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Projet de loi de finances pour 2014 : Outre-mer

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Outre-mer ( avis - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

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Réunie le mercredi 20 novembre 2013, sous la présidence de Mme Annie David, présidente, la commission procède à l'examen du rapport pour avis de Mme Karine Claireaux sur le projet de loi de finances pour 2014 (mission « Outre-mer »).

Mme Karine Claireaux, rapporteur pour avis. - Je voudrais débuter mon propos par une courte présentation de mon archipel, directement concerné par la mission. L'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon est, comme vous le savez, pour le moins atypique en outre-mer en raison à la fois de sa petitesse (242 km2) et de sa faible population (6 500 habitants). Isolée dans son contexte géographique, c'est la seule collectivité ultramarine d'Amérique du Nord. Elle a le statut de pays et territoire d'outre-mer (PTOM) et bénéficie à ce titre des dotations du Fonds européen de développement (FED).

Sa situation économique est structurellement fragile. Depuis la crise de la pêche en 1992, aucune autre activité marchande n'a véritablement émergé et le secteur tertiaire, notamment la fonction publique, représente aujourd'hui plus de 80 % des emplois.

Alors que l'économie de l'archipel est exsangue, la collectivité territoriale n'exploite pas les opportunités que lui donne pourtant son statut afin d'offrir aux entreprises locales ou étrangères les meilleures conditions pour entreprendre et investir. Elle détient pourtant les clés du développement économique grâce à la maîtrise de sa fiscalité et aux nombreuses prérogatives dont elle dispose. Elle s'est dotée en 2011 d'un schéma de développement stratégique qu'elle peine à mettre en oeuvre.

Dans ce contexte, et dans l'attente des résultats des négociations sur l'extension du plateau continental ou encore sur les autorisations de forage dans la zone économique exclusive, potentiellement créatrices d'emploi, l'archipel est fortement dépendant de la commande publique et des politiques mises en oeuvre par l'Etat.

J'en viens maintenant au sujet qui nous intéresse aujourd'hui. Il me faut malheureusement commencer par rappeler le contexte difficile à la lumière duquel il est, hélas, devenu une habitude d'examiner chaque année les crédits de la mission « Outre-mer ». Si les mouvements sociaux qui ont agité les territoires ultramarins depuis 2009 se sont quelque peu apaisés, force est de constater que les outre-mer sont toujours confrontés à des difficultés économiques et sociales importantes et que la question de la « vie chère » demeure prégnante. Plus largement, et dans tous les domaines, la question de l'égalité entre les territoires ultramarins et l'hexagone reste centrale.

Bien que les exemples soient malheureusement nombreux, je ne rappellerai que quelques chiffres éclairants à cet égard : l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) a établi en 2010 que le revenu médian des ménages dans les départements d'outre-mer était inférieur de 38 % à celui des ménages de l'hexagone ; les outre-mer sont frappés par un chômage massif, qui représente plus du double du taux constaté dans l'hexagone.

L'effort financier de l'Etat en direction des territoires ultramarins pour 2014 me semble prendre en compte cette situation. Dans le contexte contraint des finances publiques, les outre-mer bénéficient en effet d'une préservation des crédits qui leur sont consacrés. Cette orientation s'inscrit dans la continuité du mouvement engagé l'année dernière, qui avait vu un renforcement sensible des crédits inscrits en loi de finances.

Le budget de la mission « Outre-mer » s'élèvera ainsi l'année prochaine à 2,06 milliards d'euros, soit une progression de 1,1 % par rapport aux montants inscrits dans la loi de finances initiale pour 2013. Compte tenu de l'inflation, il s'agit là d'une stabilisation des crédits de la mission.

Je constate également avec satisfaction la stabilisation de l'effort budgétaire global de l'Etat en direction des territoires ultramarins. Les crédits retracés dans la mission « Outre-mer » ne représentent en effet qu'une partie des politiques publiques conduites par l'Etat dans les outre-mer, qui bénéficient par ailleurs de crédits transversaux portés par 89 programmes relevant de 27 missions. Selon le document de politique transversale, l'effort budgétaire global de l'Etat est fixé pour 2014 à 14,2 milliards d'euros.

Je regrette cependant que règne une certaine confusion autour des dispositifs budgétaires dont bénéficie l'outre-mer, qui me paraît rendre leur évaluation malaisée. Ce même document indique en effet que, si l'on prend en compte à la fois les crédits retracés par la mission, les crédits transversaux et les dépenses fiscales spécifiques aux territoires ultramarins, l'effort total de l'Etat en outre-mer atteindra 18,2 milliards d'euros en 2014 : c'est près de neuf fois les montants sur lesquels nous nous prononçons aujourd'hui !

