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Projet de loi de finances pour 2013 : Immigration, asile et intégration : immigration et asile

22 novembre 2012 : Budget - Immigration, asile et intégration : immigration et asile ( avis - première lecture )

N° 150

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2013, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IX

IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION :

IMMIGRATION ET ASILE

Par MM. Alain NÉRI et Raymond COUDERC,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère, président ; MM. Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Jean-Claude Peyronnet, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner, vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard, secrétaires ; M. Pierre André, Mme Kalliopi Ango Ela, MM. Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 235, 251 à 258 et T.A. 38

Sénat : 147 et 148 (annexe n°16) (2012-2013)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La mission « Immigration, asile et intégration » a été créée en 2007 et comprend deux programmes : le programme 303 porte sur « l'immigration et l'asile », le programme 104 sur « l'intégration et l'accès à la nationalité française ».

L'action de la mission s'inscrit dans le cadre de la politique d'harmonisation des politiques d'immigration et d'asile de l'Union européenne et des engagements souscrits dans le Pacte européen pour l'immigration et l'asile d'octobre 2008, repris dans le nouveau programme pluriannuel (2010-2014) de Stockholm.

Depuis cette création, votre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées se saisit pour avis sur le programme 303. Ce programme est composé de 4 actions qui sont la circulation des étrangers et la politique des visas (action 1), la garantie de l'exercice du droit d'asile (action 2), la lutte contre l'immigration irrégulière (action 3), et le soutien (action 4). Seule l'action 2 « garantie de l'exercice du droit d'asile » fait l'objet d'un examen par la Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées.

Cette action a pour objectif de garantir aux demandeurs d'asile un traitement optimal de leur demande, ainsi qu'une bonne prise en charge en termes de conditions matérielles d'accueil et d'accès aux soins pendant la durée d'instruction de leur demande.

L'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) puis, en cas de recours, la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) qui relève du programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives », instruisent les demandes d'asile.

I. LA GARANTIE DU DROIT D'ASILE

A. PANORAMA DE LA DEMANDE D'ASILE EN FRANCE

1. Une hausse continue de la demande depuis 4 ans

La France est le premier pays d'accueil des demandeurs d'asile en Europe. En 2011, la demande d'asile a connu sa quatrième année de hausse consécutive, avec 57 337 demandes enregistrées (mineurs accompagnants et demandes de réexamen inclus), soit +8,7 % par rapport à 2010.

A l'issue du second trimestre 2012, la demande d'asile s'inscrit en légère baisse par rapport au premier semestre 2011 (- 4,2 %) avec près de 28 500 demandes enregistrées depuis le début de l'année. On ne peut néanmoins présumer un renversement de tendance par rapport aux quatre années précédentes, les variations mensuelles restant fortes. La demande globale a pu ainsi repartir à la hausse en juin et en juillet, ramenant la baisse de 2012 de - 4,2 % (six premiers mois de 2012 par rapport à la même période de 2011) à - 1,3 % (sept premiers mois de 2012 par rapport à la même période de 2011).

En outre, si les premières demandes continuent effectivement de marquer une baisse par rapport à 2011 (- 4,8 % sur les six premiers mois et 2,3 % sur les sept premiers mois), les demandes de réexamen connaissent en revanche une forte augmentation (+ 19,9 % sur les six premiers mois et + 22 % sur les sept premiers mois).

Mineurs A = mineurs accompagnants ; reex = demandes de réexamen ; CR = accord ; RJ = rejet ; AN = accord suite à annulation de la Cour Nationale du Droit d'Asile (CNDA) ; taux accord OFPRA depuis 2001 % = CR / total décisions OFPRA (CR + RJ). Les données sur les décisions sont hors mineurs accompagnants - Les admissions à la protection subsidiaire (PS) sont incluses.

Depuis 2003, les deux principaux continents de provenance des demandeurs d'asile sont l'Europe et l'Afrique. Ces deux continents représentent ainsi, sur la période 2003-2011, entre 70 % et 76 % des demandes.

En 2011, les dix principaux pays de provenance des demandeurs d'asile étaient : le Bangladesh (3 462 demandes), la République démocratique du Congo (2 827 demandes), l'Arménie (2 651 demandes), le Sri Lanka (2 544 demandes), la Russie (2 205 demandes), la Chine (1 991 demandes), Haïti (1 831 demandes), le Kosovo (1 822 demandes), la Guinée (1 598 demandes) et la Turquie (1 488 demandes). Certaines nationalités connaissent en 2011 une hausse conséquente de la demande : Haïti (+ 22 %), Turquie (+ 20 %), Somalie (+ 70 %), Érythrée (32 %), et surtout Arménie (+107 %). A l'inverse, on observe une baisse importante de la demande en provenance de certains pays, principalement européens (- 44 % pour le Kosovo et - 9 % pour la Russie).

