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Projet de loi de finances pour 2015 : Travail et emploi

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Travail et emploi ( avis - première lecture )

II. LA MISSION « TRAVAIL ET EMPLOI » : DES CRÉDITS EN LEGER RECUL, MAIS SANS INFLEXION MAJEURE ET MARQUÉE PAR DE NOMBREUSES INCERTITUDES

A. LE PROGRAMME 102 DONNE LA PRIORITÉ AUX CONTRATS AIDES DANS LE SECTEUR NON MARCHAND

Les crédits de paiement du programme 102 relatif à l'accès et au retour à l'emploi atteindront 7,497 milliards d'euros en 2015, en progression de 3,54 % par rapport à la LFI de 2014.

Mais les autorisations d'engagement de ce programme s'élèveront à 7,492 milliards en 2015, soit une baisse de 1 %, représentant 73,7 millions par rapport à la LFI de 2014.

Figure n° 8 : Synthèse de l'évolution des crédits de paiement et des autorisations d'engagement du programme 102

(en milliards d'euros)

 

Crédits de paiement

Autorisation d'engagement

 

PLF initial 2015

LFI 2014

Variation relative
entre
LFI 2014
et PLF 2015

PLF initial 2015

LFI 2014

Variation relative entre
LFI 2014
et PLF 2015

Programme 102
« accès et retour à l'emploi »

7,497

7,240

+ 3,54 %

7,492

7,566

- 1%

Action 1 Amélioration de l'efficacité du service public de l'emploi

3,422

2,972

+ 15,1 %

3,422

2 ,958

+ 15,7%

Action 2

Amélioration des dispositifs en faveur de l'emploi des personnes les plus éloignées du marché du travail

4,074

4,267

- 4,5%

4,070

4,608

- 11,7%

Source : bleu budgétaire

Les crédits de paiement de l'action 1 relative à l'amélioration de l'efficacité du service public de l'emploi augmenteront l'an prochain de 15,1 %, soit 450 millions supplémentaires, pour atteindre 3,4 milliards. Les autorisations d'engagement bondissent quant à elles de 463,7 millions pour atteindre également 3,4 milliards.

En revanche, les crédits de paiement de l'action 2 portant sur l'amélioration des dispositifs en faveur de l'emploi des personnes les plus éloignées du marché du travail se contractent de 193 millions pour tomber à 4 milliards. Les autorisations d'engagement chutent même de 537 millions pour s'élever à 4 milliards.

Anticipant l'adoption, à l'article 62 de la seconde partie du PLF pour 2015, de la contribution exceptionnelle de 29 millions versée par le Fonds d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHP) pour financer des emplois aidés, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de conséquence du Gouvernement minorant de 29 millions en AE et CP les crédits du programme 102 (voir infra).

Votre rapporteur pour avis rappelle que les dépenses fiscales rattachables à ce programme s'élèveront en 2015 à environ 2,167 milliards. Elles concernent essentiellement la prime pour l'emploi (2,1 milliards), dont le second projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2014 a prévu la suppression8(*).

1. Le renforcement de l'efficacité du service public de l'emploi demeure, cette année encore, la priorité du Gouvernement

Avec 3,422 milliards d'euros, l'action 1 relative à l'amélioration de l'efficacité du service public de l'emploi concentre 45,7 % des crédits du programme 102. Les dépenses d'intervention sont majoritaires au sein de cette action avec 1,9 milliard d'euros, tandis que les dépenses de fonctionnement courant du service public de l'emploi représentent 1,52 milliard d'euros.

a) Les dépenses de fonctionnement du service public de l'emploi

Le PLF pour 2015 prévoit que la subvention pour charges de service public dédiée à Pôle emploi s'élèvera à 1,519 milliard en AE et CP, soit la reconduction des crédits accordés en 2014 (voir supra).

b) Les dépenses d'intervention font un bond d'un demi-milliard d'euros en 2015

Le montant des dépenses d'intervention en 2015 s'élèvera à 1,9 milliard d'euros en AE et CP, contre 1,411 milliard en AE en 2014, et 1,12 milliard d'euros en AE en 2013. C'est cette hausse qui explique la progression des crédits des dépenses d'intervention de l'action 1 du programme 102.

Votre rapporteur constate que ces dépenses ont donc quasiment doublé en deux ans.

La contribution d'équilibre de l'Etat au Fonds de solidarité augmente fortement

L'Etat versera une contribution d'équilibre d'ampleur au Fonds de solidarité, à hauteur de 1,694 milliard en AE et CP.

Créé par la loi du 4 décembre 1982, le Fonds de solidarité est un établissement public administratif qui rassemble et gère les moyens de financement des allocations du régime de solidarité versées aux demandeurs d'emploi qui ne peuvent pas ou plus bénéficier des allocations d'assurance chômage. Les dépenses de ce fonds devraient atteindre 2,818 milliards en 2015 (contre 2,657 milliards en 2014). Ses recettes sont assurées pour un tiers par la contribution exceptionnelle de solidarité de 1 % perçue sur le traitement des fonctionnaires (estimée à 1,1 milliard en 2015, contre 1,4 milliard en 2014) et par la subvention d'équilibre de l'Etat susmentionnée. Afin de simplifier le mécanisme d'abondement du Fonds, deux autres ressources ont changé d'affectation :

- Le prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ont été transférés vers la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS)9(*) ;

- 15% du produit de la contribution exceptionnelle de solidarité ont été affectés au Fonds national des solidarités actives (FNSA).

