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Projet de loi de finances pour 2015 : Travail et emploi

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Travail et emploi ( avis - première lecture )

B. LE PROGRAMME 103 RELATIF À L'ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS ÉCONOMIQUES ET AU DÉVELOPPEMENT DE L'EMPLOI : UNE BAISSE DES AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT QUI S'EXPLIQUE SURTOUT PAR L'ÉCHEC DU CONTRAT DE GÉNÉRATION

Les crédits de paiement du programme 103 relatif à l'accompagnement des mutations économiques et au développement de l'emploi, sont en légère progression (+ 0,1%, soit 26,4 millions), et atteignent 2,905 milliards en 2015, tandis que les autorisations d'engagement connaissent une forte contraction (- 14,1%, soit 515,4 millions), s'élevant à 3,14 milliards, contre 3,656 milliards cette année. Cette baisse des autorisations d'engagement s'explique essentiellement par l'échec du contrat de génération.

Figure n° 12 : Synthèse de l'évolution des crédits de paiement et des autorisations d'engagement du programme 103

(en milliards d'euros)

 

Crédits de paiement

Autorisation d'engagement

PLF initial 2015

LFI 2014

Variation relative entre
LFI 2014 et
PLF 2015

PLF initial 2015

LFI 2014

Variation relative entre
LFI 2014 et PLF 2015

Programme 103 « accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi »

2,905

2,879

+ 0,09%

3,140

3,656

- 14,1 %

Action 1
Anticipation et accompagnement des conséquences des mutations économiques sur l'emploi

0,646

0,834

- 22,5 %

0,878

1,603

- 45,2 %

Action 2
Amélioration de l'insertion dans l'emploi par l'adaptation des qualifications et la reconnaissance des compétences

1,466

1,787

- 17,9 %

1,466

1,787

- 17,9%

Action 3
Développement de l'emploi

0,792

0,257

+ 208 %

0,795

0,265

+ 200 %

Source : bleu budgétaire

Avant d'aborder la présentation détaillée de ce programme, votre rapporteur pour avis souhaite rappeler le poids considérable de dépenses fiscales18(*) en matière d'accompagnement des mutations économiques et de développement de l'emploi. Selon le Gouvernement, elles s'élèveront en 2015 à 5,4 milliards d'euros, soit bien au-delà des crédits budgétaires du programme 103. Quinze dispositifs sont concernés, dont les plus importants sont le crédit d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié à domicile pour les contribuables exerçant une activité professionnelle ou demandeurs d'emploi depuis au moins trois mois (1,98 milliard) et la réduction d'impôt au titre de l'emploi, par les particuliers, d'un salarié à domicile pour les contribuables n'exerçant pas une activité professionnelle (1,67 milliard).

1. L'anticipation et l'accompagnement des conséquences des mutations économiques sur l'emploi

L'action 1 « anticipation et accompagnement des conséquences des mutations économiques sur l'emploi » bénéficiera, en 2015, de 878,3 millions en AE et 646,6 millions en CP.

Par rapport à 2014, les autorisations d'engagement chutent de moitié (soit 725 millions), tandis que les crédits de paiement se rétractent de 22,5 % (soit 187 millions).

La quasi-totalité de ces crédits sera utilisée pour les dépenses d'intervention. En effet, les dépenses de fonctionnement représenteront, l'an prochain, seulement 11,6  millions (soit 1,3 % des autorisations d'engagement et 1,8 % des crédits de paiement de l'action) et correspondent aux frais de gestion versés à Pôle emploi (0,28  million) et à l'appui, au service public de l'emploi (11,34 millions).

Cette action comprend deux sous actions :

- la première, relative à l'anticipation des mutations et à la gestion des ressources humaines, disposera de 531  millions en AE et 299,3 millions en CP (contre respectivement 1,265 milliard et 495,8 millions dans le PLF pour 2014) ;

- la seconde, portant sur l'implication des branches et des entreprises dans la prévention du licenciement et le reclassement des salariés, bénéficiera de 335,6 millions AE et CP (contre 361,5 millions dans le PLF pour 2014).

a) L'anticipation des mutations et la gestion active des ressources humaines porte l'effort en direction des contrats de génération

La sous-action 1, qui porte sur l'anticipation des mutations et gestion active des ressources humaines, financera :

- le contrat de génération (490 millions en AE, et 244,3 millions en CP) ;

- les aides au conseil, à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) et aux engagements de développement de l'emploi et des compétences (EDEC) (40 millions en AE et 54 millions en CP) ;

- le contrat de professionnalisation en faveur des séniors (1 million en AE et CP).


