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Projet de loi de finances pour 2015 : Travail et emploi

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Travail et emploi ( avis - première lecture )

B. LES MOYENS DU SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI SONT GLOBALEMENT MAINTENUS

1. La subvention à Pôle emploi
a) Une subvention de l'Etat stable, mais qui risque à nouveau d'être victime d'une réserve

Le total des ressources attendues par Pôle emploi en 2014 devrait atteindre 5,051 milliards d'euros, contre 5,080 milliards d'euros.

L'essentiel de ses ressources provient de la fraction (10 %) des contributions des employeurs et des salariés au régime de l'assurance chômage, soit environ 3,18 milliards d'euros en 2013.

Un peu moins d'un tiers des ressources de l'opérateur public est constitué par la subvention de l'Etat pour charges de service public (SCSP)6(*).

Cette subvention tire les conséquences de deux renforcements successifs des effectifs de l'opérateur :

- 2 000 contrats à durée indéterminée (CDI) supplémentaires décidés le 2 juillet 2012, intégralement financés par l'Etat ;

- puis à nouveau 2 000 CDI à compter de septembre 2013, financés pour deux tiers par l'Etat.

Les effectifs de Pôle emploi sont de 49 422 équivalents temps plein (ETP) selon le PLF pour 2015, comme dans la LFI pour 2014.

Dans le même temps, Pôle emploi a redéployé ses effectifs pour mieux suivre et accompagner les demandeurs d'emploi, qui sont passés de 7 407 équivalents temps plein (ETP) en décembre 2013 à 10 375 ETP un an plus tard.

Plus de la moitié de ce gain s'explique par une simplification de la planification des rendez-vous de Pôle emploi.

Compte tenu de la hausse du nombre de demandeurs d'emploi et du renforcement des effectifs de l'opérateur, le Gouvernement déclare vouloir maintenir à un niveau constant sa subvention à Pôle emploi

C'est pourquoi la subvention pour charges de service public versée par l'Etat à Pôle emploi s'élèvera en 2015 à 1,519 milliard d'euros, soit le même montant que les crédits ouverts en LFI pour 2014.

Figure n° 6 : Evolution de la subvention de l'Etat pour charge de service public (SCSP) 2013-2015

(en millions d'euros)

 

LFI 2012

LFI 2013

Exécution 2013

LFI 2014

LFI 2015

Subvention Etat

1 360

1 467

1 487

1 519

1 519

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Votre rapporteur pour avis souhaite cependant rappeler que la subvention prévue dans le PLF pour 2014 s'élevait initialement à 1,537 milliard d'euros, mais qu'elle a été amputée de 18 millions d'euros au cours du débat budgétaire.

En outre, le Gouvernement a imposé cette année, pour la première à l'égard de Pôle emploi, une réserve de précaution de 30 millions d'euros. Il est à craindre que le Gouvernement renouvelle cette réserve en 2015.

a) Les nombreux défis que devra relever l'opérateur public

Votre rapporteur pour avis constate que le chantier de la labellisation des statistiques nationales du chômage, lancé suite à l'incident dans le processus de relances des demandeurs d'emploi en août 2013, est désormais bien avancé. Un rapport de l'inspection générale des affaires sociales (Igas), l'inspection générale des finances (IGF) et l'inspection générale de l'Insee sur la labellisation des statistiques nationales du chômage a été rendu à l'Autorité de la statistique publique le 26 mars 2014. Après délibération, l'Autorité a émis un avis favorable à la labellisation des statistiques mensuelles de demandeurs d'emploi inscrits à Pôle emploi. Cette décision est toutefois assortie de six  recommandations, comme par exemple la nécessité d'évaluer au moins annuellement la variabilité statistique des demandeurs d'emploi en fin de mois (DEFM) en stocks et en flux, ou encore la réalisation d'une analyse préventive des risques des processus de production et de publication. La labellisation est accordée pour une durée de cinq ans, avec une clause de revoyure de deux ans, date à laquelle les six recommandations doivent avoir été mises en oeuvre. Votre rapporteur pour avis approuve cette démarche, tout en souhaitant à long terme qu'un seul indicateur soit retenu en France pour suivre le chômage afin d'éviter les polémiques et gagner en simplicité.

