III. L'EXPÉRIMENTATION DES CITOYENS ASSESSEURS : UN BILAN PEU CONCLUANT QUI DOIT CONDUIRE À ENVISAGER UNE AUTRE FAÇON D'ASSOCIER LES CITOYENS À LA JUSTICE
Traduction d'un engagement du précédent Président de la République, M. Nicolas Sarkozy, l'expérimentation des citoyens assesseurs visait à faire participer des citoyens tirés au sort à l'exercice de la justice pénale et à certaines décisions de libération conditionnelle.
La loi du 10 août 2011 a ainsi prévu que les intéressés siègent aux côtés de trois magistrats professionnels au sein des juridictions suivantes 19 ( * ) :
- le tribunal correctionnel et la chambre des appels correctionnels de la cour d'appel pour le jugement de certains délits ;
- le tribunal correctionnel des mineurs pour le jugement de ces mêmes délits commis par des mineurs récidivistes âgés de plus de seize ans ;
- le tribunal de l'application des peines et la chambre de l'application des peines de la cour d'appel pour l'examen des demandes de libération conditionnelle des personnes condamnées à des peines de plus de cinq ans d'emprisonnement.
Cette expérimentation s'est mise en place, au 1 er janvier 2012, dans le ressort de deux cours d'appel : Dijon et Toulouse.
En principe, huit nouvelles cours d'appel auraient dû rejoindre les premières à compter du 1 er janvier 2013 (Angers, Bordeaux, Colmar, Douai, Fort de France, Lyon, Montpellier et Orléans).
Toutefois, cette extension de l'expérimentation a été suspendue, sur décision de la garde des sceaux, par arrêté du 13 juin 2012, dans l'attente du bilan qui pourrait en être dressé à partir de l'expérience des cours d'appel de Dijon et Toulouse.
Votre rapporteur pour avis a souhaité examiner cette question à l'occasion du présent rapport. Elle s'est ainsi rendue à Dijon pour recueillir les témoignages des magistrats et des citoyens qui avaient participé à cette expérimentation et elle a interrogé la chancellerie sur les résultats de cette procédure.
Les conclusions qu'elle en tire plaident pour un arrêt de l'expérimentation qui, tout en pesant lourdement sur le fonctionnement de l'institution judiciaire, satisfait insuffisamment à l'objectif d'une plus large association des citoyens à la justice.
A. DE NOMBREUSES DIFFICULTÉS SIGNALÉES
Au premier semestre 2012, les juridictions des cours d'appel de Dijon et de Toulouse ont tenu 318 audiences du tribunal correctionnel en formations citoyennes, pour 460 affaires jugées au fond. Le nombre de citoyens assesseurs ayant siégé est de 534.
1. Un processus de sélection des citoyens assesseurs complexe
La désignation des citoyens assesseurs se fait en deux temps, comme pour les jurés d'assises.
Tout d'abord, les mairies établissent des « listes préparatoires » après tirage au sort sur les listes électorales. Elles avisent les personnes tirées au sort et leur envoient un questionnaire d'information qu'elles doivent remplir et retourner à la commission départementale de désignation des jurés et des citoyens assesseurs.
Ensuite, sur cette base, les listes annuelles des citoyens assesseurs sont constituées. Les personnes qui ne remplissent pas les conditions légales sont écartées, et les demandes de dispense examinées.
La commission départementale établit alors, par tirage au sort à partir des listes préparatoires - lesquelles comptent, pour Dijon, plus de 1 000 noms :
- en premier lieu, les listes annuelles des jurés d'assises ;
- en second lieu, les listes annuelles des citoyens assesseurs, à partir du reliquat des noms des personnes ne figurant pas sur les listes précédentes.
Les principales difficultés signalées tiennent à la multiplicité des intervenants (préfecture, mairie, juridiction) et à l'échange des informations entre eux. Ainsi, toutes les mairies ne sont pas en mesure d'envoyer sous forme dématérialisée les listes préparatoires, et le greffe se trouve fortement sollicité, au moment de la tenue de la commission départementale, pour répondre aux demandes de bulletin n° 1 du casier judiciaire.
M. Jean-Marie Beney, procureur général près la cour d'appel de Dijon et M. Gilles Rolland, président du tribunal de grande instance de Dijon, ont souligné la complexité de cette procédure de désignation, compte tenu du nombre de personnes à nommer et des opérations de vérification et de contrôle auxquelles il faut procéder.
2. Les exigences de la formation des citoyens assesseurs
La formation initiale des citoyens assesseurs, assurée par les magistrats, est limitée : une demi-journée au tribunal, une autre à la maison d'arrêt. M. Frédéric Pillot, président du tribunal de grande instance de Châlon-sur-Saône a souligné la nécessité d'en allonger la durée. Ceci permettrait notamment aux citoyens assesseurs d'assister à une audience.