· Le contrat de génération : un outil original qui peine à se déployer

Un dispositif original mais trop complexe et instable

Promesse de campagne du Président de la République, le contrat de génération est issu d'un accord unanime des partenaires sociaux, à travers un accord national interprofessionnel signé par toutes les organisations syndicales et patronales le 19 octobre 2012.

Instaurée par la loi du 1er mars 2013, le contrat de génération est un dispositif d'aide à l'emploi visant à créer des binômes jeune-senior pour encourager l'embauche des jeunes et garantir le maintien dans l'emploi des seniors, tout en assurant la transmission des compétences19(*). L'entreprise doit en effet constituer un binôme en embauchant en contrat à durée indéterminée un jeune d'au moins 16 ans et de moins de 26 ans au premier jour de l'exécution de son contrat (ou de moins de 30 ans pour les jeunes reconnus comme travailleurs handicapés), et parallèlement, maintenir dans l'emploi un senior de 57 ans ou plus (ou de 55 ans ou plus pour les salariés reconnus comme travailleurs handicapés) ou recruter une personne de 55 ans ou plus.

Ce dispositif prévoit une aide financière pour toute embauche à partir de 2013 effectuée par les PME de moins de 300 salariés sous certaines conditions.

Pour les entreprises de moins de 50 salariés et les entreprises individuelles, aucune autre formalité n'est demandée pour obtenir l'aide de 4 000 euros par an et par binôme. Ces entreprises peuvent également bénéficier d'une aide au conseil pour la mise en oeuvre du contrat de génération.

Les entreprises entre 50 et moins de 300 salariés doivent au préalable conclure un accord collectif dit « intergénérationnel », ou, à défaut d'accord attesté par un procès-verbal de désaccord, établir un plan d'action, ou bien être couvert par un accord de branche étendu.

A l'origine du dispositif, les entreprises employant plus de 300 salariés étaient soumises à une pénalité si elles ne concluaient pas un accord intergénérationnel ou n'établissaient pas de plan unilatéral avant le 30 septembre 2013, mais cette date a ensuite décalée à la demande du ministère du travail.

Toutefois, suite à l'adoption de l'article 20 de la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale, ces entreprises bénéficient d'un accès direct à l'aide individuelle, comme les entreprises de moins de 50 salariés, de manière à rendre l'accès au contrat de génération plus aisé et plus rapide. En contrepartie, les entreprises non couvertes par un accord collectif d'entreprise ou de groupe, un plan d'action ou un accord de branche, au plus tard à la fin du mois de mars 2015, se verront infliger une pénalité.

Enfin, l'aide financière de l'Etat en cas d'embauche d'un senior dans le cadre d'un contrat de génération a récemment doublé20(*) (8 000 euros au lieu de 4 000 euros par an).

Un premier bilan plus que mitigé

L'objectif initial du Gouvernement était de conclure 100 000 contrats de génération par an, soit 500 000 sur la période du quinquennat, mais votre rapporteur constate que ces objectifs se sont révélés irréalistes.

Selon les travaux de la Dares (Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques) fin 2013, le dispositif du contrat de génération devait concerner, entre 42 000 et 65 000 nouveaux contrats en 2014, et entre 45 000 et 70 000 contrats en 2015, sous réserve d'un rétablissement de l'activité économique.

Selon les informations fournies par le Gouvernement à votre rapporteur, on compte, au 31 mai 2014, 25 555 demandes d'aides, enregistrées et seulement 21 370 acceptées.

En cumulé, depuis mars 2013, 80 % des demandes d'aide concernent des entreprises de moins de 50 salariés, et 20 % concernent les entreprises de 50 à moins de 300 salariés.

En 2015, le Gouvernement table sur 40 000 aides.

Au 31 mai 2014, 11 836 entreprises sont couvertes, pour moitié, par un plan d'action et, pour moitié, par un accord collectif, tandis que seulement 20 accords de branche ont été signés et étendus (alors que notre pays compte 900 branches environ).

Le Gouvernement se veut optimiste en soulignant la mobilisation croissante des entreprises employant entre 50 et 300 personnes, qui représentent désormais un tiers des aides financières au titre du contrat de génération, contre 3 % en mai 2013.

En outre, il indique que la possibilité, pour les employeurs âgés de plus de 57 ans, de recruter un jeune de moins de 30 ans (au lieu de 27 ans avant la loi du 5 mars 2014 précitée) pour reprendre une entreprise de moins de 50 salariés, est trop récente pour faite sentir ses effets.

Enfin, 17 pénalités ont été prononcées par les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Dirrecte) à l'encontre d'entreprises employant plus de 300 salariés (ou appartenant à un groupe employant plus de 300 salariés) non couvertes par un accord collectif ou un plan d'action intergénérationnel (ou alors couvertes de manière insatisfaisante).