C'est notamment pour compenser cette perte de ressources que la subvention de l'Etat est passée de 1,116 milliard dans le PLF pour 2014 à 1,694 milliard en 2015.

Comme les années précédentes, le fonds permettra d'alimenter de nombreux dispositifs, mais l'essentiel des dépenses concernera l'allocation de solidarité spécifique (93 %, soit 2,625 milliards).

L'allocation de solidarité spécifique (ASS) constitue la principale dépense du fonds.

L'ASS peut être attribuée sous certaines conditions d'activité antérieure et de ressources :

- aux personnes qui ont épuisé leurs droits à l'allocation d'aide au retour à l'emploi (ARE) ou à la rémunération de fin de formation (R2F) ;

- aux bénéficiaires de l'ARE, âgés d'au moins 50 ans, qui choisissent cette allocation si son montant est supérieur à celui de l'ARE ;

- aux artistes non-salariés, qui ne bénéficient pas de l'assurance chômage.

Révisé une fois par an en fonction de l'évolution des prix, son montant moyen atteint 468,60 euros pour un mois de trente jours.

Le Gouvernement estime que plus de 460 000 personnes bénéficieront de l'ASS l'an prochain (soit 30 000 de plus qu'en 2014).

Le montant des crédits consacrées à l'ASS est globalement stable depuis 2008, année où il s'élevait à 2 milliards en loi de finances initiale.

Deux autres dispositifs sont liés à l'ASS.

Le premier, intitulé Accre-ASS, est une aide au chômeur créant ou reprenant une entreprise. Il permet aux allocataires de l'ASS qui bénéficient du dispositif Accre de continuer à percevoir leur allocation à taux plein pendant une durée de douze mois. Les personnes ayant obtenu le bénéfice de l'Accre pendant leur indemnisation en ARE voient le versement de l'ASS interrompu à l'expiration des droits à l'Accre, qui est attribué pour une durée totale de douze mois. Le Gouvernement estime que 7 329 personnes pourraient bénéficier de cette mesure en 2015 (contre 7 164 personnes prévues en 2014), pour un coût évalué à 43,2 millions (contre 42,2 millions cette année).

Le second dispositif est une prime d'intéressement à la reprise d'activité des bénéficiaires de l'ASS. Instituée par la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi et sur les droits et devoirs des bénéficiaires de minima sociaux, elle s'adresse aux bénéficiaires de l'ASS qui reprennent sous conditions une activité professionnelle d'une durée au moins égale à 78 heures par mois. D'un montant de 150 euros, cette prime est versée chaque mois d'activité pendant neuf mois à compter du quatrième mois d'activité. Il convient de rappeler que le bénéficiaire de l'ASS peut intégralement cumuler son allocation et ses revenus d'activité pendant les trois premiers mois après avoir retrouvé un emploi. Le projet de loi de finances pour 2015 retient l'hypothèse de 47 900 personnes en 2014, pour un coût d'environ 86,2 millions (en 2014, une enveloppe de 76,6 millions était dédiée à 42 000 bénéficiaires).

Les autres dispositifs financés par le fonds

Instituée par la loi de finances pour 2002, l'allocation équivalent retraite (AER) est accordée, sous conditions de ressources, aux demandeurs d'emploi qui ne peuvent percevoir leurs pensions de vieillesse faute d'avoir 60 ans, alors qu'ils ont validé 160 trimestres au titre de l'assurance vieillesse. Il est impossible d'ouvrir de nouveaux droits à l'AER depuis le 1er janvier 2009. Les droits précédemment ouverts à l'AER demeurent acquis et concerneront 3 605 personnes en 2015, pour un coût de 45 millions (en 2014, 6 455 personnes avaient bénéficié de ce dispositif, pour un coût de 79,3 millions). En outre, l'AER a été rétablie à titre exceptionnel, hors Fonds de solidarité, dans le cadre du plan de relance en 2009 et 2010 avant la création, au 1er janvier 2011, de l'allocation transitoire de solidarité (voir infra).

Afin d'encourager les demandeurs d'emploi à suivre une formation, l'allocation de fin de formation (AFF), créée en 2001 et supprimée depuis le 1er janvier 2009, permettait aux demandeurs d'emploi qui ont épuisé leurs droits à l'assurance chômage de percevoir leurs allocations s'ils suivaient une action de formation prescrite dans leurs PPAE (projet personnalisé d'accès à l'emploi). Depuis 2006, cette allocation n'était accordée qu'aux demandeurs d'emploi qui entreprenaient une action qualifiante pour accéder à un emploi pour lequel des difficultés de recrutement sont constatées au niveau régional. Le Fonds de solidarité ne verse donc l'AFF que pour les droits acquis avant 2009, soit 2 052 personnes en 2015, pour un coût estimé à 11,8 millions (pour mémoire, le dispositif concernait 1265 personnes pour un coût estimé à 10,1 millions). Cette allocation a été réactivée dans le cadre du plan de relance de l'économie pour les années 2009 et 2010 sous la forme de l'allocation en faveur des demandeurs d'emploi en formation (AFEDF).

