b) Un bilan d'activité globalement satisfaisant
Depuis sa mise en place, le 25 septembre 2008, la CCEN a permis de faire évoluer les méthodes de travail des administrations centrales, en leur imposant la réalisation systématique d'études d'impact financier des projets de texte réglementaire qu'elles édictent et applicables aux collectivités territoriales. La commission permet ainsi de responsabiliser les administrations productrices de normes sur l'impact de leurs mesures. La politique poursuivie par la CCEN contribue à l'amélioration de la qualité du dialogue entre l'État et les collectivités territoriales, à défaut - ce que regrette votre rapporteur - d'avoir permis la rationalisation de la production normative et la maîtrise des dépenses des collectivités.
D'après les données fournies à votre rapporteur par la direction générale des collectivités locales (DGCL), la CCEN s'est réunie à quarante-sept reprises depuis sa création jusqu'à la fin de l'année 2011. Elle a examiné 692 textes, générant un coût cumulé pour les collectivités territoriales de l'ordre de 2,34 milliards d'euros en année pleine. Le tableau suivant présente, entre 2008 et 2011, le nombre de textes soumis à la CCEN, le coût cumulé annuel s'imposant aux collectivités territoriales, les économies liées aux recommandations de la CCEN ainsi que les recettes générées par les textes soumis à la commission.
Bilan de l'activité de la CCEN entre 2008 et 2011
|
CCEN |
2008
|
2009 |
2010 |
2011 |
TOTAL |
|
Nombre de textes |
66 |
163 |
176 |
287 |
692 |
|
Coût (millions d'euros) |
455,2 |
580,4 |
577 |
727,9 |
2340,5 |
|
Économies |
343 |
22,2 |
133,6 |
304,3 |
803,1 |
|
Recettes |
500 |
28,2 |
60 |
171,1 |
759,3 |
Source : Direction générale des collectivités locales
Ainsi, sur trois ans d'activité, le coût généré par les projets réglementaires des administrations centrales s'est élevé à 2,34 milliards d'euros. Ce montant est à comparer aux 803,1 millions d'euros d'économies ou de moindres dépenses par rapport au coût de la réglementation en vigueur (abrogation, simplification, rationalisation) et aux 759,3 millions d'euros de « recettes potentielles ». Les coûts sont 1,5 fois supérieurs à la somme des recettes et des économies constatées par la CCEN.
S'agissant de la portée des avis rendus par la CCEN, on rappellera que les avis rendus par la CCEN sont de quatre ordres :
- avis favorable ;
- avis favorable avec recommandations ou réserves ;
- avis défavorable ;
- avis défavorable avec recommandations.
Depuis son installation jusqu'en septembre 2012, la CCEN a émis 19 avis défavorables sur un total de 930 avis rendus, soit une proportion de 2,04 % des avis émis. Parmi ces dix-neuf textes, quatorze ont été publiés et cinq ont tenu compte des observations formulées par la commission. Ainsi, comme s'en félicite la DGCL, depuis l'origine de la commission, seulement neuf textes ont été publiés « passant outre » l'avis défavorable de la CCEN. En 2011, les 287 textes soumis au contrôle de la CCEN ont tous reçus un avis favorable, à l'exception de six mesures qui se sont vu opposer un avis défavorable.
On peut légitimement s'interroger sur la proportion élevée d'avis favorables qui pourrait laisser penser que la commission n'exerce pas sa compétence de manière pleine et entière. En réalité, la CCEN complète ses avis par des recommandations ou des observations qui sont, dans une large mesure, suivies par les ministères concernés. La commission formule régulièrement des demandes de modifications rédactionnelles destinées à préciser certaines dispositions et éviter des interprétations qui seraient coûteuses aux collectivités territoriales.
Au-delà des avis défavorables, qui sanctionnent, d'une certaine façon, l'échec de la concertation, et des avis favorables assortis de réserves ou de recommandations, qui traduisent les interrogations et les attentes des élus à l'égard des modalités de mise en oeuvre des textes soumis, l'influence de la CCEN s'exerce également à travers le report de l'examen d'un texte à la séance suivante 25 ( * ) . La commission utilise cette faculté lorsque les réserves qu'elle exprime sont significatives et ne lui permettent pas, en l'état, d'émettre un avis favorable. En 2011, le président ou l'un de ses vice-présidents a utilisé à seize reprises 26 ( * ) le pouvoir de reconduire le délai de cinq semaines dont dispose la commission pour se prononcer.
Il convient surtout de préciser que ses statistiques reflètent l'objectif premier de la commission, celui de restaurer un dialogue constructif entre l'État et les administrations centrales, d'une part, et les collectivités territoriales, d'autre part. L'objectif des élus membres de la commission est de ne pas la transformer en un obstacle à l'activité normative du Gouvernement mais en un instrument de concertation et d'échange.
* 25 Article R. 1213-4 du code général des collectivités territoriales.
* 26 Contre cinq en 2009 et douze en 2010.