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Projet de loi de finances pour 2013 : Action extérieure de l'État : action de la France en Europe et dans le monde

22 novembre 2012 : Budget - Action extérieure de l'État : action de la France en Europe et dans le monde ( avis - première lecture )

V. LE CENTRE DE CRISE, DES CRÉDITS PRÉSERVÉS MAIS DES BESOINS NON SATISFAITS

1. L'une des principales réussites de la réforme entamée en 2007
a) Des missions définies par les Livres blancs de 2008 

Le centre de crise a été mis en place en juillet 2008 au sein du Quai d'Orsay à la suite des Livres blancs sur la défense et la sécurité nationale et sur la politique étrangère et européenne de la France, pour améliorer la capacité du ministère des affaires étrangères à réagir aux crises à dimension transnationale. Doté d'une cinquantaine d'agents, le CDC a vocation à coordonner et mobiliser l'ensemble des moyens du Quai d'Orsay et, plus largement, de tous les intervenants français à l'étranger.

Il est conçu pour être le point d'entrée privilégié au ministère pour les autres administrations et les partenaires extérieurs (entreprises, ONG...) pour le signalement des événements à risque, susceptibles d'appeler en urgence des réactions des autorités diplomatiques ou consulaires françaises.

Le centre est compétent à la fois pour les crises mettant en danger la sécurité des Français à l'étranger et pour les crises à caractère humanitaire.

Le centre de crise a pour vocation d'assumer trois types de fonctions :

Avant la crise, il est chargé de la veille et de l'alerte précoce. Il prépare l'action des pouvoirs publics par l'identification des personnels et des matériels nécessaires en situation de crise et par l'organisation d'exercices ad hoc.

Pendant la crise, il joue un rôle de coordination opérationnelle de manière à assurer la mise en oeuvre des orientations stratégiques arrêtées par l'autorité politique.

Après la crise, il coordonne plus particulièrement les retours d'expérience sur les crises extérieures.

Le centre cumule donc des missions consulaires et humanitaires d'urgence.

Pour mener à bien ces missions, le centre s'appuie sur les capacités de tous les ministères et services de l'État concernés, en plus de celles du ministère des Affaires étrangères. 

INTERVENTIONS DU CENTRE DE CRISE EN 2011

b) Une organisation interne qui repose sur un engagement total des personnels

La sous-direction du centre de situation est chargée d'assurer la veille et l'alerte permanentes (H24) sur les événements survenant à l'étranger, ainsi que la planification des moyens à mettre en oeuvre en cas de crise, notamment en dialoguant avec les postes à l'étranger sur la rédaction de leurs plans de sécurité. Elle met à jour de façon régulière les fiches de conseils aux voyageurs consultables en ligne sur le site France Diplomatie. Elle est également chargée du travail politique et doctrinal en matière humanitaire.

La sous-direction des opérations d'urgence comprend :

- Le pôle de gestion des situations d'urgence (GSU) qui gère les situations d'urgence (ouverture du centre de crise, réponse téléphonique et missions sur le terrain) ;

- L'Unité des affaires individuelles (UAI) qui suit les dossiers des français décédés, disparus ou enlevés à l'étranger ;

- L'Unité de Gestion Administrative et Logistique (UGA) qui est un service transversal dont les missions couvrent les champs administratif, financier et logistique.

L'unité de gestion administrative et de soutien logistique du centre de crise dispose de plus de 10 millions d'euros par an de crédits afin de mener à bien la couverture financière des opérations d'urgence. Le CDC dote les ambassades et les consulats de moyens adaptés :

- pour constituer des stocks liés aux évacuations,

- pour faire face à des dépenses imprévues en matière humanitaire ou de sécurité des Français,

- pour organiser un réseau de communication performant entre les autorités consulaires et nos compatriotes (radios, satellite, GSM...).

En période de crise, l'unité participe aux opérations d'urgence :

- d'affrètement d'avions et de navires pour les transports humanitaires et les évacuations,

- d'organisation de l'approvisionnement en matériels et biens humanitaires et de première urgence. Le CDC dispose d'un fonds de concours, géré par cette unité à partir duquel des actions humanitaires complémentaires peuvent être menées, en liaison avec les ONG urgentistes.

Un petit nombre de chargés de mission auprès du directeur du centre de crise jouent enfin le rôle d'interlocuteurs spécifiques avec l'ensemble des acteurs potentiels de la gestion des crises : ONG, collectivités territoriales, entreprises, centres de crises des autres administrations, partenaires européens.

Comme vos rapporteurs ont pu le constater lors de leur récente visite au centre de crise, le 18 octobre dernier, l'engagement des personnels est total.

La Cour des comptes, dans un récent référé (22 juin 2012) sur le centre de crise, a d'ailleurs relevé que le temps de travail des personnels du centre de crise est largement supérieur à l'obligation de service dans la fonction publique et dépasse régulièrement les 50 heures hebdomadaires.

Dans son référé, la Cour observe que « les pointages horaires font apparaitre que 40 % des agents accomplissent, hors activation d'une cellule de crise, une durée hebdomadaire de près de 60 heures, sans qu'un texte particulier n'ait prévu de dérogation. »

Interrogé sur ce point par vos rapporteurs lors de leur visite sur place, le directeur du centre de crise a répondu que « les dépassements d'horaire sont inhérents à l'activité d'un service d'urgence opérationnel 24 heures sur 24 et concernent l'ensemble des personnels. Pour cette raison, un régime dérogatoire est en train d'être mis en place : le passage du temps de temps de travail au centre de crise à 65 heures hebdomadaires a été approuvé par le comité technique ministériel du ministère des Affaires étrangères les 30 et 31 mai 2012 ; la publication des décrets correspondants, qui nécessitent notamment un passage en Conseil d'État et devant le Conseil supérieur de la Fonction publique, devraient intervenir courant 2013. Le nouveau régime prévoit normalement des contreparties sous forme de temps de repos supplémentaires et de compléments de rémunération. ».

2. Des moyens consolidés
a) Des dotations budgétaires préservées

Le centre de crise émarge à deux programmes budgétaires : non seulement le programme 105 pour la sécurité des Français à l'étranger, mais aussi le programme 209 pour l'action humanitaire, autrement appelé fonds d'urgence humanitaire (FUH). Le programme 105 supporte les dépenses courantes de fonctionnement du service.

Le budget du centre de crise a deux caractéristiques :

- la stabilité, le montant restant chaque année identique à quelques milliers d'euros près ; le réajustement intervenu sur le programme 105 en 2010 (+32 %) correspond en fait au transfert sur le budget du centre de crise de sa quote-part de dépenses de fonctionnement auparavant imputable au budget de l'hôtel du ministre.

- un écart important entre les dotations initiales et les dépenses réalisées : 107 % sur le programme 105 et 315 % sur le programme 209. Cet écart est comblé par trois sources : des redéploiements de crédits, des versements effectués par des contributeurs sur le fonds de concours et enfin, par des décrets pour dépenses accidentelles et imprévisibles.

Ainsi, la baisse de 4,95 % (soit 105 000 euros) du budget dévolu à l'action 1 du programme 105 (sécurité des Français à l'étranger) dans le projet de loi de finances pour 2013 résulte d'un simple ajustement technique lié aux changements de statut juridique d'un certain nombre de subventions allouées à des associations. Le montant global, soit 2 millions d'euros, reste inchangé par rapport aux années précédentes. Il s'agit en effet d'une action prioritaire pour le ministère des Affaires étrangères.

Il convient par ailleurs de se souvenir que les dépenses de l'action 1 du programme 105 sont éligibles au programme interministériel 552 qui permet des ré-abondements de crédits en cas de dépenses exceptionnelles liées à des crises. C'est ainsi que pour une dotation annuelle d'un montant constant d'environ 2 millions d'euros, les dépenses supportées par l'action 1 ont été respectivement de 4,1 millions d'euros en 2010, de 4,8 millions d'euros en 2011 et de 2,4 millions d'euros (à ce stade) en 2012.