Des crédits budgétaires revus à la baisse

Pour mémoire, le PLF pour 2014 avait initialement prévu 1,2 milliard d'euros en AE et 390 millions d'euros en CP pour financer le contrat de génération.

Très rapidement cependant, cette enveloppe a été revue à la baisse pendant les débats budgétaires, compte tenu des prévisions pessimistes sur le nombre de conclusions de contrats de génération. Les crédits de paiement sont ainsi passés de 390 millions à 165 millions.

Le PLF pour 2015 prévoit une enveloppe de 244,3 millions en CP (et 490 millions en AE), ainsi répartis :

- 30,8 millions au titre des 14 825 aides pour les contrats de génération conclus en 2013 ;

- 114,6 millions pour financer les 33 305 aides relatives aux contrats attendus en 2014 ;

- et 88,9 millions pour payer les 40 000 aides en 2014.

Il convient enfin de rappeler qu'un dispositif d'appui conseil au contrat de génération a été mis en place. Une dotation de 10 millions a été prévue à cet effet (contre 20 millions l'an dernier).

Votre rapporteur pour avis estime que le dispositif du contrat de génération, bien que reposant sur une philosophie louable et généreuse, ne constitue pas une arme efficace pour lutter massivement contre le chômage des jeunes et des seniors. L'architecture du dispositif demeure complexe, en distinguant artificiellement les règles selon la taille de l'entreprise.

Les bornes d'âge retenues se révèlent inadaptées et trop rigoureuses dans un grand nombre d'entreprises, notamment les plus petites d'entre elles. Les garde-fous très sévères que le législateur a imposés, pour éviter les effets d'aubaine et les détournements du dispositif21(*), le rendent finalement peu attractif auprès des employeurs. Les récentes évolutions du cadre juridique du contrat de génération, non seulement brouillent la lisibilité du dispositif, mais ne répondent pas à ses faiblesses intrinsèques.


· Les aides à la GPEC et à l'EDEC : des crédits de paiement en recul

Le PLF pour 2015 fixe une enveloppe de 40 millions en AE et 54 millions en CP pour :

- inciter les petites et moyennes entreprises à anticiper leurs besoins en matière de gestion de ressources humaines à travers l'aide au conseil et à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) ;

- encourager les organisations professionnelles et interprofessionnelles à conclure des accords avec l'Etat comportant des engagements de développement des emplois et des compétences (EDEC).

Pour mémoire, le PLF pour 2014 avait prévu la même enveloppe en AE et 80 millions en CP.


· Les contrats de professionnalisation senior : un dispositif très peu utilisé

Une aide de 2 000 euros est accordée, sans limitation de durée, aux employeurs de personnes au chômage de longue durée, âgées de plus de 45 ans, qui sont recrutées en contrat de professionnalisation.

Une dotation d'un million d'euros est prévue au bénéfice d'environ 2 500 bénéficiaires (contre 5 millions en 2014).

b) L'implication des branches et des entreprises dans la prévention du licenciement et le reclassement des salariés

Alors que le PLF pour 2014 avait dédié 361,6 millions à cette seconde sous-action, le projet de loi de finances pour 2015 prévoit une enveloppe de 335,7 millions (soit une baisse de 7,7 %), dont 28,1 millions en faveur des mesures d'âge (53,5 millions en 2014), et 307,5 millions à destination du reclassement des salariés (308 millions cette année).


· Les deux dispositifs de mesure d'âge ne sont plus guère utilisés

Le dispositif d'allocation spéciale du fonds national de l'emploi (ASFNE) est en voie d'extinction suite à l'adoption d'un amendement à la loi de finances pour 2012. Ce dispositif consiste en une retraite anticipée accordée essentiellement lors des plans de sauvegarde de l'emploi. Les bénéficiaires, âgés de plus 57 ans voire 56 ans, perçoivent environ 65 % de leur salaire brut antérieur jusqu'à leur retraite, grâce notamment à des participations de l'employeur, de l'Unédic et de l'Etat.

Afin de garantir le versement des allocations spéciales du FNE aux 1 188 bénéficiaires, l'Etat garantit pour 2015 une dépense d'intervention de 21,78  millions (contre 44,5 millions en 2014).

Les conventions de cessation d'activité de certains travailleurs salariés (Cats) ne sont pas en voie d'extinction comme les ASFNE, mais elles ne concernent que très peu de personnes (521 en 2015). En effet, ces dispositifs ne peuvent être activés que si un accord national de branche sur la cessation d'activité a été signé. Or depuis 2005, aucun accord de branche ne peut plus être conclu, ce qui n'interdit pas toutefois les entreprises antérieurement couvertes de mettre en place des Cats.

Les bénéficiaires des Cats perçoivent une allocation égale au minimum à 65 % de leur salaire brut antérieur et bénéficient d'une protection sociale jusqu'à leur retraite.