La mission « Outre-mer » n'échappe pas pour autant à l'effort national de redressement des finances publiques. Le budget qui nous est proposé pour 2014 constitue à plusieurs titres un budget exigeant. Un effort de maîtrise des dépenses courantes sera entrepris : il portera notamment sur les dépenses de fonctionnement du service militaire adapté et la subvention pour charges de service public versée à l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (Ladom). Certains dispositifs d'intervention feront l'objet de mesures d'efficience. Je relève par ailleurs que la programmation triennale pour la période 2013-2015 est respectée et je m'en félicite.

Cette présentation des crédits dévolus à l'outre-mer pour 2014 ne serait pas complète sans quelques précisions sur les dispositifs de défiscalisation spécifiques aux outre-mer, sujet sensible s'il en est. La dépense fiscale constitue en effet, par son montant, le premier outil de la politique menée par l'Etat en faveur des territoires ultramarins : pour 2014, elle s'élèvera à près de 4 milliards d'euros, soit le double des crédits de la mission « Outre-mer ». Ces dispositifs font l'objet d'une réforme dans le cadre de l'article 13 du projet de loi de finances. Celui-ci institue deux crédits d'impôts respectivement destinés aux investissements productifs et au logement social et visant à améliorer les mécanismes actuels, auxquels ils se substituent en partie.

Si l'importance de la dépense fiscale en outre-mer est souvent décriée, il faut garder en tête que le développement de ces territoires en est aujourd'hui très dépendant. C'est là l'héritage de nombreuses années au cours desquelles elle a été préférée à la dépense budgétaire. Il s'agit en outre d'un outil particulièrement efficace, ainsi que l'ont constaté nos collègues Eric Doligé et Serge Larcher dans leur rapport d'information consacré à l'impact économique des dispositifs de défiscalisation spécifiques aux outre-mer. Pour ces raisons, il me semble indispensable de maintenir ces dispositifs de défiscalisation. Ce constat n'interdit pas, bien sûr, que soit engagée une réflexion sur la manière de parvenir à une meilleure efficacité de ces dépenses. A ce titre, plusieurs travaux récents, dont le rapport du groupe de travail sénatorial sur la défiscalisation que je viens de citer, ont proposé des pistes intéressantes.

Permettez-moi à présent de vous présenter quelques observations plus précises sur les principales actions portées par la mission.

Le dispositif d'exonération de cotisations patronales de sécurité sociale dont bénéficient les entreprises de Guadeloupe, de Martinique, de Guyane, de La Réunion ainsi que de Saint-Martin et Saint-Barthelémy représente plus de la moitié des crédits ouverts au titre de la mission. L'article 70 du projet de loi de finances rattaché à la présente mission prévoit que ces exonérations seront recentrées sur les bas salaires, pour lesquels une évaluation préalable a montré qu'elles étaient les plus efficaces. Elles seront ainsi diminuées pour les salaires supérieurs à 1,4 fois le Smic. Selon l'étude d'impact, cette mesure devrait générer une économie de 90 millions d'euros en 2014 et de 108 millions chaque année à compter de 2015. Elle permettra de mettre en place des aides plus directes et plus ciblées en faveur des entreprises. Cette mesure sera compensée, pour les salaires n'excédant pas 2,5 fois le Smic, par la montée en charge du crédit d'impôt compétitivité emploi (Cice), qui bénéficiera à l'outre-mer à hauteur de 320 millions d'euros. La combinaison de ces deux mesures permettra au total une diminution du coût du travail pour 80 % des salariés concernés par ce dispositif, tout en augmentant l'efficience du dispositif d'exonération de cotisations patronales.

L'action retraçant les dépenses en matière d'aide à l'insertion et à la qualification professionnelle voit ses crédits de paiement augmentés de près de 5 %. Cette progression s'explique notamment par la montée en puissance du service militaire adapté (SMA). Le SMA est un organisme de formation offrant à une partie des jeunes ultramarins âgés de 18 ans à 26 ans, le plus souvent en situation d'échec scolaire ou en grande difficulté, la possibilité de bénéficier d'une formation citoyenne et comportementale et de renforcer leur employabilité dans le cadre d'un programme effectué sous le statut de volontaire dans les armées. Il constitue un important vecteur de réinsertion pour des jeunes particulièrement éloignés du marché du travail.

