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Projet de loi de finances de finances pour 2015 : Écologie, développement et mobilité durables : transports maritimes

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Écologie, développement et mobilité durables : transports maritimes ( avis - première lecture )

N° 113

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 novembre 2014

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire (1) sur le projet de loi de finances pour 2015, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME V

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES

TRANSPORTS MARITIMES

Par M. Charles REVET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Hervé Maurey, président ; MM. Guillaume Jacques Arnell, Pierre Camani, Gérard Cornu, Ronan Dantec, Mme Évelyne Didier, M. Jean-Jacques Filleul, Mme Odette Herviaux, MM. Louis Nègre, Rémy Pointereau, Charles Revet, vice-présidents ; Mme Natacha Bouchart, MM. Jean-François Longeot, Gérard Miquel, secrétaires ; MM. François Aubey, Jérôme Bignon, Mme Annick Billon, M. Jean Bizet, Mme Nicole Bonnefoy, MM. Patrick Chaize, Jacques Cornano, Michel Fontaine, Alain Fouché, Benoît Huré, Mmes Geneviève Jean, Chantal Jouanno, MM. Jean-Claude Leroy, Philippe Madrelle, Didier Mandelli, Jean-François Mayet, Pierre Médevielle, Louis-Jean de Nicolaÿ, Hervé Poher, David Rachline, Michel Raison, Jean-Yves Roux, Mme Nelly Tocqueville, MM. Michel Vaspart, Paul Vergès.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 2234, 2260 à 2267 et T.A. 420

Sénat : 107 et 108 à 114 (2014-2015)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le rapport de l'administration consacré aux comptes des transports1(*) montre à quel point le transport maritime fait l'objet d'un traitement paradoxal de la part de l'État.

En effet, le secteur des transports, pris de manière globale (route, air, fer, mer, fluvial, passagers et marchandises), affiche un déficit de ses échanges extérieurs de 9,3 milliards d'euros (Mds€), soit l'équivalent des deux-tiers du chiffre d'affaires de CMA-CGM : il contribue par conséquent à la perte de compétitivité de la France.

Or dans ce paysage catastrophique sur le plan économique, il n'y a qu'un bon élève : le transport maritime, avec un solde positif de 4 Mds€ (l'aérien étant lui aussi dans le vert, mais avec un montant nettement inférieur, de l'ordre de 300 millions d'euros). Depuis 2008, la performance des compagnies maritimes françaises en termes de commerce extérieur a crû de 6 % en moyenne annuelle, alors que le chiffre d'affaires du transport maritime français (13,9 Mds€) est inférieur à celui du transport aérien (19,1 Mds€).

Ces chiffres sont à rapprocher des dépenses d'investissement dans les infrastructures de transport : sur un montant global de 23,4 Mds€ en 2013, les crédits consacrés aux ports maritimes atteignent péniblement 450 millions d'euros en incluant les contrats de plan État-région (CPER), soit moins de 2 % du total. Et encore s'agit-il d'un effort particulier, puisqu'y est incluse la dernière tranche du plan de relance portuaire décidé en 2009 (174 millions d'euros sur la période 2009-2013, en plus de la participation de l'État aux CPER).

Les effets de ce faible investissement sont immédiats : Marseille et Le Havre font partie des rares ports européens dont le trafic a régressé en Europe, à l'inverse de leurs concurrents Rotterdam, Anvers, Hambourg, Brème, Algeciras, Valence ou Gênes. Le tonnage du seul port de Rotterdam représente presque le double de celui de nos sept grands ports maritimes réunis. Et le port d'Anvers, qui traite plus de conteneurs que l'ensemble des ports français, est devenu aux yeux de nombreux acteurs économiques le « premier port français » par le nombre de conteneurs à destination ou en provenance de l'Hexagone.

Quant à notre flotte de commerce, elle subit de plein fouet la concurrence internationale, avec une inquiétante accélération des dépavillonnements et faillites d'entreprises. Les deux dernières années ont été particulièrement rudes, avec la sortie de 30 navires (13 en 2012 et 9 en 2013 et 8 au premier semestre 2014).

Dans ce contexte, votre rapporteur pour avis a examiné les crédits relatifs aux transports maritimes dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2015. Ces crédits relèvent des programmes 205 et 203 de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » et de deux directions centrales du ministère, la direction des affaires maritimes et la direction des services de transports.