Enfin, le Fonds de solidarité finance des allocations spécifiques aux intermittents du spectacle. Il s'agit d'une part de l'allocation de professionnalisation et de solidarité (APS), instaurée le 1er avril 2007. Cette allocation est attribuée dans les mêmes conditions que l'allocation d'assurance chômage, avec la possibilité toutefois d'assimiler certaines heures de formation ou de maladie dans le décompte des heures ouvrant droit à l'allocation. Le Gouvernement estime que 71 allocataires percevront l'APS en 2015, pour un montant total d'un million d'euros (contre un coût de 1,1 million pour 118 allocataires en 2014). D'autre part, l'allocation de fin de droits (AFD) est versée, depuis le 1er janvier 2009, pour une durée comprise entre deux et six mois et s'élève à 30 euros par jour. Le projet de loi de finances initiale estime que 1 175 personnes bénéficieront de ce dispositif l'an prochain, pour un coût de 6 millions (pour mémoire, le coût s'élevait à 6,6 millions pour 1 375 personnes en 2014).

Comme l'avait indiqué le rapport pour avis de votre commission l'an dernier, si la légitimité du Fonds de solidarité n'est guère contestable, il n'en demeure pas moins que le grand nombre de dispositifs qu'il finance nuit à sa lisibilité. L'évolution de ses dépenses est notamment préoccupante puisque la contribution d'équilibre de l'Etat a doublé en deux ans.


· Les autres allocations financées par l'Etat en dehors du Fonds de solidarité

De nombreux autres dispositifs sont gérés en dehors du Fonds de solidarité.

La rémunération de fin de formation (R2F) a été créée en 2011 pour assurer un revenu aux demandeurs d'emploi qui suivent une action de formation conventionnée par Pôle emploi, lorsque la durée de leur formation excède celle de leur indemnisation. Son montant est fixé à 652 euros par mois et elle n'est pas dégressive. L'Etat financera ce dispositif, à destination de 18 542 bénéficiaires en 2015, à hauteur de 80 millions, et le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) de 132 millions. Pour mémoire, la dotation de ce dernier s'élevait à 85 millions en 2014, contre 71,3 millions pour l'Etat, pour 19 903 personnes au total10(*).

Seules les allocations équivalent retraite (AER) rétablies à titre exceptionnel en 2009 et 2010 sont supportées directement par le budget de l'Etat, sans transiter par le Fonds de solidarité. Une enveloppe de 54 millions est prévue pour 2015, et concernerait 4 362 allocataires. En 2014, cette enveloppe atteignait 86 millions, à destination de 7 350 personnes.

L'allocation transitoire de solidarité (ATS) est un dispositif temporaire instauré par un décret du 2 novembre 2011. Également appelée ATS 2011, cette mesure visait à maintenir le bénéfice de l'AER pour les personnes nées entre 1951 et 1953, qui bénéficiaient de l'AER au 31 décembre 2010 et qui pouvaient espérer liquider leur retraite à taux plein à l'âge de 60 ans à l'expiration de leurs droits à l'ARE avant la réforme des retraites du 9 novembre 2010.

Le Gouvernement actuel a constaté que certains demandeurs d'emploi ne pouvaient pas prétendre au bénéfice de l'ATS 2011. Ainsi, par le décret du 2 juillet 2012, les personnes licenciées et indemnisées au titre de l'ARE avant le 31 décembre 2010, ayant validé le nombre de trimestres pour obtenir une retraite à taux plein, pourront partir en retraite à 60 ans si elles ont commencé à travailler tôt.

En outre, par un décret du 4 mars 2013, une allocation transitoire de solidarité pour certains demandeurs d'emploi a été créée, également appelée ATS 2013. Celle-ci bénéficiera aux demandeurs d'emploi nés entre le 1er janvier 1952 et le 31 décembre 1953, à condition qu'ils soient indemnisables au titre de l'allocation assurance chômage au 31 décembre 2010, qu'ils aient validé leurs trimestres pour bénéficier d'une retraite à taux plein une fois épuisés leurs droits à l'assurance chômage, et qu'ils n'aient pas atteint l'âge légal de la retraite.

Le PLF ne prévoit, en 2015, qu'une dotation pour l'ATS 2013 qui devrait s'élever à 3 millions, et bénéficier à 300 allocataires mandatés11(*).

Votre rapporteur pour avis prend acte de la volonté du Président de la République de créer un nouveau dispositif assimilable à l'ATS. Lors de son intervention télévisée du 8 novembre dernier, ce dernier a exprimé le souhait d'étendre l'allocation transitoire de solidarité (ATS), ou de créer un dispositif similaire, aux personnes nées entre 1954 et 1956. Toutefois, lors de leur audition, les représentants de la Direction générale de l'emploi et de la formation professionnelle ont indiqué que cet engagement présidentiel ne devrait pas trouver de traduction dans le PLF pour 2015 au Sénat, mais peut-être dans le second projet de loi de finances rectificative pour 2015, voire dans un autre texte financier.

L'allocation temporaire d'attente (ATA 2) est un revenu de subsistance versé aux anciens détenus et aux anciens salariés expatriés. En 2015, le coût de ce dispositif est de 42,5 millions, pour un public de 11 380 allocataires. Pour mémoire, en 2014, 9 260 personnes ont bénéficié du dispositif, pour un coût de 40 millions.

L'Etat finance également deux mesures de solidarité. La première est une allocation complémentaire versée à des demandeurs d'emploi âgés de plus de 60 ans qui ne peuvent percevoir qu'une partie de leurs retraites parce qu'ils ont effectué une partie de leur carrière dans une profession pour laquelle la retraite de base n'est versée qu'à partir de 65 ans. Le projet de loi de finances pour 2015 prévoit une enveloppe de 0,48 million, contre 3,5 millions en 2014. Par ailleurs, une allocation complémentaire spécifique est prévue pour les intermittents du spectacle qui ne bénéficient plus de l'aide au retour à l'emploi. La prévision de dépense pour 2015 s'élève à 2,5 millions, soit le même niveau que cette année.

