Projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine

B. L'IMPACT FINANCIER DES CHANGEMENTS DE ZONAGE

Les conséquences de ce changement de zonage sont diverses .

Tout d'abord, les crédits spécifiques d'intervention de la politique de la ville , prévus au programme 147 de la mission « Égalité des territoires, logement et ville » seront désormais concentrés sur les quartiers prioritaires de la politique de la ville. La rationalisation de la géographie prioritaire vise à assurer une plus grande efficacité de ces enveloppes jusqu'à présent répartis au sein des 2 492 « quartiers CUCS ».

Selon les informations fournies par le ministère délégué à la ville, « l e critère et la méthode retenus pour la définition de la future géographie prioritaire, et par voie de conséquence la situation sociale des quartiers, définissent par eux-mêmes les futurs quartiers, ceux qui en sortent et par là même, les crédits qui pourront être redéployés. » La réforme ne viserait pas à diminuer le budget alloué à la politique de la ville par une réduction du nombre de quartiers concernés.

Ensuite, il est procédé à une évaluation (coûts et impact au regard des objectifs assignés) de l'ensemble des avantages attachés à chaque zone actuellement existante, afin d'en déterminer le maintien ou non dans le cadre de la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville.

Comme l'indique l'étude d'impact, l'essentiel des avantages liés aux ZUS devraient être transférés vers les nouveaux quartiers prioritaires de la politique de la ville , à l'exception de l'abattement de 30 % sur la valeur locative des locaux affectés à l'habitation issus de la transformation de locaux dont l'efficacité n'a pas été prouvée (article 1518 A ter du code général des impôts abrogé au 4° de l'article 17 du présent projet de loi).

S'agissant de l'abattement de 30 % applicable sur la taxe foncière des propriétés bâties pour les logements sociaux construits en zone urbaine sensible (ZUS), il a été prolongé d'un an jusqu'au 31 décembre 2014 dans l'attente de la mise en oeuvre de la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville par l'article 83 de la loi de finances pour 2014 ^{14 ( * )} . Pour les années suivantes, le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur que son maintien et ses modalités d'application seraient déterminés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015. Le dispositif devrait faire l'objet d'une remise à plat complète sur la base, notamment, de la dépense prévisionnelle à l'échelle des nouveaux quartiers prioritaires de la politique de la ville et du nombre de logements sociaux présents dans leur périmètre. Le chiffre précis ne devrait être connu que lors de la fixation par décret du périmètre des quartiers prioritaires.

En tout état de cause, le périmètre des dépenses fiscales actuellement liées à ces différentes zones (ZUS, ZFU) ne sera pas modifié en cours d'année . Selon les informations fournies par le Gouvernement, le décret en Conseil d'État fixant les modalités de mise en oeuvre de la nouvelle géographie prioritaire (article 4) ne fixera pas de date d'entrée en vigueur antérieure au 1 ^er janvier 2015 pour ces mesures fiscales ^{15 ( * )} .

Le dispositif des ZFU et les avantages qui lui sont liés ont été prolongés jusqu'au 31 décembre 2014 par l'article 157 de la loi de finances pour 2012 ^{16 ( * )} . Aussi, sauf disposition législative nouvelle, ces zones avaient vocation à disparaître à compter de 2015 .

Toutefois, le Premier ministre a saisi le Conseil économique, social et environnemental afin d' évaluer la pertinence de la suppression des dispositions fiscales liées aux ZFU et, le cas échéant, les modalités de leur éventuel maintien. L'étude d'impact précise que l'expertise sur l'efficacité de ces avantages doit « permettre d'engager une réflexion plus globale sur les instruments pertinents d'une politique territoriale d'aide à la création d'entreprises et de développement économique pour les quartiers prioritaires ».