Dans la continuité des années passées, ce PLF 2015 permet miraculeusement une stabilisation de l'existant, avec tout de même une diminution anticipée dans le triennal 2015-2017. Il ne s'agit, une fois de plus, que d'un instrument de gestion, et non d'un véritable programme d'action visant à développer une stratégie maritime pour la France. On est bien loin des annonces grandiloquentes autour de la stratégie nationale de relance portuaire ou du redressement nécessaire de la compétitivité du pavillon français. L'actualité nous démontre chaque jour à quel point ces effets d'annonce ne trompent plus personne.

C'est au regard de ces considérations que votre commission a émis, lors de sa séance du mercredi 12 novembre 2014, sur proposition de son rapporteur pour avis, un avis défavorable à l'adoption des crédits relatifs aux transports maritimes du projet de loi de finances pour 2015.

I. UNE SIMPLE RECONDUCTION DES CRÉDITS QUI TRADUIT LE MANQUE D'AMBITION POUR LA STRATÉGIE MARITIME DE LA FRANCE

Les crédits relatifs aux transports maritimes relèvent de deux programmes de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » : le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » et le programme 203 « Infrastructures et services de transports ».

A. LE PROGRAMME 205 « SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHE ET AQUACULTURE »

Depuis l'intégration en 2012 de la direction des pêches maritimes et aquaculture (DPMA) au ministère chargé de l'écologie, le programme 205 a été élargi et renommé (« Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture »). Il s'agit d'un premier effort en faveur d'une vision mieux consolidée des crédits liés au monde maritime, faute d'un document de politique transversale (DPT) sur la mer.

Ce programme couvre toute l'action régulatrice de l'État vis-à-vis du navire, du marin, de la mer et de ses ressources. Son domaine est très vaste, comprenant la sécurité et la sûreté maritime, les politiques en faveur de l'emploi maritime, le soutien au pavillon français, la protection de l'environnement marin et littoral, l'arbitrage entre les différents usagers de la mer (commerce, pêche, élevage, nautisme, littoral), ainsi que l'exploitation durable des ressources aquatiques.

Il se décompose en deux parties : un volet « sécurité et affaires maritimes » et un volet « pêches et aquaculture ». Ce dernier s'inscrit dans le cadre de la politique commune de la pêche et relève de la compétence de la commission des affaires économiques : il ne sera donc pas examiné dans ce rapport. En ce qui concerne le premier volet, trois grandes priorités sont ciblées :

- l'achèvement de la modernisation des systèmes d'information des centres régionaux opérationnels de sauvetage et de surveillance (CROSS) et de la signalisation maritime ;

- le développement de l'École nationale supérieure maritime (ENSM) qui assure, depuis sa création en 2011, la formation maritime supérieure  et à laquelle s'ajoutent quatre classes de BTS maritimes ouvertes en septembre 2014 ;

- la contribution à la politique maritime intégrée (PMI), notamment dans le cadre de la mise en oeuvre des conclusions des Assises de la mer et du Littoral.

Ce volet « sécurité et affaires maritimes » voit ses plafonds de crédits globalement stabilisés avec 143,66 M€ en autorisations d'engagement (AE) et 143,22 M€ en crédits de paiement (CP) pour 2015. Par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2014, cela correspond à une stabilisation en AE et une légère réduction de 1% en CP.

 

LFI 2014

PLF 2015

Évolution

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Action 1

Sécurité et sûreté maritimes

26 138 328

26 607 347

26 077 418

26 517 418

0%

0%

Action 2

Gens de mer et enseignement maritime

30 201 719

30 201 719

30 205 719

30 205 719

0%

0%

Action 3

Flotte de commerce

71 065 000

71 065 000

69 815 200

69 815 200

-2%

-2%

Action 4

Action interministérielle de la mer

10 150 304

10 235 304

10 099 359

10 221 343

-1%

0%

Action 5

Soutien au programme

6 054 729

6 454 729

7 459 705

6 459 705

23%

0%

TOTAL (périmètre avis)

143 610 080

144 564 099

143 657 401

143 219 385

0%

-1%

Action 6

Gestion durable des pêches et aquaculture

48 047 000

48 047 000

47 930 616

47 930 616

0%

0%

TOTAL (programme)

191 657 080

192 611 099

191 588 017

191 150 001

0%

-1%

Cette stabilisation relative des crédits préfigure une diminution progressive de 4% dans le triennal 2015-2017, avec la contraction anticipée de l'effort en faveur des gens de mer et de l'enseignement maritime (-10%) et des mesures de soutien au pavillon français (-3,8%).

