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Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre la France et la Russie sur le règlement lié à la cessation relatif à la coopération dans le domaine de la construction de bâtiments de projection et de commandement

29 septembre 2015 : Cessation d'accord France-Russie ( avis - première lecture )

II. LE COÛT POUR L'ÉTAT ET LES INDUSTRIELS FRANÇAIS : UNE COMMUNICATION GOUVERNEMENTALE TROMPEUSE

A. L'IMPUTATION BUDGÉTAIRE DE L'INDEMNITÉ VERSÉE À LA RUSSIE

La totalité de l'indemnité prévue par l'accord passé avec la Russie, soit 949,7 millions d'euros, a été réglée à partir du programme 146 « Équipement des forces » de la mission « Défense ».

Ce programme a ensuite bénéficié du rattachement de 893 millions d'euros par fonds de concours à la suite du reversement à l'État des sommes que DCNS avait reçues de son client.

Le Gouvernement indique que le solde, soit 56,7 millions d'euros, sera rendu au programme lors de la fin de gestion 2015, selon une modalité qui reste à déterminer.

Votre rapporteur pour avis, qui a déjà dénoncé l'opacité des mesures budgétaires de fin de gestion et la part excessive prise par la mission « Défense » dans le financement de la solidarité interministérielle, restera vigilant quant à la compensation pour le ministère de la défense d'une dépense qui lui est imposée alors qu'elle est parfaitement étrangère à sa mission.

Il s'interroge d'ailleurs sur la régularité de l'imputation sur le programme 146 de cette dépense.

En effet, aux termes de l'article 7 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), « une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ». Or l'indemnité versée à la Russie ne se rattache pas à la politique publique de défense, et ne peut donc s'imputer sur un programme de la mission « Défense ».

On observera au surplus que si l'accord porte bien sur des équipements militaires, l'indemnité ne peut même s'analyser comme constituant, même indirectement, une dépense d'équipement des forces françaises, les BPC n'étant pas affecté au ministère de la défense et leur propriété restant à DCNS.

Le choix du programme 146 pour effectuer le portage financier de l'accord conduit à relever artificiellement les dépenses et les ressources de la mission « Défense » et donc la lisibilité de l'effort budgétaire que consent la France pour sa défense.

B. L'INDEMNISATION PARTIELLE DES INDUSTRIELS FRANÇAIS

1. Une indemnisation encore en négociation

Coface, entreprise privée cotée, propose, pour le compte et avec la garantie de l'État, des polices d'assurance couvrant les risques à l'exportation des entreprises françaises3(*). Elle perçoit à ce titre une rémunération de la part de l'État.

Dans ce cadre, DCNS et CNIM avaient souscrit une police d'assurance Coface « risque de fabrication » afin de se prémunir de la perte que l'interruption du contrat garanti laisserait à leur charge, à l'exclusion de toute perte de marge.

Cette police couvre notamment le cas où l'interruption du contrat résulterait de la survenance d'un « Acte ou décision du gouvernement français ou de l'Union européenne tel qu'interdiction d'exportation des biens ou des services ou réquisition des biens en cours de fabrication ».

En l'espèce, le refus par l'État d'accorder les licences d'exportation des BPC a constitué un fait générateur de sinistre au titre des polices d'assurance en cause. DCNS et CNIM sont donc couverts par Coface des pertes résultant de la non-livraison des navires.

Le préjudice indemnisable est constitué, d'une part, par la différence entre les dépenses engagées pour l'exécution du contrat jusqu'à la date de constitution du sinistre et les sommes perçues au titre du contrat garanti et, d'autre part, par les dépenses exposées par l'assuré en raison de l'interruption du contrat, notamment les coûts d'entretien et de gardiennage des biens faisant l'objet du contrat (coûts « post-sinistre »).

Ces préjudices ne sont en principe indemnisés qu'à raison de la quotité définie dans la police d'assurance, soit 95 %.

L'État a décidé de porter cette garantie à 100 % pour les coûts de construction, la quotité restant pour l'instant à 95 % s'agissant des coûts « post-sinistre ».

Ces derniers correspondent essentiellement aux frais d'entretien et de gardiennage des BPC, qui s'élèvent à environ deux millions d'euros par mois. S'y ajoutent les frais correspondant au démontage et à la restitution des matériels russes installés sur les bateaux.