Le PLF prévoit une enveloppe de 6,24 millions pour financer les Cats, contre 9 millions en 2014.

Enfin, contrairement au PLF pour 2014, le PLF pour 2015 prévoit une enveloppe de 100 000 euros pour financer les pré-retraites progressives.


· Les actions en faveur du reclassement des salariés

Une dotation de 307,5 millions est consacrée à ces actions selon la répartition suivante.

Environ 40,8 % de cette enveloppe, soit 125,5 millions, sont dédiés au contrat de sécurisation professionnelle (CSP). Ce dispositif propose un parcours de sécurisation professionnelle aux salariés licenciés pour motif économique dans les entreprises de moins de 1 000 salariés. D'une durée maximale de 12 mois, il peut comprendre des mesures d'accompagnement, des périodes de formation et des périodes de travail dans des organismes publics ou des entreprises. L'allocation de sécurisation professionnelle versée au bénéficiaire d'un CSP est égale à 80 % du salaire brut moyen perçu au cours des 12 derniers mois avant la conclusion du CSP. En 2015, l'Etat consacrera 125,5 millions pour financer en partie l'allocation de sécurisation professionnelle (34,29 millions, contre 31,5 millions en 2014) et le volet accompagnement (91,2 millions, contre 88,5 millions cette année).

Environ 39 % de ces crédits (soit 120 millions, comme en 2014) financeront l'activité partielle, anciennement appelée chômage partiel. Ces crédits sont en hausse de 50 millions par rapport à la loi de finances initiale de 2013.

L'activité partielle

On distinguait avant 2013 pas moins de cinq dispositifs différents de chômage partiel, dont l'allocation spécifique de chômage partiel de l'Etat (AS), la convention d'activité partielle de longue durée (APLD) financée par l'Unédic, ou encore l'allocation complémentaire de chômage partiel au titre de la rémunération mensuelle minimale (RMM) payée par l'employeur.

Ces dispositifs se sont révélés complexes, peu efficaces par comparaison avec leurs homologues européens, et instables dans le temps.

C'est pourquoi les partenaires sociaux ont souhaité, dans le cadre de l'accord national interprofessionnel du 11 janvier 2013, créer une allocation unique d'activité partielle, financée par l'Etat et l'Unédic.

Afin de répondre rapidement aux difficultés conjoncturelles des entreprises, le dispositif d'activité partielle a été totalement revu dans le cadre de la loi de sécurisation de l'emploi du 14 juin 2013.

La dotation globale de restructuration, qui favorise le reclassement des salariés licenciés dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi, recevra 7,6 % des crédits (soit 23,5 millions, comme en 2014).

L'exonération de cotisations sociales dans les bassins d'emplois à redynamiser bénéficiera, l'année prochaine, de 4,1 % des crédits en faveur du reclassement des salariés, soit 12,8 millions (contre 17,1 millions en 2014). Ce dispositif est en voie d'extinction : seules les entreprises implantées avant le 31 décembre 2013 dans deux bassins d'emplois (Champagne-Ardennes et Midi-Pyrénées) pourront en bénéficier.

En outre, 3,5 % de l'enveloppe (soit 11 millions, le même niveau qu'en 2014) sont consacrés à l'allocation temporaire dégressive, qui permettra à environ 4 000 personnes, l'an prochain, de compenser pendant deux ans la différence de rémunération entre leur nouvel emploi et l'ancien afin de favoriser leur reclassement extérieur.

Par ailleurs, 2,8 % des crédits (soit 6,77 millions, contre 8,5 millions en 2014) financeront les exonérations de cotisations sociales dans les zones de restructuration de la défense, afin d'atténuer les conséquences économiques des territoires fragilisés par la réorganisation de la carte militaire.

Enfin, 2,6 % des crédits (soit 8 millions en 2014) assurent le financement des cellules d'appui à la sécurisation professionnelle (CASP). Cette aide intervient en amont des licenciements économiques et ne concerne que les entreprises de plus de 50 salariés en redressement ou liquidation judiciaire.

2. L'amélioration de l'insertion dans l'emploi par l'adaptation des qualifications et la reconnaissance des compétences

La deuxième action du programme 103 est consacrée à l'amélioration de l'insertion dans l'emploi par l'adaptation des qualifications et la reconnaissance des compétences et disposera, en 2015, de 1,466 milliard, soit une baisse de 320,8 millions (- 17,9 %) par rapport au PLF 2014.

Une faible part de ces crédits finance des dépenses de fonctionnement :

- 3 millions sont prévus pour participer à la mise en place du système d'information du compte personnel de formation (SI-CPF) ;

- 5,64 millions sont prévus au titre de la subvention pour charge publique accordée au Centre pour le développement de l'information sur la formation permanente (Centre Inffo) (contre 6,64 millions en 2014).