Enfin, la deuxième sous-action de l'action 1 porte les crédits de l'Etat en faveur des maisons de l'emploi (voir supra).

2. Un effort soutenu pour les dispositifs en faveur de l'emploi des personnes les plus éloignées du marché du travail

L'action 2 du programme 102 est consacrée à l'amélioration des dispositifs en faveur de l'emploi des personnes les plus éloignées du marché du travail.

Une enveloppe de 4,07 milliards lui est dédiée en AE (contre 4,6 milliards dans le PLF pour 2014) et 4,074 milliards en CP (contre 4,257 milliards cette année).

Environ 72,8 % des crédits de paiement de cette action sont consacrés à la première sous-action relative aux contrats aidés, 24,8 % sont dédiés à la deuxième sous-action qui traite de l'accompagnement des publics les plus en difficulté, tandis que 2,4 % des crédits couvriront des dépenses de fonctionnement.

a) Les dépenses de fonctionnement servent surtout à verser des subventions à deux opérateurs publics

Les dépenses de fonctionnement s'élèveront, l'an prochain, à 95,9 millions en CP et 88,5 millions en AE (contre respectivement 112,4 millions et 108,8 millions dans le PLF pour 2014).

Elles couvriront les frais de gestion de l'Agence de services et de paiement (ASP) à hauteur de 43,4 millions (46,4 millions en 2014), et participeront aux frais de fonctionnement de l'Établissement public d'insertion de la défense (Epide) pour 45 millions, comme en 2014.

Une enveloppe de 7,56 millions en CP (17,5 millions en AE et 21,1 millions en CP en 2014) est prévue pour payer les marchés en lien avec la formation professionnelle de certains publics spécifiques, relevant des ministères de l'outre-mer, de la défense, de la justice et des affaires étrangères.

b) Les contrats aidés demeurent la clef de voûte de la mission

La sous-action 1 concerne les contrats aidés, qui bénéficieront de 2,956 milliards en AE et 2,968 milliards en CP, soit plus du quart des crédits de la mission « travail-emploi ». Ce poids considérable est toutefois en régression cette année puisque cette sous-action 1 bénéficiait cette année de 3,61 milliards en AE et de 3,27 milliards en CP, tandis que le PLF 2013 avait prévu 4,28 milliards en AE et 2,17 milliards en CP.

Les emplois aidés regroupent les contrats uniques d'insertion, les emplois d'avenir et les dispositifs emplois spécifiques à l'outre-mer.

· Le contrat unique d'insertion : un effort budgétaire privilégiant toujours les contrats d'accompagnement dans l'emploi

Les CUI-CAE occupent une place prépondérante au sein des contrats aidés

Le projet de loi de finances prévoit pour 2015 une enveloppe de 1,557 milliard en AE et 1,558 milliard en CP, en forte baisse par rapport à cette année (respectivement 2,198 milliards en AE et 1,807 milliard en CP dans le PLF pour 2014).

Il convient de distinguer trois niveaux d'analyse :

- les contrats conclus en 2013 nécessitent une enveloppe de 26,93 millions en CP ;

- les 350 000 contrats conclus en 2014 imposent de dégager 741 millions en CP ;

- 270 000 contrats devraient être conclus en 2014, pour un coût estimé à 790 millions en CP.

Contrairement à cette année, aucune dotation spécifique n'est prévue pour financer les contrats aidés dans l'éducation nationale.

Le budget consacré aux CUI-CIE est plus modeste

Les crédits prévus dans le PLF 2015 pour financer les CUI-CIE sont beaucoup moins élevés que ceux prévus pour les CUI-CAE, puisqu'ils s'élèvent à seulement 332,01 millions en AE et 206,92 millions en CP. Pour mémoire, le PLF 2014 avait prévu 164,5 millions en AE et 135,6 millions en CP.

Trois niveaux d'analyse doivent être également distingués :

- le coût des contrats conclus en 2013 s'élève à 40 000 euros en CP ;

- le coût des 50 000 contrats conclus en 2014 devrait atteindre 50,3 millions en CP ;

- le coût des 80 000 contrats qui devraient être conclus en 2015 est estimé à 156,5 millions en CP.

Présentation du contrat unique d'insertion

Le contrat unique d'insertion (CUI) a pour objet de faciliter l'insertion professionnelle des personnes sans emploi et qui rencontrent des difficultés sociales et professionnelles d'accès à l'emploi.

Les règles de ce contrat ont été fixées par la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le RSA et réformant les politiques d'insertion.

Cette loi pose un cadre juridique commun mais le décline pour tenir compte des spécificités des secteurs marchand et non-marchand.

En effet, le CUI prend la forme du contrat d'accompagnement dans l'emploi (CUI-CAE) dans le secteur non marchand, et du contrat initiative emploi (CUI-CIE) dans le secteur marchand. Le CUI est un contrat de travail de droit privé à durée déterminée ou indéterminée.

Un employeur intéressé par l'embauche d'une personne dans le cadre d'un CUI doit prendre attache, selon le profil de la personne recherchée, avec un prescripteur, qui peut être une agence Pôle emploi, une mission locale (pour le recrutement d'un jeune), Cap emploi (pour le recrutement d'un travailleur handicapé), ou le conseil général (pour le recrutement d'un bénéficiaire du RSA).

La durée du CUI ne peut être inférieure à 6 mois. La durée minimale est ramenée à trois mois pour les personnes ayant fait l'objet d'une condamnation et bénéficiant d'un aménagement de peine.

