B. UNE MONTÉE EN PUISSANCE PROGRESSIVE DE L'INSTITUTION
1. Un usage parcimonieux mais réel de ses prérogatives par le Défenseur des droits
La création du Défenseur des droits s'est traduite par la reprise des anciennes compétences des autorités indépendantes dont il prenait la suite. Parallèlement, le Défenseur des droits a reçu les prérogatives détenues par les anciennes autorités indépendantes. Le transfert des compétences en faveur de la nouvelle instruction s'est fait à périmètre constant par rapport aux quatre anciennes autorités. Dans le même temps, le transfert des pouvoirs au Défenseur des droits a sensiblement modifié sa capacité d'action par rapport aux précédentes autorités puisque certains pouvoirs du Défenseur des droits n'étaient précédemment dévolus qu'à une seule autorité. Autrement dit, la fusion des autorités s'est traduite par un renforcement des prérogatives à la disposition de la nouvelle autorité dont les prérogatives ne sont pas cloisonnées par secteur (médiation des services publics, déontologie de la sécurité, défense des droits des enfants, lutte contre les discriminations) mais étendues à l'ensemble de son champ de compétences.
Le Défenseur des droits illustrait cette avancée, lors de son audition du 4 avril 2012 devant votre commission, avec la rétention des mineurs étrangers . Pour donner corps à la condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l'Homme, le Défenseur des droits a, à chaque fois que la présence de mineurs dans un centre de rétention administrative lui a été signalée par des associations, envoyé une équipe pour vérifier sur place et, le cas échéant, faire libérer le mineur et trouver une solution d'hébergement d'urgence. Or, ce pouvoir de vérification sur place n'était pas ouvert au Défenseur des enfants, ce que les précédentes titulaires de la fonction avaient d'ailleurs regretté.
Au terme d'un an d'existence réelle de l'institution, votre rapporteur a souhaité connaître l'usage qui était fait par le Défenseur des droits des prérogatives que lui a confiées le législateur organique.
Si certains pouvoirs très précis par leur objet n'ont pas été encore utilisés, le Défenseur des droits a usé, par exemple, de son pouvoir d'établir des recommandations, de publier des rapports spéciaux ou de présenter des observations devant les juridictions 19 ( * ) . L'injonction a également été mise en oeuvre en matière de déontologie de la sécurité, au regard des difficultés récurrentes de l'institution de voir ses demandes de sanctions disciplinaires non suivies d'effet.
Votre rapporteur note, de manière générale, que l'usage des prérogatives par le Défenseur des droits a connu une montée en puissance ; M. Baudis a eu la volonté de se saisir de ses prérogatives avec parcimonie mais efficacité. Cette attitude est d'autant plus louable s'agissant du pouvoir d'injonction que le Défenseur des droits détient en application de l'article 25 de la loi organique qui dispose que « à défaut d'information dans [le délai qu'il a fixé] ou s'il estime, au vu des informations reçues, qu'une recommandation n'a pas été suivie d'effet, le Défenseur des droits peut enjoindre à la personne mise en cause de prendre, dans un délai déterminé, les mesures nécessaires ». En effet, tout injonction du Défenseur des droits, qui serait irréaliste dans sa mise en oeuvre, se heurterait à l'inertie de la personne mise en cause et nuirait à terme à la crédibilité de l'institution.
2. Une communication sur les actions de l'institution à poursuivre
La visibilité de la nouvelle institution a été, dès les débats parlementaires, et reste, comme l'ont prouvé les interventions des membres de votre commission lors de l'audition du Défenseur des droits le 4 avril 2012, une préoccupation de la commission. Pour solliciter le Défenseur des droits, faut-il encore connaître son existence et ses compétences. De surcroît, une action de communication bien conçue peut être de nature à réduire les réclamations irrecevables par ignorance de l'étendue réelle des attributions du Défenseur des droits.
Lors de leur audition, des représentants des organisations syndicales ont indiqué que le Défenseur des droits et ses délégués territoriaux n'étaient pas toujours connus, même par des services de l'État. Certains interlocuteurs pensaient ainsi encore s'adresser à la HALDE ou aux délégués du Défenseur des enfants, par exemple.
Lors de son audition, le 4 avril 2012, le Défenseur des droits s'était dit inspiré par la volonté de ne pas « procéder de façon tapageuse » à des campagnes de communication mais fonder la communication de la nouvelle institution sur « des cas précis, avec des résultats », ce qui a été mis en oeuvre pour la campagne d'affiches dans le réseau de métropolitain parisien.
Au regard du contexte budgétaire, le Défenseur des droits a maîtrisé le budget dédié à la communication 20 ( * ) qui passerait ainsi de près de 919 000 euros en 2011 à un peu moins de 710 000 euros selon les prévisions pour 2012, grâce à la baisse de l'enveloppe consacrée au marché public contracté par la HALDE avec le cabinet TBWA.
La communication en faveur d'une meilleure connaissance de l'institution doit , pour votre rapporteur, se poursuivre d'autant qu'elle ne se traduit pas nécessairement par des coûts budgétaires supplémentaires : insertion dans les publications des collectivités territoriales, présentation des délégués territoriaux aux autorités locales, meilleure information des services déconcentrés, relais par les associations spécialisées, etc.
* 19 Le Défenseur des droits a déposé des observations en 2011 dans près de 70 affaires.
* 20 Le Défenseur des droits consacre ainsi moins de 5 % de son budget annuel à la communication.