LE COÛT DES RAPATRIEMENTS

Les crises les plus mobilisatrices et coûteuses relatives à la sécurité des Français, intervenues depuis mai 2010 sont :


· la crise nucléaire japonaise de mars 2011 au cours de laquelle environ 1 000 Français ont été rapatriés. Cette crise a coûté plus de 1,6 M€. Les affrètements d'avion pour ce rapatriement ont représenté le poste le plus onéreux ;


· la crise politique libyenne de février 2011, qui a également conduit à organiser le rapatriement des Français sur place. Cette crise a coûté environ 390 000 € ;


· la crise politique ivoirienne a également entraîné des dépenses importantes, de l'ordre de 250 000 €, notamment en raison des renforts envoyés sur le terrain pour évacuer les Français.

Source : centre de crise du ministère des affaires étrangères

b) Des risques juridiques mieux pris en compte

Dans son récent référé, la Cour des comptes décelait une certaine fragilité juridique des conditions d'exercice des activités du centre (régime des agents, des rapatriements, conséquences juridiques des fiches « conseils aux voyageurs »).

Les analyses de la Cour des comptes résumaient en fait les conclusions d'une série d'études réalisées par le centre de crise en 2010-2011 sur le thème de la sécurité juridique de ses activités. Depuis lors, ainsi que la Cour des comptes en a été informée, les solutions envisagées ont pu être mises en oeuvre.

1) Les personnels du centre de crise en mission d'urgence sur des théâtres de crise bénéficient désormais d'une couverture assurantielle identique à celle des militaires en opérations.

2) La production des Conseils aux voyageurs est strictement encadrée : d'une part, un télégramme circulaire d'instruction du Secrétaire général du Quai d'Orsay précise que les conseils ont pour seul objectif la sécurité de nos compatriotes et doivent se fonder sur des faits objectifs ; d'autre part, la procédure de mise à jour des conseils bénéficient désormais d'une certification qualité ISO 9001 qui garantit le respect d'un certain nombre de formes et de délais. Au final, et en l'état des textes et de la jurisprudence, il y a lieu de considérer que les Conseils aux voyageurs répondent aujourd'hui de façon tout à fait satisfaisante aux critères objectifs qui permettent de garantir leu sécurité juridique.

Le projet annuel de performance prévoit que 80 % des fiches Conseils aux voyageurs sont relues tous les 2 mois. En pratique, ceci signifie que chaque fiche fait l'objet d'un contrôle obligatoire au moins 4 ou 5 fois par an. Par ailleurs, à l'issue de ces contrôles mais beaucoup plus souvent en raison de la survenue d'événements, ces fiches font l'objet de 900 à 1 000 mises à jour chaque année. En moyenne, une fiche est donc actualisée 4 fois par an, étant entendu que les fiches des pays sensibles peuvent être modifiées une dizaine de fois par an ou plus si la situation le justifie.

3) Les évacuations de ressortissants comptent au nombre des actes de gouvernement et, par nature, se déroulent dans des circonstances exceptionnelles. Dans ces conditions, la possibilité qu'un recours contentieux puisse être déclaré recevable est extrêmement faible. Le centre de crise veille néanmoins, lorsque la situation le permet, à assurer la bonne information des personnes qui peuvent bénéficier d'une évacuation pour leur permettre de prendre leur décision de départ de façon éclairée, notamment à l'égard des risques qu'elles seraient susceptibles d'encourir à cette occasion. Il convient de préciser que pour l'heure aucun recours contentieux, ni aucune plainte n'a jamais été déposée au sujet d'une évacuation.

c) La mise à jour des plans de sécurité des ambassades

Ce référé pointe aussi une lacune inquiétante pour l'actualisation des plans de sécurité des ambassades (reliés en partie aux problèmes du logiciel utilisé pour ces plans, le logiciel « Phèdre »).

Interrogé sur ce sujet, le ministère fait valoir que le logiciel « Phèdre II », qui a fait l'objet des remarques de la Cour des comptes, a depuis lors été remplacé par le logiciel « Phèdre III », en service depuis le mois de février 2012. Le ministère juge que « la situation a d'ores et déjà était considérablement améliorée et l'objectif de la mise à jour de 75 % des plans de sécurité au 31 décembre 2012 devrait être tenu. ».

Il convient de souligner que tous les plans de sécurité des postes, loin s'en faut, n'ont pas à faire l'objet d'une remise à niveau substantielle. C'est le cas par exemple des plans de sécurité des postes situés dans des pays développés. Par ailleurs, les postes situés dans des pays à risques élevés disposent tous de plans de sécurité à jour.