Le CUI, s'il est conclu sous forme de CDD, peut être prolongé pour une durée totale maximale de 24 mois, voire 60 mois pour certains salariés âgés de plus de 50 ans qui bénéficient de minima sociaux. Des dérogations et des exceptions sont également prévues pour les personnes qui souhaitent achever une action de formation professionnelle ou qui rencontrent des difficultés particulières pour leur insertion durable.

Le CUI donne lieu au versement d'une aide à l'insertion professionnelle par le prescripteur.

Les mesures d'accompagnement sont plus exigeantes pour les CUI-CAE que pour les CUI-CIE. En effet, le CUI-CAE doit comporter des actions d'accompagnement professionnel, des actions de formation professionnelle ou de validation des acquis de l'expérience nécessaires à la réalisation du projet professionnel du salarié. Le contrat peut également prévoir une ou plusieurs périodes d'immersion dans une structure du secteur marchand. En revanche, seules des actions d'accompagnement professionnel sont obligatoires pour le CUI-CIE.

L'autorité qui attribue l'aide à l'insertion professionnelle désigne en son sein un référent, chargé de veiller à l'intégration du salarié en CUI. Symétriquement, l'employeur doit désigner un tuteur parmi les salariés qualifiés et volontaires.

L'embauche ne peut pas avoir lieu avant l'attribution de l'aide par le prescripteur.

En contrepartie de cet effort d'accompagnement, une aide à l'insertion professionnelle est versée, qui peut être modulée en fonction:

- de la catégorie et du secteur d'activité de l'employeur ;

- des actions en matière d'accompagnement professionnel ou visant à favoriser l'insertion durable du salarié ;

- des conditions économiques locales ;

- des difficultés d'accès à l'emploi rencontrées antérieurement par le salarié.

Il revient au préfet de région d'arrêter le taux, en prenant en compte notamment les spécificités de l'emploi dans la région.

Pour le CUI-CIE, l'aide ne peut excéder 43 % du montant brut du Smic par heure travaillée, dans la limite de la durée légale hebdomadaire du travail. Le plafond est supérieur pour le CUI-CAE : l'aide ne peut pas dépasser 95 % du montant brut du Smic. Le plafond peut même être porté à 105 % pour les ateliers et chantiers d'insertion conventionnés par l'Etat.

Le département cofinance l'aide à l'insertion professionnelle lorsqu'elle a été attribuée pour le recrutement d'un salarié qui était préalablement bénéficiaire du RSA financé par le département. La contribution forfaitaire du département est égale à 88 % du montant du RSA pour une personne isolée sans activité.

La conclusion d'un CUI-CAE ouvre droit en outre à l'exonération :

- des cotisations à la charge de l'employeur au titre des assurances sociales et des allocations familiales pendant la durée d'attribution de l'aide, mais uniquement sur une assiette égale au taux horaire du Smic multiplié par le nombre d'heures travaillées ;

- de la taxe sur les salaires ;

- de la taxe d'apprentissage ;

- des participations dues par les employeurs au titre de l'effort de construction.

Quant au CUI-CIE, il ouvre droit aux exonérations de droit commun, et notamment aux exonérations Fillon pour les salaires inférieurs à 1,6 Smic.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par M. Le Roux et le groupe socialiste, républicain et citoyen, tendant à financer 45 000 contrats aidés supplémentaires -à raison de 30 000 contrats pour les CAE et 15 000 emplois d'avenir- et 5 000 services civiques, et prévoyant en outre une enveloppe de 15 millions supplémentaires pour les missions locales au titre de l'accompagnement et du suivi des emplois d'avenir.

Le service civique

Il existe deux formes du service civique.

La principale est l'engagement de service civique, réservé à des jeunes de 16 à 25 ans. D'une durée maximale d'un an, il leur permet de réaliser une mission d'intérêt général dans le cadre d'une association, d'un établissement public ou d'une collectivité. Il donne droit à une indemnisation directement versée par l'Etat, abondée en espèces ou en nature par la structure d'accueil, et à une couverture sociale intégralement prise en charge par l'État. Une aide financière au titre de l'accompagnement du jeune en service civique est en outre octroyée à la structure d'accueil s'il s'agit d'un organisme sans but lucratif.

La seconde forme de service civique est le volontariat de service civique, d'une durée de 6 à 24 mois, ouvert aux personnes de plus de 25 ans auprès d'associations ou de fondations agréées, avec une prise en charge par l'État d'une partie de la couverture sociale.

Selon les indications issues projet annuel de performances du programme 163 relatif à la « jeunesse et à la vie associative », annexé au PLF pour 2015, 35 000 jeunes devraient avoir bénéficié du dispositif en 2014 et 40 000 en 2015.

Le coût de ces différentes mesures est estimé à 175 millions en crédits de paiement et 480 millions en autorisations d'engagement, et devait initialement être couvert par une diminution des crédits à due concurrence des contrats de génération. Le ministre du travail, lors de son audition, a toutefois indiqué que l'effort budgétaire devait être également supporté par les autres ministères.

Au final, cet amendement aboutira en 2015 à 300 000 contrats aidés dans le secteur non-marchand (CUI-CAE), 65 000 emplois d'avenir, 45 000 contrats de services civiques, tandis que les crédits aux missions locales au titre de l'accompagnement et du suivi des emplois d'avenir s'élèveront à 30 millions (contre 45 millions en 2014).