S'agissant, enfin, des ZRU, la plupart des avantages (dépenses fiscales et exonérations sociales) ont déjà été abrogés . Le projet de loi propose de supprimer ceux qui perduraient. Ainsi en est-il de la réduction des droits de mutation pour les acquisitions de fonds de commerce et de clientèle (article 722 bis du code général des impôts modifié à cet effet par l'article 12 du présent projet de loi) et de l'exonération de charges sociales (article 131-4-2 du code de la sécurité sociale modifié par l'article 11 du présent projet de loi).

Comme l'indique l'étude d'impact du projet de loi, ces dispositions « amenées à ne plus faire naître de nouveaux droits à compter de la suppression du zonage auxquels ils sont attachés » , comme les précédents avantages ayant déjà été supprimés, « continueront à présenter un impact budgétaire en raison des droits ouverts avant l'entrée en vigueur de la loi ».

Par ailleurs, il convient de souligner que les mécanismes de péréquation « horizontale » et « verticale » entre les collectivités ne tiennent pas compte de la géographie prioritaire de la politique de la ville.

Seule la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) fait intervenir dans sa répartition - mais pas dans ses critères d'éligibilité - les zonages de la politique de la ville (ZFU et ZUS) .

En effet, selon les articles L. 2334-16 à L. 2334-18 du CGCT, l'éligibilité à cette dotation des communes (que leur population soit de 10 000 habitants ou compris entre 5 000 et 9 999 habitants) est fonction d'un indice synthétique prenant en compte :

- le potentiel financier par habitant ;

- la proportion de logements sociaux dans le total des logements de la commune ;

- la proportion du total des bénéficiaires d'aides au logement ;

- le revenu moyen par habitant.

Aussi, la géographie prioritaire de la politique de la ville n'intervient aucunement dans l'éligibilité des communes à la DSU.

En ce qui concerne sa répartition, il convient de distinguer le cas des communes nouvellement éligibles à la DSU.

En effet, depuis 2009 ^{17 ( * )} , un système de répartition « à trois étages » a été instauré :

- les communes éligibles perçoivent une attribution au moins égale à celle de l'année précédente ;

- les communes (classées en fonction de l'indice synthétique précité) dans la première moitié bénéficient d'une dotation majorée du taux prévisionnel d'inflation ;

- les 250 premières communes de la catégorie des communes de plus de 10 000 habitants et les 30 premières communes de celle des communes de 5 000 à 9 999 habitants bénéficient de la DSU dite « cible ».

Aussi, pour les communes actuellement éligibles à la DSU, la géographie prioritaire de la politique de la ville n'intervient ni dans les conditions d'éligibilité, ni dans l'indice synthétique utilisé pour le calcul individuel des montants de DSU attribués . Par conséquent, « une commune qui serait appelée à sortir de la politique de la ville demain, ne perdrait pas en l'état le bénéfice de cette dotation ^{18 ( * )} ».

En revanche, la géographie prioritaire de la politique de la ville est prise en compte dans le calcul « initial » du montant de DSU dont bénéficient les communes nouvellement éligibles : selon l'article L. 2334-18-2 du CGCT, le montant « initial » de la dotation est défini en fonction de l'indice synthétique précité, de la population, de l'effort fiscal et de la proportion de population en ZUS et en ZFU .

Toutefois, il convient de souligner que l'absence de ZUS ou de ZFU n'empêche pas une commune de bénéficier de la DSU ^{19 ( * )} , mais le montant de DSU dont elle bénéficie est plus faible que si elle était concernée par la géographie prioritaire de la politique de la ville.

Les changements de zonage de la politique de la ville auront donc des conséquences sur les seules communes nouvellement éligibles à la DSU (en 2013, 20 communes ont bénéficié de la DSU pour la première fois). Selon les informations fournies à votre rapporteur, « il conviendra à l'occasion du projet de loi de finances pour 2015 de préciser le changement de zonage référent dans le calcul de ces entrants ».

Sans remettre en cause les montants de DSU versés aux communes actuellement éligibles, il conviendra de permettre aux communes ayant un « nouveau » quartier prioritaire de bénéficier de dispositions similaires à celles existant actuellement pour les ZUS et les ZFU.