En raison de l'absence de prise en charge du bénéfice perdu, l'assureur et l'industriel doivent s'accorder sur le montant des coûts de construction et donc sur celui de la marge.

Le désaccord actuellement en voie de règlement porte essentiellement sur la part des frais généraux à prendre en compte dans les coûts de construction des BPC, la différence d'appréciation entre Coface et DCNS s'élevant encore à environ 56 millions d'euros. Suivant l'issue des négociations, la marge non indemnisée, et donc la perte pour DCNS, pourrait varier entre 90 millions d'euros et 146 millions d'euros.

L'indemnisation des industriels français devrait, selon des estimations encore provisoires, coûter au total environ 1 milliard d'euro à l'État. Coface a déjà versé à DCNS et CNIM des avances sur indemnités pour soulager leur trésorerie. DNCS a ainsi perçu 893 millions d'euros rapidement après avoir effectué un versement du même montant au profit du budget de l'État au titre du remboursement à la Russie des avances versées.

Les sous-traitants intervenant pour la construction des BPC et de leur batellerie sont directement et intégralement réglés par leur donneur d'ordre, DCNS ou CNIM.

STX France et les autres sous-traitants sont ainsi réglés au fur et à mesure de la réalisation de leurs prestations. Le choix ayant été fait d'achever la construction des BPC et de leur batellerie, ils ne subiront pas de perte du fait de la cessation de l'accord avec la Russie.

2. La communication trompeuse du Gouvernement

Sous la rubrique « Conséquences économiques et sociales », l'étude d'impact annexée au présent projet de loi explique laconiquement que l'accord avec la Russie « n'a pas de conséquence économique pour les industriels français, qui bénéficient d'une couverture de la Coface, ni par conséquent en termes d'emploi, étant entendu que les deux BPC ont d'ores-et-déjà été achevés par DCNS ».

Il faudrait donc considérer que la perte de la marge que DCNS devait réaliser grâce à la vente des BPC « n'a pas de conséquence économique » pour cette entreprise, de même que le manque à gagner lié à la non poursuite du contrat qui prévoyait la construction de deux BPC supplémentaires.

Pourtant, la perte totale pourrait en réalité s'élever à 150 millions d'euros (cf. infra), soit une somme suffisamment significative pour invalider l'étude d'impact fournie par le Gouvernement.

L'accord avec la Russie stipule que les préjudices à l'égard des tiers qui pourraient naître de l'application de l'accord « n'ouvrent droit à aucun droit à indemnisation ». L'étude d'impact du présent projet de loi explique que « cette clause est destinée à prévenir l'éventuel développement de contentieux de la part de sociétés commerciales affectées par la non-livraison des navires ou d'autres tiers qui pourraient s'estimer victimes d'un préjudice ».

Elle précise cependant que sa portée est « limitée : d'une part, elle exclut uniquement l'indemnisation des préjudices directement nés de l'application du présent accord et, d'autre part, la Fédération de Russie a fait son affaire de la répartition entre les sociétés russes intéressées de la somme versée par la France au titre de l'accord ici en cause et les sociétés françaises intéressées ont bénéficié d'une couverture de leur préjudice par la COFACE ».

Cette clause n'aurait donc « pas pour effet de les priver d'un droit à indemnisation » et serait dès lors « conforme à la Constitution et respecte les droits protégés par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, notamment par son article 13 et par l'article 1er de son premier protocole ».

Or il apparaît clairement qu'une partie du préjudice subi par DCNS et CNIM du fait des décisions du Gouvernement français n'a pas été indemnisée par la Coface car elle n'était pas couverte par la police d'assurance.

Même si elle est exclue des garanties Coface, la perte de leur marge n'en constitue pas moins un préjudice réel pour les industriels, dont ils pourraient demander réparation auprès de celui qui l'a causé. L'article 1149 du Code civil dispose ainsi que « les dommages et intérêts dus au créancier sont, en général, de la perte qu'il a faite et du gain dont il a été privé ».

Dès lors que la clause d'exonération de responsabilité de l'accord a bien pour effet, contrairement à ce qu'affirme contre toute évidence l'étude d'impact, de priver les sociétés concernées d'un droit à indemnisation, la conformité de l'accord à la Constitution et à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme est contestable. Ce constat est encore vrai après l'annonce de la revente des BPC à l'Égypte, dont le produit revient à Coface (cf. infra).


* 3 La gestion des garanties publiques devrait être transférée à la Banque publique d'investissement au premier semestre 2016.