L'accueil des demandeurs d'emploi, conformément aux objectifs de la convention tripartite 2012-2014 signée entre l'Etat, l'Unédic et Pôle emploi, s'est sensiblement amélioré. L'organisation de l'accueil est entièrement revue, pour constituer, avec l'entretien d'inscription et de diagnostic, le socle commun de l'ensemble des conseillers dans le nouveau référentiel des métiers de Pôle emploi. Les résultats concernant les conditions d'accueil et d'indemnisation n'ont pas baissé, malgré l'accroissement du nombre d'inscriptions. En effet, en 2013, 90,3 % des entretiens d'inscription et de diagnostic, essentiels au regard de l'indemnisation et de l'identification des besoins spécifiques des demandeurs d'emploi, ont été réalisés dans les 10 jours ouvrés suivant le premier contact avec Pôle emploi (dépassant ainsi la cible de 83% fixée en 2013). Des réflexions sont cependant en cours visant à réaliser les phases d'identification et d'indemnisation du demandeur d'emploi préalablement au premier entretien, qui serait alors dédié à la phase de diagnostic.

Votre rapporteur pour avis observe que les radiations prononcées par Pôle emploi en 2013 s'élèvent à 543 616, contre 511 759 en 2012, et 597 962 en 2008. En 2013, 82 % des radiations s'expliquent par une absence à une convocation. Suite aux difficultés suscitées par un projet de note de Pôle emploi pour harmoniser les motifs légitimes d'absence à convocation, il a été décidé de laisser les responsables territoriaux et les conseillers juger en opportunité de ces motifs. En 2013, on compte ainsi, en moyenne mensuelle, 40 461 radiations pour absence à convocation, contre seulement 1 175 radiations pour insuffisance de recherche d'emploi. Selon Pôle emploi, le contrôle de la réalité de la recherche d'emploi semble peu effectif, car il est souvent difficile pour le conseiller de concilier les missions traditionnelles d'accompagnement et celles de contrôle. C'est pourquoi une expérimentation a été lancée durant dix mois en Provence-Alpes-Côte-d'Azur, en Franche-Comté et en Poitou-Charentes, pour mettre en place des équipes dédiées au contrôle de la recherche d'emploi. La sélection des demandeurs d'emploi s'est faite soit au hasard, soit à partir de critères précis, soit à partir d'un mixte des deux premières méthodes. Le bilan de cette expérimentation, présenté en octobre dernier, fait apparaître trois conclusions : la fréquence des radiations pour insuffisance de recherche d'emploi varie entre 8 et 35 % selon les régions (mais Pôle emploi insiste sur le fait que ces proportions ne sont en aucun cas extrapolables au niveau national) ; les demandeurs d'emploi en difficulté nécessitent une aide ou un accompagnement pour redynamiser leur recherche ; enfin, le dispositif expérimental a été globalement bien accueilli par les conseillers et les demandeurs d'emploi. Le Directeur général de Pôle emploi, Jean Bassères, a indiqué que la question de la généralisation de cette expérimentation sur tout le territoire sera tranchée avant la fin du premier trimestre 2015.

Figure n° 7 : Nombre de radiations par motif

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Déclaration inexacte

1 504

381

285

357

402

673

Insuffisance de recherche d'emploi

8 790

8 958

10 924

13 143

11 336

13 409

Non réponse à convocation

558 288

473 517

504 228

489 608

464 318

461 235

Refus d'élaboration ou d'actualisation du PPAE

4

41

24

55

97

80

Refus d'emploi, de contrat aidé, de contrat d'apprentissage ou de professionnalisation, d'action d'insertion ou de formation

29 276

28 047

34 788

39 373

35 468

68 091

Refus d'offre raisonnable d'emploi

5

29

40

82

68

77

Refus de visite médicale

95

83

67

65

60

51

TOTAL

687 882

611 068

660 358

642 883

611 748

643 818

Source : FH-Pôle emploi

Votre rapporteur pour avis constate avec satisfaction que le site internet de Pôle emploi conforte son rôle central en matière de recherche et d'offre d'emploi. Pour renforcer la transparence du marché du travail et mieux cibler l'intervention des conseillers de Pôle emploi sur les recrutements les plus difficiles, un projet d'agrégation des offres d'emploi sur le site internet de l'opérateur public a été lancé avec une dizaine de partenaires. D'ores-et-déjà, environ 65 000 offres sont agrégées sur le site pole-emploi.fr, en plus des offres collectées par l'opérateur historique (soit environ un tiers des offres totales disponibles en ligne). L'objectif est d'atteindre cinquante partenaires d'ici fin 2014.