Le programme « SMA 6000 » vise à porter à 6 000 le nombre de jeunes accueillis chaque année à l'horizon 2016. Il était initialement prévu que cette augmentation des effectifs du SMA soit atteinte en 2013, ce qui n'a pas été possible pour diverses raisons liées notamment aux questions d'infrastructures. Avec 5 300 jeunes pris en charge en 2013, le mouvement est cependant aujourd'hui largement engagé. En 2014, 5 500 places seront ainsi offertes et un effort d'investissement immobilier sera réalisé.

Avec 245 millions d'euros en crédits de paiement prévus pour 2014, les crédits dédiés au logement connaissent une importante augmentation atteignant presque 8 % par rapport à 2013. Le logement constitue ainsi une des priorités de la mission « Outre-mer » pour 2014. Cette évolution s'inscrit dans la continuité d'un mouvement entamé l'année passée, qui avait replacé la ligne budgétaire unique (LBU) au centre de la politique du logement dans les outre-mer avec une remise à niveau significative de l'ordre de 6 %.

Si je salue la progression sensible de ces crédits, force est cependant de constater qu'ils ne suffiront pas à l'évidence à couvrir les besoins, tant ceux-ci apparaissent immenses. Bien que le nombre de logements sociaux neufs financés dans les cinq départements d'outre-mer ait connu une augmentation sensible (8 196 en 2012 contre 5 930 en 2006), l'écart entre le nombre de logements existants et la demande demeure extrêmement important. En Guyane, où 80 % de la population répond aux conditions de ressources exigées, on dénombrait ainsi près de 9 000 demandes pour un parc locatif social de 12 600 logements en 2012. Selon le ministère des outre-mer, il faudrait construire plus de 20 000 logements chaque année pour répondre aux besoins de la population ! Un effort supplémentaire devra donc être engagé au cours des prochaines années ; à cet égard, je serai particulièrement attentive au suivi du plan pluriannuel pour le logement social outre-mer annoncé en septembre dernier par Victorin Lurel.

Les crédits relatifs à l'aide à la continuité territoriale sont reconduits pour l'année 2014 à hauteur de 51 millions d'euros. Cette action - qui finance notamment la desserte maritime de Saint-Pierre-et-Miquelon - retrace principalement les crédits du fonds de continuité territoriale. Celui-ci recouvre plusieurs dispositifs : l'aide à la continuité territoriale, qui permet de financer une partie des titres de transport des résidents d'outre-mer entre leur territoire d'origine et l'hexagone ; le passeport mobilité études, qui permet aux étudiants du secondaire et de l'enseignement supérieur de suivre une formation dans l'hexagone ; enfin, le passeport mobilité formation professionnelle. Ces aides sont gérées par Ladom pour les DOM, Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

Ces dispositifs sont tout à fait importants : ils constituent la traduction des principes d'égalité des droits, de solidarité nationale et d'unité de la République entre l'hexagone et des outre-mer caractérisés, par définition, par leur éloignement.

Au regard de ces principes, je m'interroge sur la pertinence des modalités actuelles de l'aide à la continuité territoriale. Le recours à ce dispositif a fortement augmenté depuis le début de sa mise en oeuvre : plus de 85 000 bons de continuité territoriale ont été utilisés au cours de l'année 2012, contre 61 600 environ en 2010. Le rythme de cette progression pose la question de la soutenabilité, à budget constant, d'un dispositif dont les barèmes d'accès sont fixés à un niveau très bas et qui fonctionne de fait dans les conditions d'un guichet ouvert. Je m'inquiète notamment de ce qu'une part importante de ces aides est prise en charge par certaines collectivités ultramarines : la collectivité de La Réunion participe ainsi à la prise en charge des trois aides du fonds de continuité territoriale à hauteur de 15,7 millions d'euros, soit une part légèrement supérieure à celle couverte par l'Etat.

Par ailleurs, les conditions de ressources définies pour le bénéfice de l'aide à la continuité territoriale me semblent porteuses de contradictions. Notre collègue Michel Vergoz l'avait déjà souligné, il y a deux ans : définies à un niveau très bas, ces conditions permettent l'accès de la majeure partie de la population des outre-mer aux bons de continuité territoriale ; cependant, le montant de l'aide accordée étant très loin de couvrir le prix des billets d'avion, le reste à charge important qui en résulte interdit en pratique l'accès des plus modestes à ce dispositif. Ce reste à charge est en outre plus élevé pour les résidents des territoires les plus éloignés compte tenu du prix des billets d'avion. Certaines collectivités ultramarines ont pris l'initiative d'instaurer une majoration des aides en fonction des ressources. Il me semble cependant indispensable d'aller plus loin et d'engager une réflexion sur la possibilité d'une modulation plus forte du montant des aides accordées afin de permettre un accès plus équitable à ce dispositif.