Suite à l'article 21 de la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale, l'Etat ne finance plus directement le développement des compétences clefs, visant à favoriser l'insertion professionnelle des publics fragiles, compte tenu du transfert de cette compétence de l'Etat vers les régions. Pour mémoire, le PLF en 2014 avait dégagé 53 millions pour cette mesure.

Le reste de l'enveloppe, 1,458 milliard, financera en 2015 deux sous-actions : la sous-action 1 « reconnaissance des compétences acquises par les personnes » à hauteur de 2,9 millions (contre 6,77 millions en 2014), et la sous-action 2 « amélioration de l'accès à la qualification par le développement de l'alternance et de la certification » avec 1,454 milliard (contre 1,714 milliard cette année).

a) La reconnaissance des compétences acquises par les personnes

Cette première sous-action comprend uniquement la validation des acquis de l'expérience (VAE), avec 2,91 millions, contre 6,8 millions dans le PLF pour 2014.

Instituée par la loi de modernisation sociale n° 2002-73 du 17 janvier 2002, la VAE permet à toute personne de faire valider les acquis de son expérience en vue l'obtention d'un diplôme ou d'un titre.

Le financement de l'Etat vise notamment à assurer la sensibilisation et la promotion de la VAE.

Le Gouvernement justifie cette forte baisse des crédits de l'Etat par le renforcement des régions dans le cadre du service public régional de la formation professionnelle.

b) L'amélioration de l'accès à la qualification par le développement de l'alternance et de la certification

Cette deuxième sous-action, qui comprend 1,454 milliard en CP et AE, comprend trois volets :

- le développement de l'alternance (1,293 milliard contre 1,417 milliard en 2014) ;

- diverses actions en faveur de la formation (51,02 millions contre 203,68 millions en 2014) ;

- la subvention au titre du programme d'activités de service public (PASP) de 85,6 millions à l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) (contre 76,59 millions en 2014) ;

- une dotation de 23,5 millions pour compenser aux régions la prime en faveur des contrats d'apprentissage conclus dans les entreprises de moins de onze salariés (en plus de l'affectation d'une part de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques).


· Le développement de l'alternance, une politique erratique du Gouvernement

L'Etat consacrera 1,293 milliard en 2015 (contre 1,417 milliard en 2014) pour compenser les exonérations de charge relatives aux contrats d'apprentissage, aux contrats de professionnalisation et au dispositif PACTE (parcours d'accès aux carrières des fonctions publiques territoriales, hospitalières et de l'Etat).

Les contrats d'apprentissage

Le Gouvernement estime que 408 000 contrats d'apprentissage seront concernés par ces exonérations de cotisations sociales, d'où un besoin de financement prévisionnel de 1,4 milliard d'euros en AE et CP (contre 1,234 milliard en 2013). Pour mémoire, le PLF pour 2014 avait estimé que ces exonérations concernaient 450 000 apprentis.

Votre rapporteur pour avis déplore la chute du nombre d'apprentis depuis 2013, qui s'explique sans doute par les difficultés économiques que rencontrent les entreprises, mais aussi vraisemblablement par les errements du Gouvernement dans la mise en oeuvre de la réforme de l'apprentissage (voir infra). L'engagement du Gouvernement, pris dans le cadre du « Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi », de porter le nombre d'apprentis à 500 000 à l'horizon 2017, semble donc pour l'heure hors de portée.

Les exonérations de cotisations sociales
pour les contrats d'apprentissage

Les contrats d'apprentissage bénéficient d'exonérations de cotisations sociales dans les conditions prévues à l'article L. 6243-2 du code du travail.

Pendant toute la durée du contrat, l'employeur est exonéré des charges sociales (part patronale et part salariale), à l'exception de la cotisation patronale d'accidents du travail et de maladies professionnelles22(*).

L'exonération de cotisations sociales est totale pour les artisans inscrits au répertoire des métiers (ou au registre des entreprises en Alsace-Moselle), ou les employeurs de moins de 11 salariés.

L'exonération est partielle pour les employeurs à partir de 11 salariés, qui restent soumis à :

- la contribution de solidarité pour l'autonomie ;

- la contribution au Fonds national d'aide au logement (Fnal), jusqu'à 20 salariés et à la contribution au Fnal supplémentaire, à partir de 20 salariés ;

- les cotisations patronales et salariales d'assurance chômage et de l'AGS (Association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés) ;

- les cotisations patronales et salariales de retraite complémentaire et de l'AGFF (Association pour la gestion du fonds de financement Agirc et Arrco) ;

- le versement transport, le forfait social, la cotisation supplémentaire et la majoration complémentaire d'accidents du travail, le cas échéant.