Votre rapporteur pour avis constate que la priorité reste malheureusement donnée aux contrats aidés conclus dans la sphère non marchande, alors que les contrats conclus dans la sphère marchande permettent une insertion plus durable dans l'emploi. Pourtant, selon l'étude de la Dares n° 71 de septembre 2014, intitulée « que sont devenues les personnes sorties de contrats aidés en 2012 ? », « six mois après la fin de leur contrat, 66 % des personnes sorties d'un contrat unique dans le secteur marchand (CUI-CIE) sont en emploi, contre seulement 36 % des personnes sorties d'un contrat aidé du secteur non marchand (CUI-CAE) ».

Certes, les publics de ces deux dispositifs sont différents : ainsi, les CUI-CAE concernent plus souvent des personnes moins qualifiées et des chômeurs de longue durée que les CUI-CIE. Mais votre rapporteur pour avis plaide pour la poursuite du rééquilibrage en faveur des contrats aidés du secteur marchand, eu égard à leurs effets bénéfiques à moyen et long termes.

Votre rapporteur pour avis regrette également qu'en dépit du renforcement des exigences en matière d'accompagnement et de formation dans le cadre des contrats aidés classiques, seulement un tiers des sortants déclarent avoir suivi une formation.

· Les emplois d'avenir, un dispositif qui a atteint son rythme de croisière mais dont l'efficacité reste à démontrer

Une mesure censée favoriser l'emploi des jeunes sans qualification

Les emplois d'avenir ont pour objet d'améliorer l'insertion professionnelle et l'accès à la qualification des jeunes peu ou pas qualifiés, confrontés à des difficultés d'accès à l'emploi. Prévus essentiellement au sein du secteur non-marchand, ces emplois permettent aux jeunes d'accéder à une première expérience professionnelle ou d'acquérir des compétences pour d'autres emplois.

Le taux de prise en charge moyen est de 75 % du Smic dans le secteur non-marchand et 35 % dans le secteur marchand.

Après des débuts plus lents et difficiles que prévus, le dispositif semble avoir trouvé un rythme de déploiement satisfaisant.

Le Gouvernement avait estimé, en septembre 2013, que 98 763 emplois d'avenir seraient créés sur l'ensemble de l'année 2013, conformément aux engagements pris devant le Parlement. Ces prévisions se sont révélées un peu trop optimistes puisque, selon le projet de loi de finances pour 2015, 94 633 emplois d'avenir ont été créés l'an dernier, mais la dynamique de conclusion des contrats semble bel et bien enclenchée.

Des crédits de paiement maintenus à leur niveau de 2014

Le projet de finances initial pour 2015 prévoit une enveloppe dédiée aux emplois d'avenir de 1,214 milliard en CP et 1,077 milliard en AE, contre respectivement 1,291 milliard et 1,215 milliard en 2014.

Quatre niveaux d'analyse doivent être distingués.

Les 94 633 contrats conclus en 2013 nécessitent une enveloppe de 360,28 millions.

Le Gouvernement table sur un volant de 94 801 emplois d'avenir signés en 2014, pour un coût de 600,4 millions en CP.

Enfin, 50 000 emplois d'avenir devraient être conclus en 2015 pour un coût estimé également à 238,3 millions.

Par ailleurs, 15 millions sont prévus pour l'an prochain pour assurer l'accompagnement du dispositif, notamment à destination des conseillers des missions locales en charge des emplois d'avenir, contre 45 millions d'euros cette année.

Votre rapporteur pour avis constate que selon l'étude n° 81 de la Dares d'octobre 2014, intitulée « emplois d'avenir : des contrats longs en faveur des jeunes en difficulté », la mise en oeuvre des emplois d'avenir suscite certains motifs de satisfaction pour le Gouvernement.

D'un point de vue quantitatif, 88 000 embauches ont eu lieu entre novembre 2012 et décembre 2013. Selon le bleu budgétaire, 94 633 emplois d'avenir ont été conclus en 2013, 94 801 contrats devraient être conclus en 2014 et 50 000 contrats sont prévus pour 201512(*).

D'un point de vue qualitatif, certains indicateurs sont encourageants :

- 41 % des jeunes en emploi d'avenir n'ont pas de diplôme et 83 % ne sont pas bacheliers ;

- 36 % résident dans une zone prioritaire pour le déploiement du dispositif (un département d'outre-mer, une zone urbaine sensible, ou une zone de revitalisation rurale) ;

- 88 % des contrats sont à temps complet ;

- 56 % ont une durée d'au moins trois ans ;

- les taux de rupture au bout d'un mois (4 %) et six mois (9 %), sont beaucoup plus faibles que pour les contrats aidés classiques (respectivement 25 % et 11 %)13(*).

Votre rapporteur pour avis, à l'instar de l'étude de la Dares précitée, pointe cependant deux difficultés :

- les métiers exercés en emplois d'avenir s'avèrent sensiblement les mêmes que pour les autres contrats aidés classiques (CUI), malgré un ciblage initial sur des secteurs innovants ou à forte utilité sociale ou environnementale ;

- seuls 43 % des jeunes entrés dans le dispositif avant juin 2013 ont réalisé au moins une formation, alors que chaque contrat en emploi d'avenir doit comporter au moins une action de formation.

· Les dispositifs d'emploi spécifiques à l'outre-mer

Il convient au préalable de rappeler que le CUI est applicable dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Dans ces collectivités, le CUI-CIE n'existe que s'il est conclu sous la forme d'un emploi d'avenir. A Mayotte, le CUI est applicable dans les conditions fixées par le code du travail mahorais.