3. Des besoins opérationnels non totalement satisfaits
a) Le besoin d'un hôpital de campagne pour gérer les crises humanitaires

Lors de leur visite au centre de crise, vos rapporteurs ont pu constater que tous les besoins opérationnels du centre de crise n'étaient pas satisfaits.

En particulier, le manque d'un « hôpital de campagne » léger et modulable, déployable facilement en cas de crise humanitaire, se fait cruellement sentir.

En effet, le centre de crise est régulièrement sollicité pour la projection de « dispositifs d'appui sanitaires » au profit de populations étrangères touchées par une situation d'urgence médicale.

Pour l'heure, seuls le ministère de la défense et dans un moindre mesure le ministère de l'intérieur sont en mesure de mettre en oeuvre de tels dispositifs pour le compte du ministère des affaires étrangères. Trois organismes non gouvernementaux disposent de capacités de projection médicale de haut niveau : la Croix-Rouge française (en partenariat avec leurs homologues allemands) Médecins sans frontière et Médecins du Monde.

Dans les quatre dernières années, le CDC a été sollicité à sept reprises pour l'envoi de structures médicales « de campagne » : les moyens du ministère de la défense ont été retenus dans un cas (Jordanie 2012), ceux de la sécurité civile dans deux cas (Sri-Lanka 2009, Haïti 2010), la gestion des autres urgences ayant été confiée soit au ministère de la Santé (Gaza 2009, Brazzaville 2012) soit à des ONG.

Le constat commun à toutes ces situations d'urgence est pourtant le manque de modularité de moyens disponibles. Tous sont assujettis à une sorte de « loi du tout ou rien » qui impose, de fait, soit une structure top lourde et peu adaptée, soit une structure trop légère et vite dépassée par le nombre de victimes.

S'y ajoutent des frais de transport proportionnels à la charge embarquée: deux avions cargo sont nécessaires pour le transport de ces structures. L'acquisition d'un dispositif plus flexible (et donc de taille plus ajustée) devrait permettre une réduction significative des frais d'acheminement.

Encore récemment, l'antenne chirurgicale du Ministère de la Défense déployée en Jordanie au profit de réfugiés syriens a montré sa remarquable efficacité mais aussi sa difficulté à répondre, au-delà des besoins chirurgicaux, à des demandes plus « courantes », médicales et pédiatriques (soins primaires, vaccinations, troubles alimentaires).

Il existe aujourd'hui des équipements légers, modulables, moins compliqués à déployer, complémentaires des autres moyens que l'État peut mettre à disposition en pareil cas. Le Centre de crise aurait besoin d'une structure modulable dont le socle commun (cinq à six tentes) permettrait la mise en place rapide d'un premier niveau de réponse à la crise.

Structure sanitaire projetable : socle commun

Selon la nature de l'évènement, des modules complémentaires viendraient renfoncer et adapter l'équipement initial (module chirurgical, module pédiatrique, module de chirurgie dentaire). Enfin, deux modules annexes permettraient l'hébergement des personnels de santé.

Votre commission juge souhaitable de permettre au centre de crise de se doter d'un tel équipement, dont le coût est estimé à 1 million d'euros environ, auxquels s'ajoutent 7 à 8% de frais de fonctionnement annuels.

b) Vers des moyens communs pour les rapatriements au sein de l'Union européenne ?

Depuis l'article 23 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, il existe une obligation d'assistance consulaire, dans les État tiers, pour les citoyens de l'Union européenne dont l'État ne serait pas représenté. Une proposition de directive sur la protection consulaire est actuellement en cours de discussion, pour la mise en oeuvre effective de ces dispositions.

A ce titre, les autorités françaises considèrent que la création d'un mécanisme de financement pour la prise en charge des coûts induits par les prestations consulaires accordées aux citoyens de l'Union non-représentés apparaît nécessaire pour garantir l'exercice de la protection consulaire la plus effective possible par les États membres représentés.