Les contrats de professionnalisation

Les contrats de professionnalisation peuvent donner lieu à deux types d'exonération de cotisations sociales selon le public visé et la nature de l'employeur.

Les contrats de professionnalisation conclus avec un demandeur d'emploi âgé de 45 ans et plus ouvrent droit à une exonération de cotisations patronales d'assurances sociales (assurance maladie, maternité, invalidité, vieillesse-décès) et d'allocations familiales.

Les contrats de professionnalisation conclus entre des groupements d'employeurs et des jeunes âgés de 16 à 25 ans révolus sortis du système scolaire sans qualification ou rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi, ou bien des demandeurs d'emploi âgés de 45 ans et plus, ouvrent droit à une exonération des cotisations à la charge de l'employeur au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles.

Le PLF pour 2015 consacrera 17,79 millions pour les exonérations spécifiques de cotisations sociales de certains contrats de professionnalisation (contre 16,32 millions dans le PLF pour 2014).

Le Pacte

Le parcours d'accès aux carrières des fonctions publiques territoriales, hospitalière et de l'Etat, créé en 2005, bénéficiera l'an prochain d'une enveloppe de 100 000 euros, contre 90 000 euros en 2014.

Il s'agit d'un contrat en alternance, créé en 2005, d'une durée de un à deux ans, et proposé par une administration pour occuper un emploi de catégorie C aux jeunes de 16 à 25 révolus sortis du système éducatif sans diplôme et sans qualification professionnelle reconnue, et à ceux dont le niveau de diplôme est peu élevé. Pendant le contrat, le jeune poursuit une formation et perçoit une rémunération égale à un pourcentage du traitement minimum de la fonction publique. Le Pacte ouvre droit à une exonération de cotisations sociales pour l'employeur.

Compte tenu du très faible nombre de bénéficiaires du Pacte, votre rapporteur pour avis s'interroge, comme l'année précédente, sur l'intérêt de conserver cette forme de contrat en alternance.


· Diverses actions en faveur de la formation

Une dotation de 51,02 millions est dédiée aux actions en faveur de la formation, ainsi répartis :

- 28,78 millions pour la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle (contre 172,6 millions dans le PLF pour 2014) ;

- 21,03 millions pour les organismes de formation qualifiante (contre 22,82 millions dans le PLF pour 2014) ;

- 850 000 euros pour l'aide à la mobilité des jeunes (soit le même montant qu'en 2014) ;

- 360 000 euros pour la subvention de fonctionnement au groupement d'intérêt public Europe éducation France formation (soit le même montant qu'en 2014).


· La subvention versée à l'Afpa

L'Etat versera, l'an prochain, une subvention au titre du programme d'activités de service public (PASP) à l'Afpa d'un montant de 85,6 millions (contre 76,59 millions dans le PLF pour 2014 et seulement 20,9 millions en 2013), à mettre en perspective avec les quelque 800 millions de chiffre d'affaires de l'association. Cette subvention vise essentiellement à financer l'ingénierie de formation et les actions de délivrance des titres professionnels et de VAE, à compenser les charges liées aux sujétions de service public et au transfert de l'activité d'orientation de l'Afpa, mais également à accompagner le dispositif des emplois d'avenir.

Votre rapporteur pour avis se félicite du maintien de la subvention de l'Etat pendant toute la durée du plan de refondation de l'Afpa adopté en décembre 2012.

Le plan de refondation de l'Afpa

Suite à la crise de trésorerie majeure qu'a connue l'Afpa en juin 2012, un plan de refondation a été présenté au comité central d'entreprise le 14 novembre 2012 dans le but de moderniser et réformer cette association en profondeur.

Il comporte trois axes :

- un plan de transformation du modèle pédagogique ;

- un plan de développement de l'activité (afin de redynamiser les relations avec les financeurs et développer le marché des entreprises) 

- un plan de redressement financier visant au retour à l'équilibre à l'horizon 2015

Par ailleurs, dans le cadre d'un protocole de conciliation, l'Etat s'est engagé, notamment, à doter l'Afpa de quasi fonds propres, sous la forme d'obligations associatives, pour un montant total de 200 millions d'euros entre 2013 et 2015.

Toutefois, selon le Gouvernement, la situation financière de l'Afpa en 2014 ne suit pas le scénario budgétaire établi dans le cadre du plan de refondation. En effet, le chiffre d'affaires en 2013 s'est élevé à 754 millions, alors que l'objectif fixé par le plan de refondation était de 784 millions. L'Afpa doit de fait composer avec des charges fixes importantes : les charges de personnel s'élèvent à 71,9 % en 2013.

Suite à l'audition du directeur général de l'Afpa, votre rapporteur pour avis souhaite que le Premier ministre s'empare de ce dossier, par nature interministériel, pour régler la question du transfert de l'Etat vers les régions des locaux utilisés par l'Afpa, et prendre en compte la spécificité des centres de formation à rayonnement national.