Pour les six premiers mois de 2012, la République démocratique du Congo est devenue le premier pays de provenance des demandeurs d'asile, avec une augmentation de plus de 50 %, passant devant le Sri Lanka et la Russie. Trois pays connaissent également une hausse significative de leur flux : la Géorgie (+ 69 %), le Pakistan (+ 50 %) et la Turquie (+ 31 %).

Le taux d'acceptation est de 10,8 % des demandes d'asile en 2011 contre 13,5 % en 2010 (décisions OFPRA). Si l'on ajoute les recours déposés ensuite devant la CNDA et accordés, le taux d'accord global est d'environ 25 %.

Répartition des demandeurs d'asile sur le territoire

68 % des demandes déposées sont concentrées dans 5 régions. La part de l'Île-de-France, première région d'accueil, est prépondérante (45 %) ; elle est suivie, en ordre décroissant, par la région Rhône-Alpes, les départements d'outre-mer, et les régions Pays-de-Loire et PACA. Toutefois, il semble s'opérer un début de rééquilibrage entre les régions, et les variations les plus importantes de flux entre 2010 et 2011 concernent la Bourgogne (+60 %), le Centre (+43 %), le Languedoc- Roussillon (+36 %), Champagne-Ardenne (+30 %) et Basse-Normandie (+29 %)

Source : rapport annuel de l'OFPRA

2. La liste des pays sûrs

C'est la loi du 10 décembre 2003 qui a introduit en droit français cette notion. Dans son article L.741-4,2, le Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile considère un pays comme sûr « s'il veille au respect des principes de liberté, de la démocratie et de l'état de droit, ainsi que des droits de l'homme et des libertés fondamentales ».

Les conséquences sur les demandeurs sont surtout en termes de procédure : les ressortissants des États figurant sur cette liste ne peuvent bénéficier d'une admission au séjour au titre de l'asile.

Certes leur demande est instruite par l'OFPRA, mais dans le cadre de la procédure prioritaire dans un délai de 15 jours. En cas de refus de la demande, un recours peut être déposé devant la Cour nationale du droit d'asile, néanmoins il n'a pas de caractère suspensif.

La prise en compte du caractère sûr du pays d'origine n'exclut pas le principe de l'examen individuel de la demande d'asile. L'instruction porte sur le fond de la demande, peut donner lieu à un entretien, et dans certains cas aboutir à une décision d'admission. Une demande ne peut être rejetée au seul motif que le demandeur est ressortissant d'un pays figurant sur cette liste.

La liste des pays d'origine sûrs est établie par le Conseil d'administration de l'OFPRA, elle est régulièrement actualisée, soit volontairement par l'ajout ou le retrait de certains pays suite à des changements internes, soit par décision du Conseil d'État qui peut demander le retrait de pays inscrits sur la liste.

Ainsi, suite à l'annulation par le Conseil d'État, le 23 juillet 2010, de l'inscription de l'Arménie sur la liste des pays d'origine sûrs, la demande arménienne a augmenté de 107 %. Cette demande avait connu en 2010 une diminution de 44 %, qui faisait suite à l'inscription du pays sur cette liste par le conseil d'administration de l'OFPRA le 13 novembre 2009.

Le 26 mars 2012, le Conseil d'État a également annulé la décision du 18 mars 2011 du Conseil d'administration de l'OFPRA inscrivant sur la liste des pays d'origine sûrs l'Albanie et le Kosovo.

La liste des pays d'origine sûrs comporte aujourd'hui 18 pays1(*), les derniers ajouts datent du Conseil d'administration du 06 décembre 2011 et concernent l'Arménie, le Bangladesh, la Moldavie et le Monténégro.

B. UNE RÉPONSE QUI DOIT AUSSI ETRE APPORTÉE AU NIVEAU EUROPÉEN

1. Les principes européens du droit d'asile

L'action de la mission s'inscrit dans le cadre de la politique d'harmonisation des politiques d'immigration et d'asile de l'Union européenne et répond aux engagements souscrits dans le Pacte européen pour l'immigration et l'asile d'octobre 2008.