Des procédures de remboursement d'État à État sont prévues mais elles sont trop complexes : remboursement au cas par cas par l'État membre du citoyen non-représenté bénéficiaire d'une prestation consulaire. Ce dispositif, très lourd à gérer, risque d'entraîner une charge de trésorerie et de travail importante pour les États membres prestataires de services (dont la France dans bien des cas), alors mêmes que certaines prestations représentent un coût significatif. Ainsi, les études réalisées en coût complet (salaires, frais de fonctionnement, coûts additionnels) indiquent que la délivrance d'un laissez-passer à un citoyen européen non représenté au Maroc par exemple est estimée à 500 euros et la prise en charge d'un détenu à plus de 5 000 euros.

Votre commission appuie totalement le Gouvernement français dans son souhait de mettre en place un dispositif plus souple, plus efficace et plus équitable, passant par l'établissement d'un guichet unique pour le remboursement des prestations, ce qui permettrait de lever les incertitudes sur le remboursement des prestations, de réduire les délais moyens de remboursement et d'assurer un traitement homogène de ces demandes.

La création d'un mécanisme de financement dédié permettrait également un meilleur suivi des dépenses liées à la protection consulaire des citoyens non représentés. Les délégations de l'Union européenne pourraient être le point d'entrée du mécanisme.

En cas de crise, et depuis novembre 2007, un mécanisme européen peut être déclenché en vue de soutenir, dans le cadre d'actions de protection civile, l'assistance consulaire offerte aux citoyens de l'Union présents dans des pays tiers, si les autorités consulaires des États membres en font la demande6(*). Lorsque le mécanisme est activé, le centre de suivi et d'information (MIC) de la Commission européenne, c'est-à-dire sa cellule opérationnelle, permet d'avoir accès à un vaste réseau de ressources de protection civile provenant des 31 pays participants (États membres, pays de l'EEE et Croatie), favorisant ainsi la mise en commun et la mobilisation des ressources disponibles (par exemple, moyens de transport, d'assistance médicale et d'évacuation, abris provisoires, etc.), ainsi que les échanges d'informations. Après les attentats de Bombay, en novembre 2008, un avion Medevac suédois, cofinancé par la Commission dans le cadre du MIC, a évacué six Européens blessés. Le mécanisme a été activé une nouvelle fois récemment, dans le contexte de la crise libyenne, pour aider les autorités consulaires à procéder à une évacuation rapide des citoyens de l'Union. C'est ainsi que la Hongrie a fourni un avion, cofinancé par le MIC, pour évacuer de Tripoli 29 Roumains, 27 Hongrois, 20 Bulgares, 8 Allemands, 6 Tchèques et 6 autres personnes dont certaines étaient des citoyens de l'Union.

Il faut reconnaître que, la plupart du temps, compte tenu du faible nombre d'États capables de mener à bien des rapatriements de grande ampleur, les capacités françaises sont sollicitées.

Aussi votre commission souhaiterait, quant à elle, que le Gouvernement introduise dans la négociation communautaire en cours la question de moyens propres dont pourrait disposer la Commission pour assurer ces rapatriements, au-delà de la seule mise en commun des moyens des membres. Pourquoi ne pas envisager l'acquisition de deux avions, sur financement européen, pour assurer toute son effectivité à la protection consulaire européenne ?

Avec l'accès des citoyens à la mobilité internationale et la montée des menaces dans les zones de crise, cette question pourrait ne pas être que théorique. Le nombre de voyages effectués par des citoyens de l'Union européenne dans des pays tiers est passé de plus de 80 millions en 2005 à plus de 90 millions en 2008, et l'on prévoit que le volume des déplacements continuera à croître. Selon les estimations de la Commission européenne, plus de 30 millions de citoyens de l'Union résident à titre permanent dans un pays tiers. Or, de nombreux États membres ne sont représentés qu'aux États-Unis, en Chine et en Russie.

La France est d'ailleurs bien souvent « Nation pilote » pour effectuer ces rapatriements. Votre commission estime que la réflexion sur des moyens propres, au niveau de l'Union européenne, doit être lancée, pour donner corps au concept de citoyenneté européenne, à l'instar de ce qui existe en matière de lutte contre les feux de forêt par exemple.


* 6 Article 2, paragraphe 10, de la décision 2007/779/CE du Conseil du 8 novembre 2007.