3. Le développement de l'emploi

Le PLF 2015 consacrera 795,6 millions en AE et 792,1 millions en CP à l'action 3 relative au développement de l'emploi, soit trois fois plus que dans le PLF pour 2014 (265 millions en AE et 257 millions en CP).

a) La baisse du coût du travail pour faciliter le développement de territoires et de secteurs à forts potentiels d'emplois

Cette première sous-action bénéficiera d'environ 80 % des crédits, avec 632,6 millions (contre seulement 122,6 millions dans le PLF pour 2014). Elle comprend deux volets : l'un, nouveau, relatif aux exonérations en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, l'autre, traditionnel, portant sur les exonérations spécifiques en fonction des territoires ou des secteurs d'activité.


· Les exonérations en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat

La loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (loi « Tepa ») a créé notamment une déduction forfaitaire de cotisations patronales de sécurité sociale au titre des rémunérations relatives aux heures supplémentaires.

Toutefois, ce dispositif a été limité par la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 aux seules entreprises employant moins de vingt salariés.

Jusqu'alors, la compensation de ce dispositif auprès de la sécurité sociale était assurée par l'affectation directe de recettes fiscales (à savoir le produit d'une fraction de 0,34 % de la TVA « nette » pour l'exercice 2014).

A compter de 2015, le Gouvernement a fait le choix d'assurer cette compensation par des crédits imputés sur le programme 103 de la mission « Travail et emploi », à travers une dotation de 516,6 millions.

Interrogé par votre rapporteur pour avis, le Gouvernement indique que ce choix résulte de la volonté de se conformer à la doctrine selon laquelle les exonérations sectorielles ou ciblées doivent être compensées par crédits budgétaires (la compensation par recettes fiscales ne concernant que les allègements généraux de cotisations sociales)23(*).

Votre rapporteur pour avis constate que sans cette dotation, les crédits de la sous-action 1 auraient atteint seulement 116 millions, soit un recul de 6 millions par rapport aux crédits prévus dans le PLF pour 2014.


· Les exonérations spécifiques en fonction des territoires ou des secteurs d'activité

Trois dispositifs doivent être distingués :

- l'exonération de cotisations patronales liée aux organismes d'intérêt général situés dans les zones de revitalisation rurale (ZRR), à hauteur de 98,32 millions (contre 101 millions dans le PLF pour 2014 et 151 millions en 2013). Suite à l'adoption de l'article 78 du PLF pour 2014, l'exonération, qui porte sur les cotisations patronales de sécurité sociale hors cotisations AT-MP, cotisations au Fonds national d'aide au logement (Fnal) et versement transport, est plafonnée et dégressive : totale pour les rémunérations inférieures ou égales à 1,5 Smic, elle s'annule pour les rémunérations égales ou supérieures à 2,4 Smic ;

- l'exonération de cotisations patronales à l'embauche du deuxième au cinquantième salarié dans les ZRR (18,6 millions, comme dans le PLF pour 2014) ;

- l'exonération de la moitié des cotisations d'assurance maladie et de vieillesse sur les gains et rémunérations des correspondants locaux de presse sera financée à hauteur de 40 000 euros (contre 90 000 dans les deux PLF précédents).

Contrairement au PLF pour 2014, le présent texte ne prévoit aucun crédit pour alimenter le dispositif « zéro charges », destiné à favoriser l'embauche des jeunes de moins de 26 ans dans les très petites entreprises.

b) La promotion de l'activité

Cette deuxième sous-action disposera l'année prochaine de 163,05 millions en AE et 159,5 millions en CP (contre 142,4 millions en AE et 134,5 millions en CP dans le PLF pour 2014).


· Les aides à la création et à la reprise d'entreprise

Alors que le PLF 2013 avait consacré 125,5 millions en AE et 113,61 millions en CP, le présent projet de finances prévoit une enveloppe de 163,05 millions en AE et 159,56 millions en CP, afin de financer trois dispositifs.

L'exonération partielle liée au régime social des micro-entreprises sera couverte par 93,06 millions (contre 64,5 millions dans le PLF pour 2014, et 31 millions en 2013). Ce dispositif concerne les entreprises réalisant un chiffre d'affaires inférieur à 82 200 euros en activité commerciale et 32 900 euros pour les auto-entrepreneurs. Trois taux libératoires sont prévus en fonction de l'activité de l'entreprise : de 14,1 % pour les activités commerciales, à 24,6 % pour les activités artisanales et les services, en passant par 23,3 % pour les activités libérales.

