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Projet de loi de finances pour 2016 : Culture : patrimoines, transmission des savoirs

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Culture : patrimoines, transmission des savoirs ( avis - première lecture )

II. DES PROPOSITIONS À DÉBATTRE POUR AMÉLIORER LA TRANSMISSION DES SAVOIRS ET LA DÉMOCRATISATION CULTURELLE

A. ENSEIGNEMENTS ARTISTIQUES SPÉCIALISÉS : UN RETOUR INCOMPLET DE L'ÉTAT ET LE BESOIN D'UNE RÉFORME PLUS PROFONDE

1. L'héritage : une réforme inachevée et le retrait progressif de l'État

Pour mémoire, et comme l'ont montré les travaux de Mme Catherine Morin-Desailly sur le sujet, les enseignements artistiques spécialisés ont fait l'objet d'une réforme inachevée, suivi d'un retrait progressif du soutien de l'État qui s'est avéré très préjudiciable ces dernières années.

a) Une réforme inachevée

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a réparti ainsi les compétences en matière d'enseignements artistiques spécialisés dans les domaines du spectacle vivant :

- aux communes et à leurs groupements, la gestion et la responsabilité des premiers niveaux d'enseignement au sein des conservatoires, l'État conservant la responsabilité du classement et du contrôle pédagogique des établissements classés « conservatoires à rayonnement communal (CRC), départemental (CRD) et régional (CRR) » ;

- aux départements la responsabilité d'élaborer des schémas visant l'égal accès sur le territoire à ces formations ;

- aux régions, la responsabilité d'organiser et de financer un cycle d'enseignement professionnel initial (CEPI), conduisant à la délivrance par l'État du diplôme national d'orientation professionnelle (DNOP) et destiné aux élèves s'orientant vers l'enseignement supérieur du spectacle vivant ;

- à l'État, la responsabilité de l'enseignement supérieur du spectacle vivant, dans des établissements habilités par le ministre chargé de la culture à délivrer des diplômes nationaux dans des conditions fixées par décret (article L. 759-1 livre V du code de l'éducation).

Ces responsabilités ainsi réparties, la loi de 2004 prévoyait le transfert aux départements et régions des crédits (action 3 du programme 224 « soutien aux établissements d'enseignement spécialisé ») que l'État accordait jusqu'alors aux conservatoires, via les communes, principales gestionnaires de ces structures (article L. 21621 Livre V du code de l'éducation).

Cependant, cette réforme n'a été initiée que dans trois régions (Poitou-Charentes, Nord-Pas-de-Calais et Rhône-Alpes), faute d'un accompagnement suffisant par l'État et la crainte des exécutifs régionaux de voir leurs charges bondir. Or, comme l'ont montré les travaux de Mme Morin-Desailly, les expérimentations ont démontré que les charges étaient maîtrisées et que les équipes des conservatoires étaient en attente d'une mise en oeuvre de la réforme et d'un pilotage au niveau régional.

b) Le retrait progressif de l'État entre 2013 et 2015

En 2013, arguant de ce que la réforme de 2004 n'était pas mise en oeuvre, le ministère de la culture a réduit de 5 millions d'euros, à 21,9 millions d'euros, soit -25% les crédits déconcentrés de l'action 3 du programme 224, accordés par les DRAC aux communes pour le fonctionnement des 142 conservatoires classés (40 à rayonnement régional et 102 rayonnement départemental). En 2014, ces crédits ont encore fondu d'un tiers, passant à 15 millions d'euros et le ministère a donné la priorité aux conservatoires adossés au projet d'un établissement d'enseignement supérieur, qui ont vu leur subvention maintenue - ce qui implique une très forte dépréciation pour les autres. La priorité a été également donnée, dans les aides individuelles, aux situations sociales les plus urgentes et un « bonus » de 300 euros a été accordé aux élèves déjà bénéficiaires d'une aide et se trouvant en dernière année de cycle préprofessionnel, c'est-à-dire au seuil de l'entrée dans l'enseignement supérieur.

Enfin, pour le PLF 2015, le ministère annonçait supprimer la ligne budgétaire, tout en annonçant que des crédits seraient fléchés vers les conservatoires, pour un montant réduit... à 5,5 millions d'euros. Le ministère confirmait sa priorité à l'enseignement supérieur, appelant les conservatoires « adossés » aux établissements d'enseignement supérieur, à mettre en oeuvre des cycles d'orientations professionnels (COP) et à apporter des ressources pédagogiques et matérielles au fonctionnement de ces établissements d'enseignement supérieur.

c) Des conséquences importantes pour les conservatoires

Votre rapporteur pour avis avait déploré, l'an passé, les conséquences directes du retrait de l'État. Quoique le soutien étatique représentait moins de 10 % du budget des conservatoires concernés, il jouait un rôle structurant et la focalisation de l'État sur les seuls parcours professionnalisant est apparue décalée avec les enjeux de l'éducation artistique - sachant, en particulier, qu'à peine 2 % des publics des conservatoires deviendront des professionnels.