Repris dans le programme pluriannuel (2010-2014) de Stockholm, ces engagements s'articulent autour de 5 objectifs : organiser l'immigration légale ; lutter contre l'immigration irrégulière ; renforcer l'efficacité des contrôles aux frontières ; bâtir une Europe de l'asile ; créer un partenariat global avec les pays d'origine et de transit.

Dans la ligne du Pacte européen, la Commission européenne a déposé un ensemble d'instruments modifiant les directives et règlements en vigueur afin d'achever, fin 2012, la mise en place du régime d'asile européen commun (RAEC). Des avancées ont d'ores et déjà été accomplies :

- l'adoption du règlement portant création du Bureau d'appui européen (BAE) en matière d'asile, le 19 mai 2010. Ce texte a bénéficié d'un soutien politique fort de l'ensemble des acteurs institutionnels européens. Le bureau est pleinement opérationnel depuis le 1er juin 2011 ;

- l'adoption de la directive 2011/51/UE du Parlement européen et du Conseil, modifiant la directive 2003/109/CE du Conseil relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée, afin d'étendre son champ d'application aux bénéficiaires d'une protection internationale. Elle devra être transposée avant le 20 mai 2013 ;

- l'adoption de la directive 2011/95/UE, dite directive « qualification », du Parlement européen et du Conseil concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire et au contenu de cette protection, refonte de la directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004. Cette directive devra être transposée d'ici le 21 décembre 2013 ;

- enfin, le projet de décision modifiant le Fonds Européen pour les Réfugiés (FER) relatif à la mise en oeuvre du programme européen de réinstallation a été adopté le 29 mars 2012. Ce programme européen commun de réinstallation, fondé sur le volontariat, concerne la réinstallation dans un État membre de réfugiés se trouvant dans des pays tiers. Le projet européen de réinstallation pourra ainsi être mis en oeuvre dès 2013.

2. Une harmonisation nécessaire mais complexe

Si des progrès ont déjà été accomplis grâce à l'adoption de ces normes minimales communes, les conditions d'octroi d'une protection internationale ainsi que la forme qu'elle doit revêtir restent à harmoniser. Les négociations se poursuivent sur plusieurs points :

- la directive « accueil » établit les normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres. Un pas a été franchi le 25 octobre 2012, puisqu'un accord politique sur la refonte de la directive a été trouvé. Une fois cet accord formalisé, les États auront 2 ans pour le transposer en droit interne. La directive modifiée permettra d'améliorer et de mieux harmoniser les conditions de vie des demandeurs de protection internationale dans l'ensemble de l'Union européenne, quel que soit l'État dans lequel la demande est déposée, par de nouvelles dispositions sur le placement en rétention et les meilleures conditions d'accueil des personnes vulnérables.

- la directive « procédure » définit les normes minimales en matière de procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres. La négociation est toujours en cours, mais est entrée dans sa phase finale suite au Conseil JAI du 25 octobre 2012.

- le règlement « Dublin II » établit les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers.

Pays des Balkans et libéralisation des visas

Des accords de facilitation de délivrance de visas ont été conclus entre l'Union européenne (UE) et les pays des Balkans occidentaux (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Monténégro, ancienne République yougoslave de Macédoine et Serbie) afin de simplifier et d'accélérer les procédures de délivrance de visas de courte durée aux ressortissants de ces pays.

La conséquence a été un afflux de demandes d'asile en provenance des ressortissants de certains de ces pays. Or, ces demandes sont pour la plupart infondées, car basées sur des motifs économiques, et ont des répercussions sur le dispositif d'asile, en les surchargeant alors que leur situation est déjà tendue, puisque les demandes doivent être traitées par la procédure d'asile.

La France, la Belgique, l'Allemagne, le Luxembourg, l'Autriche et les Pays-Bas ont d'ailleurs été cosignataires d'une lettre à la Commission européennes, afin de l'alerter sur cette situation et de demander des mesures d'urgence. Globalement, la demande est celle de l'introduction d'une clause de sauvegarde en matière de libéralisation des visas.

Interrogé sur cette question lors de son audition devant la commission, le ministre de l'Intérieur, M. Manuel Valls, a répondu que la réponse devait être apportée de deux côtés. D'abord, les pays d'origine doivent réagir en prenant des mesures visant à éviter ces mouvements. Ensuite, il faut autoriser, dans de telles circonstances, les États à suspendre la libéralisation.


* 1 Arménie, Bangladesh, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Ghana, Inde, Macédoine (ARYM), Mali (pour les hommes uniquement), Maurice, Moldavie, Mongolie, Monténégro, Sénégal, Serbie, Tanzanie, Ukraine