En outre, votre rapporteur pour avis approuve l'expérimentation en cours de l'accompagnement global des demandeurs d'emploi dans dix départements pilotes. Le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté en janvier 2013 avait invité Pôle emploi et les conseils généraux à développer une complémentarité pour accompagner les publics, afin de fluidifier et de simplifier les parcours, et de s'engager dans un accompagnement plus global. C'est pourquoi la deuxième grande conférence sociale des 20 et 21 juin 2013 avait prévu qu'une nouvelle approche de partenariat entre les conseils généraux et Pôle emploi serait expérimentée, afin de dépasser le clivage entre l'accompagnement social et l'accompagnement professionnel, et améliorer ainsi l'accompagnement des demandeurs d'emploi les plus éloignés du marché du travail.

Un protocole national a ainsi été signé le 1er avril 2014 entre l'Association des départements de France (ADF), l'Etat et Pôle emploi, portant sur « l'approche globale du partenariat », tandis que des conventions bilatérales complémentaires seront signées entre Pôle emploi et les conseils généraux volontaires pour préciser les modalités d'organisation retenues. Au 31 août 2014, neuf départements avaient initié ce nouveau cadre partenarial, qui devrait être étendu à plus de soixante départements d'ici juillet 2015 compte tenu des premiers résultats plutôt satisfaisants. Pas moins de mille conseillers Pôle emploi seront dédiés à cet accompagnement global, la moitié sur ressources propres de l'opérateur, la moitié grâce à des financements du Fonds social européen.

Enfin, votre rapporteur pour avis observe que les entreprises sont plutôt satisfaites de la nouvelle offre de services que leur consacre Pôle emploi. Déployée depuis juin 2013, cette nouvelle offre est en cours d'appropriation par les agences de Pôle emploi. Deux niveaux de services sont désormais proposés : des services d'appui au recrutement pour toutes les entreprises et des services d'accompagnement proposés aux entreprises qui en ont le plus besoin, en fonction de leurs difficultés de recrutement. La qualité de la mise en relation des demandeurs d'emploi avec les entreprises est également améliorée avec la vérification préalable de l'intérêt du demandeur d'emploi pour le poste. A l'occasion d'un premier bilan du dispositif présenté le 13 octobre 2014, Pôle emploi indique que « 80 % des entreprises interrogées se disent de moyennement à très satisfaites ». En outre, Pôle emploi prévoit d'expérimenter une « organisation dédiée aux grandes entreprises » à partir de mars prochain.

Votre rapporteur pour avis observera avec vigilance les prochaines négociations entre Pôle emploi, l'Etat et l'Unédic en vue de renégocier la convention tripartite, qui pourrait couvrir la période 2015-2018, soit quatre années au lieu de trois habituellement. Cette convention devra notamment clarifier l'articulation entre Pôle emploi et les autres acteurs de l'emploi comme les Plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi (PLIE) et les missions locales.

2. Les missions locales et les permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO)

Les missions locales assurent un accompagnement global social et professionnel des jeunes de 16 à 25 ans qui sont éloignés de l'emploi. Au 31 décembre 2013, le réseau comptait 450 structures, dont 447 missions locales et trois permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO). Au sein des 4 700 antennes du réseau, l'effectif s'élève à 11 088 personnes, dont 325 ETP affectés par Pôle emploi.

En 2012, le réseau a reçu 542,8 millions d'euros de financements publics, ainsi répartis :

- 44.5 % de l'Etat (dont Pôle emploi) ;

- 4.3 % du Fonds social européen ;

- 44.4 % des collectivités territoriales ;

- 3.1 % des partenaires sociaux ;

- 3.7 % des autres organismes public et organismes privés.

Les crédits prévus en PLF pour 2015 s'élèvent à 188,8 millions, soit le même montant que pour les crédits ouverts en LFI pour 20147(*).

Le PLF pour 2015 prévoit également 15 millions pour l'accompagnement et le suivi des emplois d'avenir par les missions locales.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par M. Le Roux et le groupe socialiste, républicain et citoyen, prévoyant notamment une enveloppe de 15 millions supplémentaires pour cet accompagnement, portant l'effort global à 30 millions, contre 45 millions en 2014.

3. Les missions des maisons de l'emploi doivent être mieux ciblées
a) Des structures originales

Les maisons de l'emploi ont été créées par l'article 1er de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

Leur but était initialement de contribuer à la coordination des actions menées dans le cadre du service public de l'emploi et d'exercer des actions en matière de prévision des besoins de main-d'oeuvre et de reconversion des territoires, notamment en cas de restructuration. Elles devaient également participer à l'accueil et à l'orientation des demandeurs d'emploi, à l'insertion, à l'orientation en formation, à l'accompagnement des demandeurs d'emploi et des salariés et à l'aide à la création d'entreprise.