Une enveloppe de 12,73 millions est prévue pour financer les contrats aidés d'outre-mer, contre 34,4 millions dans le PLF pour 2014.

Votre rapporteur pour avis constate qu'un grand nombre de dispositifs, supprimés entre 2005 et 2008, ou remplacés par d'autres dispositifs en 2012, ne sont plus dotés de crédits par le PLF pour 2015, comme le montre le tableau suivant.

Figure n° 9 : Évolution des crédits des dispositifs spécifiques à l'outre-mer (en millions d'euros)

Dispositifs

PLF initial 2014

PLF initial 2015

Contrat d'accès à l'emploi (CAE-DOM) 

12,5

12,73

Contrat emploi-solidarité (CES) 

10

Aucun crédit

Congé de solidarité 

5,28

Aucun crédit

Contrat d'insertion par l'activité (CIA) 

3,57

3,7

Chantiers de développement local (CDL)

2,04

2,04

Contrat emploi-consolidé (CEC) 

0, 89

Aucun crédit

Les stages de formation et d'insertion professionnelle (SFIP)

0,14

Aucun crédit14(*)

Source : bleu budgétaire

· L'accompagnement des publics les plus en difficulté

La sous-action 2 du programme 102, concernant l'accompagnement des publics les plus en difficulté, disposera de 1,025 milliard en AE et 1,01 milliard en CP.

Ces crédits sont en hausse sensible par rapport au PLF 2014 (876,1 millions en AE et CP), et au PLF 2013 (819,5 millions).

L'enveloppe initialement prévue dans le projet de loi de finances devait être ainsi répartie :

422 millions en AE et 406,9 millions en CP pour l'accompagnement renforcé des jeunes vers l'emploi (contre 304,8 millions dans le PLF pour 2014) ;

350,5 millions en AE et CP pour les mesures en faveur des personnes handicapées (contre 336,9 millions dans les PLF pour 2013 et 2014) ;

252,5 millions en AE et CP pour les mesures en faveur de l'insertion par l'activité économique (alors que seulement 222 millions étaient prévus dans le PLF 2014) ;

12,07 millions en AE et CP pour soutenir le secteur de l'aide sociale (contre 12,39 millions dans le précédent projet de loi de finances).

L'accompagnement renforcé des jeunes vers l'emploi

L'accompagnement des jeunes vers l'emploi comporte plusieurs facettes.

Tout d'abord, les missions locales et les permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO) bénéficieront de 188,8 millions en AE et CP, contre 188 millions d'euros en 2014. Pour mémoire, l'Assemblée nationale avait abondé de 10 millions les 178 millions prévus dans le projet de loi de finances initial pour 2014.

Ensuite, le projet de loi de finances dédie 147,8 millions en AE et 132,75 millions en CP à la Garantie jeunes (contre 30 millions dans le PLF pour 2014). Ce nouveau dispositif a pour objectif d'offrir une garantie de ressources à des jeunes de 18 à 25 ans en situation de grande précarité, qui ne sont « ni étudiants, ni en emploi, ni en formation », en contrepartie d'un parcours intensif pour les faire accéder à des premières expériences de formation ou professionnelles. Les bénéficiaires reçoivent une allocation d'un montant égal au revenu de solidarité active (hors forfait logement), qui est dégressive et s'annule quand le revenu net atteint 80 % du Smic brut.

Le dispositif a été expérimenté en 2013 et 2014 dans 10 territoires avec un objectif de 10 000 bénéficiaires fin 2014. Le Gouvernement souhaite déployer le dispositif pour atteindre 50 000 jeunes accompagnés fin 2015 dans les régions dont le taux de chômage était supérieur à 25 % au 31 décembre 2012.

Par ailleurs, le Gouvernement table sur la conclusion de 108 000 contrats d'insertion dans la vie sociale (Civis15(*)) en 2015 (contre 160 000 contrats en 2014). L'allocation qui sera versée aux bénéficiaires d'un Civis nécessitera une enveloppe de 40 millions, en baisse de dix millions par rapport à 2014, compte tenu de la montée en charge de la Garantie jeunes (voir infra).

L'accompagnement des jeunes vers l'emploi se traduit également par une enveloppe de 21,4 millions allouée au Fonds d'insertion professionnelle des jeunes (FIPJ), contre 22 millions en 2014. Ce fonds finance des aides directes (achats de vêtements de travail, transport notamment) et des aides indirectes (par exemple, la préparation de concours ou la prospection d'entreprises).

Enfin, comme en 2014, le projet de loi de finances prévoit 24 millions pour soutenir les écoles de la deuxième chance. L'Etat participe ainsi à hauteur d'un tiers au maximum au financement de ces écoles, aux côtés d'autres acteurs comme les régions.

Les mesures en faveur des personnes handicapées

Le financement par l'Etat des mesures en faveur de l'emploi des personnes handicapées s'élèvera en 2015 à 350,52 millions, contre 336,86 millions en 2014.

L'aide au poste dans les entreprises adaptées absorbera 86 % de cette enveloppe, avec 303,5 millions (contre 289,9 millions en 2014).

Comme cette année, la subvention d'accompagnement et de développement versée aux entreprises adaptées, complémentaire à l'aide au poste, sera financée à hauteur de 40 millions.