S'agissant des territoires sortant de la géographie prioritaire de la politique de la ville, certains avantages liés au zonage précédent sont maintenus dès lors qu'ils sont effectifs au 31 décembre 2014.

Ainsi en est-il aux 2° et 3° de l'article 10 du présent projet de loi qui préservent les dispositifs applicables, notamment, aux locataires actuellement dans des ZUS et bénéficiant, lors du déploiement du nouveau zonage :

- d'une exonération de surloyer ;

- d'un possible maintien dans les lieux en cas de sous-occupation ou de ressources supérieures au plafond autorisé ou de reconduction de baux à titre dérogatoire.

En outre, un nouvel article 9 bis a été inséré par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, tendant à prévoir un dispositif de « veille active » pour les quartiers qui relevaient d'un zonage de la politique de la ville au 31 décembre 2014 mais qui ne présentent pas les caractéristiques d'un quartier prioritaire de la politique de la ville.

Ce dispositif, applicable à compter du 1 ^er janvier 2015, est mis en place entre l'État et les collectivités territoriales. Les quartiers concernés par cette veille active peuvent faire l'objet d'un contrat de ville qui « définit les moyens mobilisés dans le cadre des politiques de droit commun de l'État et des collectivités territoriales afin de conforter [leur] situation ». Ils ne pourront, en revanche, plus disposer des crédits spécifiques de la politique de la ville.

Votre rapporteur se félicite de cette mesure qui a pour but de faciliter une transition vers le droit commun des quartiers qui quittent le zonage de la politique de la ville.

PREMIÈRE PARTIE
UN NOUVEAU SOUFFLE POUR LA POLITIQUE DE LA VILLE

- 25 -

Synthèse des avantages liés aux ZUS, ZFU et ZRU et modalités de traitement dans le cadre du changement de zonage

Avantage	Zonage	Bénéficiaire	Nature	Texte	Modalités de traitement envisagées	Transfert QPV	Modalités de maintien dans les territoires sortants	Observations
Exonération de surloyer	ZUS	Locataires parc social	Législative	Art. L. 441-3 du code de la construction et de l'habitation	PJL Ville	Oui	Maintien au profit des locataires bénéficiaires de l'avantage au 31/12/2014
Possibilité de maintien dans les lieux en cas de sous-occupation	ZUS	Locataires parc social	Législative	Art. L. 442-3-1 du code de la construction et de l'habitation	PJL Ville	Oui	Maintien au profit des locataires bénéficiaires de l'avantage au 31/12/2014
Possibilité de maintien dans les lieux en cas de ressources supérieures au plafond autorisé	ZUS	Locataires parc social	Législative	Art. L. 482-1 du code de la construction et de l'habitation	PJL Ville	Oui	Maintien au profit des locataires bénéficiaires de l'avantage au 31/12/2014
Reconduction de bail	ZUS	Locataires parc social	Législative	Art. L. 442-3-3 du code de la construction et de l'habitation	PJL Ville	Oui	Maintien au profit des locataires bénéficiaires de l'avantage au 31/12/2014
Abattement sur la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB)	ZUS	Bailleurs	Législative	Art. 1388 bis du code général des impôts	PJL Ville / PLF	Oui	Aucune	Le PJL ville prévoit que l'abattement TFPB, s'il est reconduit, s'appliquera à compter de 2015 dans les QPV. Il n'est à ce stade, tel que prévu dans le PLF 2014, reconduit que jusqu'au 31/12/2014*. Une nouvelle prolongation au-delà de cette date sera, le cas échéant prévue dans le cadre du PLF 2015
Implantation de nouvelles pharmacies	ZUS	Pharmacies	Législative	Art. L.5125-11 du code de la santé publique	PJL Ville	Oui	Aucune	Aucun impact pour les pharmacies déjà implantées
Allocation d'une bourse au profit des étudiants en médecine en contrepartie d'un exercice ultérieur en territoire prioritaire	ZUS	Etudiants	Législative	Art. L.632-6 du code de l'éducation	PJL Ville	Oui	Aucune	La perception de la bourse dans le cadre d'un contrat d'engagement de service public est subordonnée à un exercice ultérieur, sur une durée équivalente, dans un quartier figurant sur une liste prenant notamment en compte les ZUS, mais sans caractère systématique ou exclusif.
Exonération des obligations liées à l'accueil des gens du voyage	ZUS	Communes	Législative	Art. 15 de la loi du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine	PJL Ville	Oui	Aucune	Le déploiement de la nouvelle géographie prioritaire et la sortie de certains territoires pourront être pris en compte lors de l'actualisation du schéma départemental d'accueil des gens du voyage
QPV : quartiers prioritaires de la politique de la ville * depuis l'élaboration de ce tableau, l'article 83 de la loi de finances pour 2014 a bien reconduit le dispositif d'abattement jusqu'au 31.12.2014