Le nouvel accompagnement pour la création et la reprise d'entreprise (Nacre) sera financé par 28,6 millions en AE et 25,11 millions en CP (contre 33 millions en AE et 25,11 millions en CP dans le PLF pour 2014). Ce dispositif s'adresse aux demandeurs d'emploi et aux personnes rencontrant des difficultés durables d'insertion dans l'emploi, et devrait concerner 20 000 nouvelles personnes l'an prochain. Selon les informations fournies par le Gouvernement à votre rapporteur, le taux de création d'entreprises depuis le démarrage du dispositif en 2009, s'élève à 60,4 %. Le taux de pérennité à trois ans (c'est à dire le taux de survie des entreprises accompagnées dans Nacre trois ans après leur démarrage) est de 79 %. Ce taux est à comparer au taux de pérennité des entreprises mesuré par l'Insee sur la cohorte de l'ensemble des entreprises créées en 2006, qui s'élève à 65 %.

Enfin, l'Etat abondera à hauteur de 21,02 millions le Fonds de cohésion sociale (contre 24 millions dans le PLF pour 2014) dont 10,1 millions au titre de la garantie des microcrédits professionnels, 9,2 millions pour la garantie des prêts associés au Nacre, et 1,7 million pour les microcrédits sociaux.


· Le développement des nouvelles formes d'emploi

Le montant des crédits mobilisés pour le développement des nouvelles formes d'emploi s'élève à 18,16 millions, contre 18,5 millions dans le PLF pour 2014.

Les dispositifs locaux d'accompagnement (DLA) constituent le premier poste de dépense, avec 10,4 millions, soit le même niveau que dans le PLF pour 2014. Les DLA sont des structures qui accompagnent techniquement et financièrement les employeurs, les associations et les entités oeuvrant dans le secteur de l'insertion économique et sociale.

Le second poste de dépense est constitué par les conventions pour la promotion de l'emploi (CPE), avec 6,34 millions, contre 6,67 millions cette année. Ces conventions visent notamment à soutenir la création d'un environnement favorable au développement des services et activités d'appui à la création d'entreprises.

Les crédits d'ingénierie et de conseil en promotion de l'emploi seront financés à hauteur de 710 000 euros contre 750 000 euros cette année, afin notamment de payer des études demandées par la DGEFP. La même somme sera dédiée aux subventions de promotion de l'emploi pour financer des actions spécifiques et ponctuelles (mobilisation de partenaires dans un projet, expérimentation d'un projet innovant).

Comme l'année précédente, votre rapporteur pour avis souhaite que ces différents dispositifs visant à développer de nouvelles formes d'emploi soient rationalisés.


· Les dispositifs propres à l'outre-mer

Les dispositifs visant à la création d'entreprises outre-mer bénéficieront de 2,2 millions, contre 2,32 millions en 2013 et 2014.

Plus de la moitié de ces crédits financeront le projet initiative jeune (PIJ création), soit 1,43 million (contre 1,5 million en 2014). Ce dispositif s'applique dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte, et s'adresse aux jeunes âgés de 18 à 30 ans qui créent ou reprennent une entreprise. Le montant maximum de l'aide est de 7 317 euros.

Dans ces mêmes collectivités, à l'exception de Mayotte, une prime est versée en cas de création d'emploi, dont le montant total ne peut dépasser 34 650 euros. Ce dispositif sera abondé par l'Etat à hauteur de 640 000 euros, contre 680 000 euros en 2014.

En outre, les primes à la création d'emploi des jeunes de Mayotte (PEJ) seront financées à hauteur de 140 000 euros pour encourager la création d'emploi dans le secteur marchand, soit le même niveau qu'en 2014.

Votre rapporteur pour avis souhaiterait derechef que les règles relatives aux primes à la création d'emplois dans les collectivités d'outre-mer soient à terme harmonisées.


* 18 On appelle dépenses fiscales les dispositions qui permettent à certaines catégories de contribuables de payer moins d'impôts.

* 19 Il ne s'agit donc pas, d'un point de vue juridique, d'un contrat aidé comme le CUI.

* 20 Cf. le décret n° 2014-1046 du 1é septembre 2014 portant majoration de l'aide accordée au titre du contrat de génération.

* 21 Par exemple, l'article L. 5121-17 du code du travail dispose que l'aide ne peut être accordée à l'entreprise lorsque celle-ci a procédé, dans les six mois précédant l'embauche du jeune, à un licenciement pour motif économique sur les postes relevant de la catégorie professionnelle dans laquelle est prévue l'embauche, ou à une rupture conventionnelle homologuée ou à un licenciement pour un motif autre que la faute grave ou lourde ou l'inaptitude sur le poste pour lequel est prévue l'embauche.

* 22 Quelle que soit la taille de l'entreprise, la CSG et la CRDS ne sont pas dues.

* 23 CF. l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.