Enfin, les autres mesures en faveur des personnes handicapées, prévues notamment dans les programmes régionaux pour l'insertion des travailleurs handicapés, et diverses aides bénéficieront de 7 millions, soit un million de moins qu'en 2014.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de Mme Iborra, rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales, tendant à créer 500 aides au poste supplémentaires au profit des entreprises adaptées, conformément aux engagements pris lors du pacte triennal pour l'emploi des personnes handicapées, signé par le gouvernement fin 2011. Cette mesure, dont le coût est évalué à 7 millions, sera financée par une baisse équivalente des crédits pour les contrats de génération.

Le soutien au secteur de l'insertion par l'activité économique

L'Etat consacrera, l'an prochain, 252,53 millions au secteur de l'insertion par l'activité économique, soit 15,3 millions de plus qu'en 2014.

Depuis cette année, ce secteur connaît une réforme d'envergure de son mode de financement et qui repose sur les principes suivants :

- l'aide au poste devient la seule modalité de financement, quelle que soit la structure concernée ;

- elle sera composée d'un « socle » spécifique à chaque structure, qui fera l'objet d'un arrêté annuel ;

- elle comportera également une partie variable, en fonction de trois critères (le profil des publics à l'entrée de la structure, les efforts d'insertion mis en oeuvre et les résultats obtenus) ;

- cette aide est indexée sur le Smic à compter de 2015.

Comme l'indique l'instruction DGEFP n° 2014-2 du 5 février 2014 relative au pilotage des dispositifs de l'insertion par l'activité économique, la modulation des aides a été effective dès 2014, année de transition, selon les modalités suivantes16(*) :

Figure n° 10 : Tableau de présentation des nouvelles modalités de financement par type de structures d'insertion par l'activité économique en 2014

(En euros)

 

Ateliers et chantiers d'insertion (ACI)

Entreprises d'insertion (EI)

Entreprises de travail temporaires d'insertion (ETTI)

Associations intermédiaires (AI)

Montant socle17(*)

19 200

10 000

4 250

1 300

Montant avec modulation moyenne (5%)

20 160

10 500

4 463

1 365

Montant avec modulation maximale (10%)

21 120

11 000

4 675

1 430

Source : DGEFP

L'enveloppe de 252,53 millions bénéficiera pour moitié aux entreprises d'insertion et aux entreprises de travail temporaire d'insertion, comme le montre le tableau suivant.

Figure n° 11 : Ventilation des crédits de l'Etat selon la nature des structures de l'insertion par l'activité économique

Nature de la structure

Montant du soutien
(en millions d'euros,
en AE et CP)

Effectifs

Entreprises d'insertion

137,59

12 878

Entreprises de travail temporaire d'insertion

37,51

8 262

Associations intermédiaires

26,4

19 007

Ateliers et chantiers d'insertion

18,12

Non communiqués

Source : bleu budgétaire

Enfin, le projet de loi de finances attribuera 20,84 millions au Fonds départemental de l'insertion par l'activité économique (FDI), qui permet notamment de favoriser le démarrage d'une structure nouvelle et fournit des appuis et des conseils.

Le soutien au secteur de l'aide sociale

Les structures agréées au titre de l'aide sociale bénéficient d'une exonération de la totalité des cotisations patronales de sécurité sociale. Cette exonération est calculée soit sur une base forfaitaire de 40 % du SMIC, soit sur la rémunération réelle inférieure au SMIC. Le projet de loi de finances prévoit une dotation de 12,07 millions en 2015 (contre 12,39 millions dans le PLF 2014).


* 8 L'article 15 tend à supprimer la prime pour l'emploi (PPE), afin de permettre son remplacement, à compter du 1er janvier 2016, par un nouveau dispositif plus efficace d'incitation à l'activité et de soutien au pouvoir d'achat des salariés modestes.

* 9 141,2 millions d'euros en 2014.

* 10 Pour mémoire, le PLF pour 2015 ne prévoit plus de crédits pour l'allocation en faveur des demandeurs d'emploi en formation (AFDEF), remplacée en 2011 par la R2F, mais qui comprenait des bénéficiaires jusqu'en 2014.

* 11 Le dispositif de l'ATS 2011 s'éteindra de lui-même en 2015.

* 12 Lors de la campagne pour l'élection présidentielle, le candidat François Hollande avait pris l'engagement n° 34, relatif à la création de 150 000 emplois d'avenir pour faciliter l'insertion des jeunes dans l'emploi et l'action des associations, en priorité dans les quartiers populaires.

* 13 Il convient néanmoins de remarquer que le bleu budgétaire évoque un taux de rupture des emplois d'avenir de 27,5% en 2013.

* 14 Ce dispositif bénéficiera toutefois de 140 000 euros dans le cadre des budgets opérationnels de programme.

* 15 Ce dispositif, qui n'est pas un contrat de travail, s'adresse aux jeunes de 16 à 25 ans révolus qui rencontrent des difficultés particulières d'insertion professionnelle. Une allocation, qui ne peut excéder 450 euros par mois et qui est plafonnée à 1 800 euros par an, est versée pendant les périodes au cours desquelles un jeune, inscrit dans un parcours d'insertion au Civis, ne perçoit ni rémunération, ni aucune autre allocation. D'une durée d'un an renouvelable, l'objectif du contrat est d'organiser les actions nécessaires à la réalisation d'un projet d'insertion dans un emploi durable, grâce à l'accompagnement d'un référent.

* 16 Les nouvelles modalités de financement sont entrées en vigueur :

- le 1er janvier 2014 pour les entreprises d'insertion (EI) et les entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI) ;

- le 1er janvier 2014 pour les associations intermédiaires (AI) et les ateliers et chantiers d'insertion (ACI).

* 17 Par construction, le montant sans modulation est égal au montant socle.