 

2014

2015 (p)

2016 (p)

2017 (p)

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Action 1

Sécurité et sûreté maritimes

26,14

26,61

26,08

26,52

29,26

26,80

26,51

26,92

Action 2

Gens de mer et enseignement maritime

30,20

30,20

30,21

30,21

28,21

28,21

27,21

27,21

Action 3

Flotte de commerce

71,07

71,07

69,82

69,82

68,40

68,40

68,40

68,40

Action 4

Action interministérielle de la mer

10,15

10,24

10,10

10,22

9,90

9,92

9,65

9,80

Action 5

Soutien au programme

6,05

6,45

7,46

6,46

6,06

6,46

6,06

6,46

TOTAL (périmètre avis)

143,61

144,57

143,67

143,23

141,83

139,79

137,83

138,79

Action 6

Gestion durable des pêches et aquaculture

48,05

48,05

47,93

47,93

47,92

47,92

47,92

47,92

TOTAL (programme)

191,66

192,62

191,60

191,16

189,75

187,71

185,75

186,71

Évolution des crédits de paiement par action du programme 205 dans le cadre de la programmation triennale 2015-2017

Données : Direction des affaires maritimes (DAM)

1. L'action 01 « Sécurité et sûreté maritimes »

L'action « Sécurité et sûreté maritimes » a principalement pour objet la mise en oeuvre des obligations découlant des conventions internationales de l'Organisation maritime internationale (OMI), relatives à la sauvegarde de la vie humaine en mer et la prévention des pollutions marines.

La France exerce ainsi son autorité de différentes manières :

- en tant qu'État du pavillon, elle doit garantir le respect des normes internationales par les navires français ;

- en tant qu'État du port, elle doit contrôler les navires de commerce étrangers en escale ;

- en tant qu'État côtier, elle doit sécuriser les routes de navigation et exercer une surveillance permanente le long de ses côtes.

La direction des affaires maritimes (DAM) s'appuie sur différents services spécialisés pour la mise en oeuvre de ces prérogatives : les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS), les centres de sécurité des navires (CSN), les services maritimes des phares et balises, la société nationale de sauvetage en mer (SNSM) et enfin le Bureau enquête accidents en mer (BEA-Mer).

Au total, les crédits de cette action représentent 13,6 % des crédits alloués au programme 205 : ils s'élèvent à 26,1 M€ en AE et 26,5 M€ en CP pour 2014, contre 26,1 M€ et 26,6 M€ en 2013, soit une quasi-stabilisation. Les crédits de paiement se ventilent comme suit :

- 15,5 M€ en fonctionnement technique (c'est-à-dire hors personnel) principalement pour les systèmes de surveillance du trafic maritime des CROSS (4,6 M€), les CSN (1,1 M€), les services des phares et balises maritimes (9,7 M€) ainsi que le BEA-Mer (10 000 euros)2(*).

- 8,7 M€ en investissement, pour des équipements de télécommunications, de systèmes de gestion des voies de transmission et pour des systèmes informatiques nécessaires à la surveillance du trafic maritime (5,4 M€) ainsi que pour des opérations d'entretien des équipements de signalisation maritime (3,3 M€) ;

- 2,3 M€ en dépenses d'intervention pour la SNSM, association qui participe au sauvetage en mer grâce à la mise en oeuvre de moyens matériels et humains déployés sur 230 stations de sauvetage le long des côtes métropolitaines françaises.

En ce qui concerne le triennal 2015-2017, une dotation en AE sera nécessaire en 2016 pour la modernisation des systèmes d'information Marylin (sauvetage des vies humaines en mer) et Spationav V2 (surveillance du trafic maritime) des CROSS.