J'aimerais enfin souligner que Ladom, dont la gestion avait été mise en cause par un rapport de la Cour des comptes de 2010, a engagé d'importantes réformes de son fonctionnement interne. Elle a ainsi mis en place des procédures de commande publique et signé un contrat de performance avec l'Etat pour la période 2013-2015. Ces évolutions ne pourront que bénéficier à l'efficacité d'une politique de continuité territoriale que j'espère plus ambitieuse à l'avenir.

Compte tenu de l'ensemble de ces observations, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de ces crédits, ainsi qu'à l'article 70 rattaché.

M. Michel Vergoz. - Je suis frappé par le décalage inouï que je perçois entre les discours tenus localement, dans nos outre-mer, et les positions prises à Paris. Les crédits de la mission « Outre-mer » ont été votés hier à l'unanimité en commission des finances, sans qu'aucune opposition n'ait été manifestée. Voilà qui tranche avec la virulence de propos tenus par les responsables du Medef à l'occasion d'une rencontre qui portait notamment sur la question des exonérations de charges, lors de la visite de Victorin Lurel à La Réunion en octobre dernier ! Et lorsque je regarde la Une des journaux locaux, qui évoquent par exemple le « feu qui couve » dans nos outre-mer, j'ai le sentiment d'une situation prérévolutionnaire dont je ne retrouve pas ici l'écho.

Je me félicite de l'augmentation du budget de la mission « Outre-mer », qui, après une progression de 5 % l'année dernière, connaît une nouvelle évolution de 1 % pour 2014. Alors que les deux années précédentes avaient vu une forte baisse de ce budget, je suis heureux que l'on cherche aujourd'hui à préserver les intérêts supérieurs des territoires ultramarins.

Des interrogations légitimes se sont fait jour sur la défiscalisation, dont nous avons heureusement pu sortir par le haut. Financer le logement social par la défiscalisation plutôt que par les crédits budgétaires était une tendance suicidaire, intenable sur le long terme. Fort heureusement, la ligne budgétaire unique (LBU) a été replacée au fondement de la politique du logement social : c'est un changement fondamental qu'il faut prendre le temps d'expliciter.

J'aimerais par ailleurs saluer l'action du SMA. Cette institution, dont je conçois qu'elle puisse surprendre les hexagonaux, constitue un extraordinaire outil de formation qui bénéficie à des publics en très grande difficulté.

Vous avez rappelé que le Cice bénéficiera à l'outre-mer à hauteur de 320 millions d'euros. C'est une véritable bouffée d'oxygène et une opportunité certaine pour les territoires ultramarins. On ne pourra décidément pas dire que ce gouvernement ne fait rien pour les outre-mer ! Je vous félicite donc pour votre excellent rapport, qui met bien en lumière cette inflexion.

M. Jacky Le Menn. - La question du logement est centrale et revient chaque année dans nos discussions sur l'outre-mer. Il existe une situation de pénurie particulièrement importante en Guyane. Je pense que les mesures prises cette année vont dans le bon sens.

Je salue également les mesures prises pour diminuer le coût du travail dans les outre-mer. Les taux de chômage des territoires ultramarins feraient sans aucun doute hurler s'ils étaient constatés dans l'hexagone. D'une manière générale, je pense qu'il faut avoir conscience que les règles appliquées dans l'hexagone ne sont pas toujours adaptées aux territoires ultramarins.

J'ai eu l'occasion de visiter un centre du SMA lors d'un déplacement effectué en 2011 en Martinique et en Guyane avec d'autres sénateurs de la commission. Cette visite, qui constituait une découverte pour beaucoup d'entre nous, m'a favorablement impressionné : l'encadrement n'est pas strictement militaire mais est animé par une volonté d'adaptation, et les solidarités de terrain m'ont paru très fortes.

Pour toutes ces raisons, je partage l'avis favorable de notre rapporteure sur les crédits de la mission « Outre-mer ».

Mme Annie David, présidente. - J'ai moi aussi pu découvrir le SMA lors du déplacement de la commission de 2011. Celui-ci m'est apparu comme un dispositif très intéressant, bien qu'il ne soit sans doute pas envisageable de le transposer dans l'hexagone. Il s'adresse à des publics en grande difficulté, sur le fil du rasoir, que tout peut faire basculer. Je suis satisfaite de voir que cette institution doit être renforcée au cours des prochaines années.