Avantage	Zonage	Bénéficiaire	Nature	Texte	Modalités de traitement envisagées	Transfert QPV	Modalités de maintien dans les territoires sortants	- 26 - PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION POUR LA VILLE ET LA COHÉSION URBAINE Observations
Abattement de 30% sur la valeur locative des locaux affectés à l'habitation issus de la transformation de locaux	ZUS	Locataires du parc social	Législative	Art 1518 A ter du code général des impôts	PJL Ville	Non	Aucune	Suppression de l'avantage
Surclassement	ZUS	Communes comprenant une ZUS	Législative	Art. 88 de la loi du 26 janvier 1984	PJL Ville	Oui	A déterminer	La possibilité de solliciter un surclassement sera ouverte, à compter du déploiement de la nouvelle géographie prioritaire, aux communes comprenant un ou plusieurs QPV. Les avantages attachés à ce surclassement, notamment en termes de possibilités de recrutements, sont en revanche de nature réglementaire. Les modalités de maintien de ces avantages au bénéfice des territoires sortants seront par conséquent traitées, le cas échéant dans le cadre de décrets d'application
NBI accordée aux agents de la fonction publique de l'Etat	ZUS	Fonctionnaires de la FPE	Réglementaire	Décrets et arrêtés interministériels	Décret	A déterminer	A déterminer
Avantage spécifique d'ancienneté	ZUS	Fonctionnaires de la FPE	Réglementaire	Décret n° 95-313 du 21 mars 1995 + arrêtés	Décret	A déterminer	A déterminer
Droit de mutation prioritaire	ZUS	Fonctionnaires de la FPE	Réglementaire	Décret n° 95-313 du 21 mars 1995	Décret	A déterminer	A déterminer
NBI accordée aux agents de la fonction publique territoriale	ZUS	Fonctionnaires de la FPT	Réglementaire	Décret n° 2006-780 du 3 juillet 2006	Décret	A déterminer	A déterminer
Régime indemnitaire accordé aux agents contractuels de droit public de pôle emploi	ZUS	Agents contractuels de droit public de pôle emploi	Réglementaire	Décret n° 2004-386 du 28 avril 2004	Décret	A déterminer	A déterminer
Dérogation aux conditions de ressources dans les grands ensembles d'habitation	ZUS	Locataires	Réglementaire	Art R441-1-1 du code de la construction et de l'habitation	Décret	A déterminer	A déterminer	La disposition réglementaire encadrant cet avantage précise que sa mise en oeuvre est laissée à l'appréciation du préfet qui peut fixer par arrêté des règles dérogeant localement et temporairement aux conditions de ressources dans les quartiers prioritaires. Ces quartiers prioritaires sont ceux visés à l'article 1466A du CGI qui, tel que prévu dans le PJL ville, vise à compter de 2015 les QPV.
Majoration des plafonds de ressources	ZUS	Locataires	Réglementaire	Art. R 441-1-2 du code de la construction et de l'habitation	Décret	A déterminer	A déterminer	Cette majoration est prévue, le cas échéant dans les conventions de délégation de compétence entre l'Etat et les EPCI disposant d'un PLH