2. L'action 02 « Gens de mer et enseignement maritime »

Cette action regroupe la composante humaine du programme 205, qui concerne l'ensemble des gens de mer travaillant pour la marine marchande, les pêches maritimes, les cultures marines et la plaisance professionnelle. Elle s'adresse donc autant aux marins professionnels qu'aux autres personnels techniques et hôteliers embarqués.

Comme l'année dernière, les crédits de cette action s'élèvent à 30,2 M€ (en AE et en CP) pour 2015 et représentent 15,8 % des crédits alloués au programme 205.

La baisse progressive des crédits de cette action dans le triennal 2015-2017 correspond à la fin de l'opération de construction des nouveaux locaux de l'École nationale supérieure maritime (ENSM) au Havre.

La répartition des crédits par nature fait apparaître 19 M€ de dépenses de fonctionnement, 3 M€ de dépenses d'investissement et 7,8 M€ de dépenses d'intervention.

Ces moyens sont alloués à deux composantes d'importance inégale sur le plan financier : la formation des gens de mer et le soutien à l'emploi maritime.

a) La formation maritime

La formation initiale consomme l'essentiel des crédits de cette action. L'École nationale supérieure maritime (ENSM) est le principal opérateur du programme 205 :

- 18,3 M€ de subvention pour charges de service public lui sont octroyés pour son fonctionnement (80% de cette somme servant à financer la masse salariale des emplois transférés à l'ENSM) ;

3 M€ d'investissement sont prévus pour financer le transfert de l'école du site vétuste de Sainte-Adresse vers le Grand port maritime du Havre (ce transfert est prévu par la convention tripartite du 23 mars 2012 et devrait être achevé au printemps 2015, conformément au calendrier initial).

La formation initiale absorbe également la majeure partie des dépenses d'intervention, puisque 6,7 M€ sont destinés au seul enseignement secondaire dont 4,6 M€ pour les douze lycées professionnels maritimes (LPM) formant des élèves du CAP au baccalauréat professionnel et au BTS (depuis la rentrée 2014), 1 M€ pour les établissements agréés hors LPM (notamment outre-mer et certains établissements privés métropolitains) et 1,2 M€ pour les élèves boursiers (dont la proportion dépasse régulièrement 50 % dans l'enseignement maritime secondaire, contre 36 % en moyenne pour l'éducation nationale).

La formation continue dispose de 0,84 M€ de crédits d'intervention permettant en particulier de couvrir près de 1 260 mois de stage et de rémunérer 320 stagiaires.

b) Le développement de l'emploi maritime

Le financement du soutien à l'emploi maritime est plus modeste :

- 0,65 M€ servent au fonctionnement des services de santé, à la réalisation de plaquettes de communication et à la reproduction des titres de formation sécurisés (contrat avec l'imprimerie nationale) ;

- 0,4 M€ d'investissements sont prévus pour le développement de systèmes informatiques en faveur de la télé-déclaration des services des marins, de la consultation des brevets des marins et de la gestion des dossiers médicaux ;

- 0,2 M€ de crédits d'intervention ont vocation à gérer les cessations d'activité des marins (« plans de sortie de flotte » ou cessations anticipées d'activité), les subventions au fonctionnement des organisations syndicales et l'accueil des gens de mer dans des conditions de bien-être conformes aux obligations internationales.

3. L'action 03 « Flotte de commerce »

Cette action est la plus importante du programme 205 en termes de surface financière. Il s'agit uniquement de dépenses d'intervention destinées à soutenir la compétitivité du pavillon français en favorisant l'implantation d'activités maritimes sur le territoire français, en soutenant l'emploi maritime par des dispositifs d'allègements de charges sociales et fiscales et en orientant les efforts vers une modernisation qualitative de la flotte commerciale française.

Les crédits de cette action représentent 36,8 % des crédits alloués au programme 205 : ils s'élèvent à 69,8 M€ (en AE et en CP) pour 2015, contre 71,1 M€ (en AE et en CP) en 2014, soit une baisse de 2 % dans le PLF 2015. Cette tendance baissière (-2% en LFI 2014, -4% en LFI 2013) s'explique par l'ajustement mécanique des compensations versées à l'ENIM aux évolutions démographiques. Elle se prolonge dans le triennal 2015-2017 (-4 % sur trois ans) en raison du pacte de compétitivité qui implique une baisse des cotisations familiales : de fait, le montant des compensations versées aux armateurs par l'État diminue à due concurrence.