La prise en charge des intéressés ne se limite à cette séance de formation initiale : elle se poursuit, au contact des magistrats ou des greffiers qui les accueillent tout au long de leur séjour dans la juridiction.
M. Gilles Rolland, président du tribunal de grande instance de Dijon a observé que la loi, qui limite le nombre d'audiences auxquelles un citoyen assesseur peut participer dans la même année, et la pratique, qui se fixe à trois ou quatre présences, impose une rotation importante des intéressés, qui à peine formés et sensibilisés aux exigences de la justice, cèdent la place à un nouvel assesseur qu'il faut former à nouveau.
3. Un impact important sur l'organisation et la durée des audiences
Selon les informations communiquées à votre rapporteur par la Chancellerie, les juridictions soulignent l'alourdissement du travail d'audiencement des affaires, et la charge que représente la gestion des citoyens assesseurs pour les greffes.
Ce constat est partagé par les parquets, pour ce qui concerne le traitement en temps réel des infractions pénales, et, par exemple, la décision de renvoi ou non en comparution immédiate, formation où les citoyens assesseurs sont susceptibles de siéger.
L'organisation retenue par les juridictions a été variable. Certaines ont créé des audiences spécifiques, d'autres ont prévu des audiences mixtes. Une autre solution a consisté à maintenir le calendrier d'audiencement existant et transformer certaines audiences collégiales en formation citoyenne.
La plupart des juridictions ont mis en place un système d'astreinte des citoyens assesseurs pour les audiences de comparutions immédiates. Certaines juridictions ont par ailleurs dû créer des audiences supplémentaires pour la résorption des stocks.
Si le déroulement des audiences n'a pas posé de difficultés particulières, leur durée s'est considérablement allongée. Le temps consacré à une affaire serait en moyenne doublé, en raison, d'une part, des prestations de serment des citoyens assesseurs en début d'audience et, d'autre part, de l'augmentation du temps d'examen des affaires et de délibéré : le président est amené à conduire les débats de manière plus didactique, ce qui vaut aussi pour les réquisitions du parquet ou la plaidoirie de l'avocat.
Le nombre de dossiers retenus dans le cadre d'une audience avec assesseurs citoyens est, par conséquent, nettement moindre que lors d'une audience correctionnelle classique.
Ainsi, selon les indications fournies à votre rapporteur par la Chancellerie, au tribunal de grande instance de Castres, lors de l'audience mensuelle dédiée à l'expérimentation, seulement trois dossiers en moyenne sont retenus au lieu des six habituellement jugés dans des audiences collégiales classiques. La moitié des affaires audiencées est donc renvoyés à une autre audience pour cause de surcharge.
L'allongement du temps d'audience est encore plus sensible en appel. À titre d'exemple, la chambre des appels correctionnels de Toulouse s'est réunie dans sa formation citoyenne à 6 reprises durant le deuxième trimestre 2012. Elle a examiné en tout 26 dossiers, la durée moyenne des audiences étant de 5 heures. Sur la même période, la chambre des appels correctionnels dans sa formation classique a examiné 204 dossiers, soit un nombre de procédures près de huit fois plus important.
Les juridictions indiquent rencontrer les motifs de renvois habituels : indisponibilité du prévenu ou de l'avocat, problème de citation ou de délivrance de copie, demande des parties notamment pour une absence de décision en matière d'aide juridictionnelle. Toutefois, elles soulignent que l'allongement du temps d'examen des dossiers et de délibéré pour les dossiers examinés en formation citoyenne, suscite des renvois spécifiques en dépit des efforts de calibrage des audiences .
À cet égard, le TGI de Toulouse indique que ces renvois influent nécessairement sur les stocks à juger mais aussi que le véritable impact réside dans la difficulté à audiencer les dossiers techniques et complexes qui nécessitent un temps d'examen important.
Enfin, il a également été observé une évolution des modes de poursuite avec un recours plus important aux alternatives aux poursuites ou aux procédures simplifiées.
L'étude des délais d'audiencement semble indiquer qu'une priorité a parfois été donnée au traitement des dossiers concernés par la réforme au détriment des autres affaires qui ont vu leurs délais de jugement rallongés.
4. Un périmètre d'intervention pas toujours adapté
Il semble qu'aucune audience de citoyens assesseurs ne se soit tenue dans le cadre de la juridiction d'application des peines.
Frédéric Pillot, président du tribunal de grande instance de Châlon-sur-Saône, a souligné, à cet égard, que le contentieux dont a à connaître cette juridiction est trop technique pour que des citoyens assesseurs puissent le traiter.
* 19 Loi n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs.