collectivités peuvent moduler les tarifs en fonction des catégories d'usagers, même s'il n'est pas précisé que les ménages forment une catégorie justifiant une tarification sociale différenciée. Avec l'article 13 nous sécurisons simplement le dispositif d'un point de vue juridique, sans le changer. Si vous n'êtes pas d'accord, il fallait s'y opposer en 2006 !
Lors de son audition, Mme Batho a indiqué que le Gouvernement reprendrait le projet Linky pour faire aboutir le déploiement des compteurs intelligents, afin de répondre aux attentes des consommateurs, d'intégrer les capacités liées à l'effacement de consommation, de coordonner notre stratégie de déploiement national, et de résoudre la question du financement, soumise à un groupe de travail.
Personne ne conteste la suppression des ZDE. Faut-il maintenir un seuil d'éoliennes pour l'obligation d'achat ? Lors de l'examen du Grenelle II, le Sénat s'était prononcé pour un seuil de trois mâts, et l'Assemblée nationale pour cinq mâts. A l'occasion de cette proposition de loi, les députés ont supprimé toute référence à un seuil.
Les dérogations à la règle de construction en continuité instaurée par la loi Littoral ne concernent pas les espaces proches du rivage ; elles seront délivrées par arrêté préfectoral, après avis d'une commission départementale, et des ministres de l'urbanisme, de l'environnement et de l'énergie. En outre, le droit commun est applicable aux installations éoliennes outre-mer. Soyons vigilants, certes, mais le dispositif proposé n'autorise pas l'installation outre-mer d'éoliennes n'importe où. Enfin, l'objectif pour les énergies renouvelables en outre-mer a été fixé par la loi Grenelle I du 3 août 2009, à 30 % à Mayotte et à 50 % dans les autres départements d'outre-mer. Il nous faut tenir les engagements, que nous avons pris, presqu'à l'unanimité.
M. Raymond Vall , président . - Bien que la commission des affaires économiques soit saisie sur le fond des articles relatifs à l'éolien et qu'elle ne se soit pas encore prononcée, il s'agit là d'un sujet faisant l'objet d'une compétence de notre commission. Nous avons donc toute légitimité pour nous prononcer sur cette question.
M. Michel Teston , rapporteur pour avis . - Le seuil de cinq mâts déclenche l'obligation d'achat ; par conséquent, toute extension doit se faire par lots de cinq éoliennes au minimum. L'Assemblée nationale a supprimé toute référence de seuil à l'article 15. L'amendement de cohérence n° DEVDUR.4 le dit dans l'article 12 bis .
M. Ronan Dantec . - Un amendement de pure forme.
M. Vincent Capo-Canellas . - Qui entérine le vote de l'Assemblée nationale... Je m'abstiendrai.
M. Alain Houpert . - Je suis contre.
L'amendement n° DEVDUR.4 est adopté.
M. Michel Teston , rapporteur pour avis . - L'amendement de suppression n° DEVDUR.5 tire les conséquences de l'amendement précédent à l'article 12 bis .
L'amendement n° DEVDUR.5 est adopté.
M. Michel Teston , rapporteur pour avis . - L'amendement n° DEVDUR.1 rappelle que l'expérimentation engagée en vertu de l'article 72 de la Constitution ne concerne que la tarification sociale de l'eau, et non de l'électricité, du gaz et des autres énergies mentionnées dans la proposition de loi.
M. Alain Houpert . - Qu'en est-il de l'assainissement ?
M. Michel Teston , rapporteur pour avis . - Les factures d'eau comportent une partie fixe et une partie variable. Nous ne visons ici que la partie variable.
M. Raymond Vall , président . - Il faudrait préciser que l'assainissement n'est pas concerné.
M. Charles Revet . - Nous sommes tous d'accord pour dire que l'accès à l'eau est une priorité et qu'il faut tenir compte des revenus. Cela dit, je ne voterai pas un texte inapplicable. Vous construisez une usine à gaz.
M. Michel Teston , rapporteur pour avis . - Vous semblez remettre en cause le texte de 2006, que vous aviez voté. Je ne vois pas en quoi celui-ci pose problème : il sécurise le dispositif.
L'amendement n° DEVDUR.1 est adopté.
M. Michel Teston , rapporteur pour avis . - L'amendement n° DEVDUR.2 repousse d'un an la date limite d'expérimentation afin que les équipes municipales élues en 2014 puissent, si elles le souhaitent, y avoir accès.
L'amendement n° DEVDUR.2 est adopté.
M. Michel Teston , rapporteur pour avis . - L'amendement n° DEVDUR.3 tire les conséquences du report de la date limite des demandes d'expérimentation.
L'amendement n° DEVDUR.3 est adopté.
M. Ronan Dantec . - Quid de mes amendements sur l'éolien ?
M. Raymond Vall , président . - Ils seront examinés par la commission des affaires économiques, saisie au fond.