Suite à la création de Pôle emploi, leurs missions avaient été une première fois recentrées autour de quatre axes, à travers l'instauration d'un nouveau cahier des charges, prévu par le décret n° 2009-1593 du 18 décembre 2009 et l'arrêté du 21 décembre 2009 :

- le développement d'une stratégie territoriale partagée ;

- l'anticipation des mutations économiques ;

- le développement de l'emploi local ;

- la réduction des obstacles culturels et sociaux à l'accès à l'emploi.

Toutes les maisons de l'emploi devaient appliquer ce nouveau cahier des charges depuis le 1er janvier 2011. À titre dérogatoire, un cinquième axe d'intervention, le maintien de l'accompagnement des demandeurs d'emploi, avait été accordé, après validation du conseil régional de l'emploi, à condition que le financement ne fût pas étatique. En outre, le préfet de région pouvait choisir de financer des actions selon leur pertinence dans le bassin d'emploi considéré.

On compte aujourd'hui 176 maisons de l'emploi, contre 187 début 2014. Elles emploient 1 416 équivalent temps plein (ETP) en 2014, contre 1 491 ETP en 2013 : 86 % des ETP sont rémunérés par les maisons de l'emploi, 14 % sont mis à disposition par d'autres structures.

b) Un effort budgétaire en baisse

Le PLF 2015 prévoit une enveloppe de 26 millions d'euros pour le fonctionnement des maisons de l'emploi.

Pour mémoire, les crédits alloués aux maisons de l'emploi pour 2014 ont été fixés en PLF 2014 à 22 millions d'euros en AE et 26 millions en CP au titre des conventions pluriannuelles d'objectifs, à 10 millions d'euros de CP au titre du solde des dépenses d'investissement et à 4 millions d'euros en AE et en CP relatifs aux contrats de projets État-région (CPER). Les parlementaires ont souhaité compléter les crédits aux maisons de l'emploi par une enveloppe supplémentaire de 10 millions d'euros destinée à des projets relatifs à la GPEC territoriale portés par celles-ci dans chaque région. Au final, selon les informations fournies par le Gouvernement, les crédits ouverts en LFI pour 2014 se sont élevés à 36 millions en AE et 50 millions en CP.

A travers l'arrêté du 18 décembre 2013 portant avenant au cahier des charges des maisons de l'emploi, le financement par l'Etat de ces structures est désormais limité à deux axes : le développement de l'anticipation des mutations économiques (par exemple à travers la gestion prévisionnelle des compétences territorialisée), et le développement local de l'emploi (en favorisant le recours aux clauses sociales).

En outre, les modalités de gestion du dispositif ont été modifiées. La participation annuelle de l'Etat est dorénavant limitée à un million d'euros tandis que son taux d'intervention passe de 70 % maximum à 60 % maximum du coût des actions conventionnées. Ainsi, la participation de l'État à hauteur de 70 % peut être ouverte pour les maisons de l'emploi qui s'engagent dans une démarche de rapprochement avec une autre maison de l'emploi. Ce rapprochement qui s'entend a minima par l'élaboration et la mise en oeuvre d'un plan d'action commun et/ou d'une fusion de structures devra être effectif avant le 31 décembre 2014 dans un cadre fixé par une convention avec l'État.

L'an prochain, les maisons de l'emploi ne bénéficieront plus de crédits issus de la nouvelle génération de contrats de projets Etat-région (2015-2020).

Selon les informations fournies à votre rapporteur par le Gouvernement, plus d'une maison de l'emploi sur quatre porte juridiquement au moins une autre structure, telle qu'un Plan local pluriannuel pour l'insertion et l'emploi (PLIE), une mission locale ou encore une cité des métiers. Dans trois cas sur quatre cas, il s'agit d'une mutualisation des fonctions supports et/ou de locaux avec les acteurs de l'emploi et de l'insertion. Seulement deux projets de regroupement entre maisons de l'emploi ont été recensés sur la période 2011-2013. Néanmoins plusieurs maisons de l'emploi font l'objet d'un processus en cours de rapprochement (sans regroupement) pour mettre en commun certaines actions, ou en mutualisant tout ou partie des fonctions support.


* 6 Plus secondairement, des subventions d'autres collectivités et des organismes publics lui sont octroyées.

* 7 Les crédits prévus dans le PLF 2014 s'élevaient à 178,8 millions d'euros en AE et CP. Mais ils avaient été majorés de 10 millions d'euros par un amendement du rapporteur spécial de l'Assemblée nationale.