Avantage	Zonage	Bénéficiaire	Nature	Texte	Modalités de traitement envisagées	Transfert QPV	Modalités de maintien dans les territoires sortants	Observations
Majoration du taux de subvention du FISAC	ZUS	Commerce de proximité	Réglementaire	Décret du 30 décembre 2008 pris pour l'application de certaines dispositions de l'article L.750-1-1 du code du commerce	Décret	Refonte en cours des critères d'éligibilité et et des modalités de mise en oeuvre de ce dispositif	Subvention attachée à une opération déterminée	PREMIÈRE PARTIE UN NOUVEAU SOUFFLE POUR LA POLITIQUE DE LA VILLE - 27 - Pas de caractère d'automaticité
Cumul emploi retraite	ZUS	Assurés percevant une pension de retraite	Réglementaire	Art. D.634-11-2 du code de la sécurité sociale	Décret	A déterminer	A déterminer
Réduction des droits de mutation pour les acquisitions de fonds de commerce et de clientèle	ZFU	Acquéreurs	Législative	Art. 722 bis du code général des impôts	PLF 2015 si reconduction au delà du 31 décembre 2014	A déterminer	A déterminer	Attente rapport CESE
Exonération de la cotisation économique territoriale	ZFU	Entreprises	Législative	Art. 1466 A du code général des impôts	PLF 2015 si reconduction au delà du 31 décembre 2014	A déterminer	A déterminer	Attente rapport CESE
Exonération d'impôts sur les bénéfices	ZFU	Entreprises et associations	Législative	Art 44 octies du code général des impôts	PLF 2015 si reconduction au delà du 31 décembre 2014	A déterminer	A déterminer	Attente rapport CESE
Exonérations sociales	ZFU	Entreprises et associations	Législative	Article 157 de la loi de finances pour 2012	PLF 2015 si reconduction au delà du 31 décembre 2014	A déterminer	A déterminer	Attente rapport CESE
Réduction des droits de mutation pour les acquisitions de fonds de commerce et de clientèle	ZRU	Acquéreurs	Législative	Art. 722 bis du code général des impôts	PJL Ville	Non	Non	Extinction des droits au moment de la suppression du zonage ZRU
Exonération de charges sociales	ZRU	Entreprises	Législative	Art. 131-4-2 du code de la sécurité sociale	PJL Ville	Non	Non	Extinction des droits au moment de la suppression du zonage ZRU
TVA à taux réduit	Quartiers en convention ANRU	Accédants à la propriété neuve	Législative	Art. 278 sexies du code général des impôts	PLF 2015 pour application, le cas échéant, aux quartiers concernés par le NPNRU	A déterminer	A déterminer
Dégrèvement à la taxe d'habitation pour les ménages relogés des opérations RU	Quartiers en convention ANRU	Ménages relogés dans le cadre des opérations ANRU	Législative	Art. 1414 du code général des impôts	PLF 2015 pour application, le cas échéant, aux quartiers concernés par le NPNRU	A déterminer	A déterminer

CESE : Conseil économique, social et environnemental

Source : ministère délégué à la ville

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* ¹⁴ Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ¹⁵ L'article 18 du présent projet de loi, relatif à l'application dans le temps, prévoit, notamment, que l'article 15 du projet de loi, qui remplace le terme « zone urbaine sensible » par celui de « quartiers prioritaires de la politique de la ville » dans toutes les dispositions législatives, entre en vigueur à compter de la date fixée par le décret en Conseil d'État mentionné au I de l'article 4 et au plus tard le 1 ^er janvier 2015.

* ¹⁶ Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* ¹⁷ Article 171 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* ¹⁸ Réponse au questionnaire adressé à la direction générale des collectivités territoriales (DGCL).

* ¹⁹ En 2013, seules 372 des 731 communes de plus de 10 000 habitants éligibles à la DSU comportent une ZUS et/ou une ZFU et seules 38 des 116 communes de 5 000 à 9 999 habitants éligibles à la DSU comportent une ZUS ou une ZFU.