Vous connaissez ma position sur les exonérations de charges et la diminution du coût du travail : je considère cette dernière expression comme impropre car, pour moi, le travail n'est pas un coût. Je comprends cependant que certaines cotisations sociales puissent peser plus ou moins lourdement selon les difficultés économiques rencontrées par certains territoires. La modulation des exonérations prévues selon le niveau de salaire et leur préservation pour les bas salaires me semblent aller dans le bon sens.

S'agissant de la défiscalisation, il est en effet très important de mener une réflexion sur la manière d'adapter au mieux ces mécanismes, que l'on connaît peu, à l'amélioration des conditions de vie et des conditions économiques dans l'ensemble des territoires d'outre-mer.

Je soutiens également l'avis favorable de la rapporteure.

M. René-Paul Savary. - L'éternel problème des exonérations de cotisations sociales pour les bas salaires est que cela revient à tirer les salaires vers le bas : les salaires sont maintenus en dessous du Smic afin qu'ils puissent bénéficier des exonérations prévues. C'est la raison pour laquelle nous nous étions prononcés pour une exonération plus large en contrepartie d'une augmentation de la TVA. Par ailleurs, le Cice n'est pas vraiment comparable à des exonérations de charge dont les entreprises bénéficient tout au long de l'année auprès des Urssaf.

Le SMA me semble se rapprocher des établissements publics d'insertion de la défense (EPIDe), qui offrent des formations à destination des jeunes en difficulté avec un encadrement de militaires en retraite ou réservistes. Ces formations visent à redonner en quelques mois l'habitude de choses quotidiennes aussi simples que se lever, s'habiller ou se raser.

Je me demande si l'application outre-mer du revenu de solidarité active (RSA), qui vient d'être étendu à Mayotte, a vraiment permis de lutter contre la précarité. Nous avons eu ce matin une discussion sur ce dispositif et tout le monde semble convenir que des corrections doivent lui être apportées. Pouvez-vous nous indiquer quel est le nombre de ses bénéficiaires en outre-mer ?

Mme Annie David, présidente. - S'agissant des EPIDe, c'est pour une fois l'hexagone qui s'est inspiré de l'outre-mer !

Le RSA est bien sûr applicable en outre-mer, mais il ne dépend pas de la mission « Outre-mer » sur laquelle nous nous prononçons aujourd'hui.

Mme Karine Claireaux, rapporteure pour avis. - Le dispositif proposé par l'article 70 du projet de loi de finances permet d'éviter les effets de seuil, dans la mesure où il effectue un lissage des exonérations en fonction des revenus. L'exonération est totale en-deçà de 1,4 Smic et dégressive au-delà, dans la limite de 3,8 Smic. Ces exonérations toucheront au total 93 % des salariés.

On compte environ 211 000 bénéficiaires du RSA dans les DOM.

M. Michel Vergoz. - Il n'est pas question de maintenir les salaires en dessous du Smic, puisque le dispositif d'exonération est recentré sur les salaires inférieurs à 1,4 Smic. Ce seuil est même plus élevé dans le secteur renforcé. Dans leur grande majorité, les salariés ultramarins bénéficieront de ces exonérations.

En 2013, à La Réunion, on a refusé l'inscription de jeunes au SMA en raison de leur niveau qui est apparu comme plus bas que bas. Il a été nécessaire de passer par une étape probatoire de remise à niveau pour qu'il puisse accéder à leur rêve d'intégrer le SMA. Vous imaginez donc à quel point on en est arrivé, et cela montre bien qu'il est nécessaire de faire quelque chose pour notre jeunesse exclue.

Le RSA constitue un échec patent dans l'hexagone, sans même parler des DOM. Je n'ai jamais cru à ce dispositif. La présidente du conseil général de La Réunion nous avertit depuis 2006 du risque de faillite de la collectivité en raison notamment de la charge que représente le RSA pour les finances départementales. Notre collectivité compte plus de 100 000 bénéficiaires du RSA, contre 1 million dans l'hexagone : rapporté à la taille de notre territoire, ce chiffre représente une charge très importante. Une réflexion sur ce point est donc urgente, au moins pour l'outre-mer.

Mme Annie David, présidente. - Nos débats ne font que confirmer qu'une réflexion sur le RSA est nécessaire, comme nous l'avons évoqué ce matin lors de l'examen pour avis des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

Mme Karine Claireaux, rapporteure pour avis. - En conclusion, j'aimerais souligner la qualité des auditions que j'ai pu mener et saluer les précisions enrichissantes qui m'ont été apportées à la fois par la Fédération des entreprises d'outre-mer (Fedom), par la direction générale des outre-mer (Dégéom) et par Ladom.

Suivant la proposition de la rapporteure pour avis, la commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer » ainsi qu'à l'article 70 rattaché.