Ces crédits servent en effet à exonérer de charges patronales les équipages des navires commerciaux inscrits au registre international français3(*) et des armements à passagers bénéficiant des mêmes facilités4(*) (58,2 M€), ainsi qu'à compenser les surcharges spécifiques supportées au titre des retraites du personnel sédentaire de l'ancienne Compagnie générale maritime (CGM) privatisée en 1996 (11,6 M€).

4. L'action 04 « Action interministérielle de la mer »

Cette action traduit l'implication de la direction des affaires maritimes (DAM) à l'action civile de l'État en mer (AEM), qui est par essence une politique interministérielle (45 missions prises en charge par une dizaine de ministères). La DAM participe à plus de 40 de ces 45 missions et en coordonne une quinzaine. Ses services assurent des activités de contrôle et de surveillance des activités maritimes et des pêches maritimes, avec une compétence large au titre de l'ensemble des polices spéciales en mer.

Les crédits de cette action sont stables par rapport à l'année dernière et s'élèvent à 10,2 M€ (en AE et en CP). Ils représentent 5,3 % des crédits alloués au programme 205 dans le PLF 2015 et se ventilent comme suit :

- 6,2 M€ en fonctionnement technique, essentiellement pour le dispositif de contrôle et de surveillance (DCS) au titre de la pêche, de la plaisance et de la sécurité de la navigation (5 M€), pour la mise en oeuvre de la réglementation « Polmar » de lutte contre les pollutions maritimes accidentelles5(*) (0,7 M€) ainsi que pour la gestion courante des activités de plaisance (0,5 M€) ;

- 3,9 M€ en investissement, servant notamment à financer l'acquisition de licences d'utilisation d'images satellites et l'entretien lourd des moyens nautiques du DCS (2,6 M€), le développement de systèmes d'information (pour les fichiers d'immatriculation plaisance par exemple) (0,3 M€) et l'acquisition de matériels spécialisés pour la mise en oeuvre du dispositif « Polmar-Terre » (barrages flottants par exemple) (1 M€) ;

- 115 k€ en intervention pour le fonctionnement du patrouilleur Osiris, un ancien palangrier uruguayen confisqué par la Marine nationale après avoir été pris en flagrant délit de pêche illicite de légine au large des Kerguelen et qui est actuellement basé à La Réunion.

La diminution des crédits (-4,3%) dans le triennal 2015-2017 porte essentiellement sur le DCS (crédits d'entretien des moyens nautiques, renouvellement de la flottille, carburant, frais de déplacement, etc.).

5. L'action 05 « Soutien au programme »

Cette action regroupe les crédits nécessaires au fonctionnement transversal des affaires maritimes (gestion courante, immobilier, etc.).

Les crédits de cette action représentent 3,9 % des crédits alloués au programme 205 : ils s'élèvent à 7,5 M€ en AE et 6,5 M€ en CP pour 2015, contre 6 M€ en AE et 6,4 M€ en CP pour 2014. L'effort particulier en AE (+23 %) correspond à l'engagement de loyers marchands. Sur le reste du triennal 2015-2017, la dépense reste stable.

Il s'agit à 98 % de dépenses de fonctionnement des services déconcentrés (3,3 M€), des services centraux (1 M€), de l'École nationale de la sécurité et de l'administration en mer (ENSAM) basée à Nantes (0,8 M€) et des systèmes d'informations maritimes du site de Saint-Malo (0,8 M€).


* 1 Les comptes des transports en 2013 - 51e rapport à la Commission des comptes des transports de la Nation (tome 1) - Commissariat général au développement durable (juillet 2014).

* 2 Ces crédits ont uniquement vocation à financer les expertises menées par le BEA-Mer (soit une vingtaine d'enquêtes par an), les frais de fonctionnement de la structure étant supportés sur le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de mobilité durable ».

* 3 Article 10 de la loi n° 2005-412 du 3 mai 2005 relative à la création du registre international français.

* 4 Article 137 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007.

* 5 Il s'agit pour l'essentiel du dispositif « Polmar-Terre », les moyens mis à disposition pour « Polmar-Mer » étant principalement ceux de la marine nationale (ministère de la Défense).