De fait, et comme l'a bien montré la table-ronde sur la situation des conservatoires organisée par votre commission le 1er juillet 2015, les équipes ont dû supprimer des postes en CRD et en CRR et les tarifs ont été augmentés, en particulier pour les élèves qui ne résident pas dans la commune d'implantation. De même, l'obligation de passer désormais par des appels à projets EAC ou de « s'adosser » à un pôle d'enseignement supérieur est devenue un facteur d'incertitude très préjudiciable à la conduite d'une politique territoriale dans le temps, tout en uniformisant des critères d'évaluation qui apparaissent incapables de prendre en compte les disparités et les spécificités territoriales. Une critique forte, largement relayée sur le terrain, a visé finalement le rôle de l'État : alors que les crédits étatiques doivent aider à compenser les inégalités territoriales, cette focalisation « professionnalisante » accentue l'écart entre les pôles urbains les plus performants et le reste du territoire, entre quelques grands CRR et tous les autres conservatoires pour qui les rares crédits d'EAC ne sont qu'un bien maigre lot de consolation - et certainement pas un levier suffisant pour développer des politiques publiques nécessaires à l'éducation artistique.

2. L'actualité : un retour partiel de l'État

Dans les réponses faites à votre rapporteur pour avis, le ministère de la culture souligne sa volonté « renouveler la politique nationale en faveur des conservatoires à rayonnement départemental et régional » à travers :

- un « réengagement financier » de l'État : 8 millions d'euros viennent compléter les 5,5 millions d'euros de crédits inscrits l'an passé (4,4 millions d'euros pour les CRR et CRD adossés aux pôles d'enseignement supérieur, et 1,1 million d'euros pour les aides individuelles). Le ministère précise que ces crédits devront « permettre d'accueillir plus de jeunes, d'origines sociales plus diverses notamment en élargissant les disciplines et les esthétiques et en poursuivant la modernisation des pédagogies, pour que les conservatoires soient toujours plus accessibles » et que « l'enjeu est également d'assurer une meilleure couverture territoriale, en particulier dans les quartiers prioritaires et les zones rurale » ;

- la définition par l'État d'un « schéma national d'orientation pédagogique », qui précise les attentes de l'État en matière d'innovation pédagogique, de pratiques collectives et de méthodes d'apprentissage : les députés ont inscrit le principe d'un tel schéma dans le projet de loi « création, architecture et patrimoine » (article 17A) ;

- le révision des critères d'intervention de l'État auprès des conservatoires, après une concertation avec le groupe de travail « conservatoires » au sein du Conseil des collectivités territoriales pour le développement culturel (CCTDC), laquelle doit s'achever fin 2015.

Votre rapporteur pour avis se félicite que le Gouvernement revienne sur sa décision de désengager l'État des conservatoires : votre commission a contribué à ce revirement bienvenu, en refusant de voter l'an passé les crédits de la mission « culture » précisément pour dénoncer ce désengagement de l'État.

Cependant, ce retour de l'État est partiel et assorti de conditions nouvelles. Partiel, parce qu'avec 13,5 millions d'euros, ce que le Gouvernement présente comme un « plan conservatoires » disposera l'an prochain d'une enveloppe budgétaire diminuée de moitié par rapport aux 27 millions d'euros que l'État consacrait aux conservatoires à rayonnement régional et départemental il y a trois ans. Ensuite, en avertissant que le classement actuel des conservatoires devrait faire l'objet d'une « refonte (...) pour une meilleure ouverture à la diversité », et que leurs démarches pédagogiques et leur offre devraient être « modernisées (...) afin d'être au plus près des aspirations de nos concitoyens », le ministère fait comme si les conservatoires étaient restés en dehors du temps, déconnectés du reste de la société. La réalité du terrain est tout autre, les conservatoires se sont depuis longtemps ouverts à la diversité des publics comme des pratiques et ils sont le plus souvent disposés à coopérer davantage par exemple avec l'éducation nationale, dans le cadre de classes à pratique artistiques (CàPA).

La coopération continue entre un collège en ZUS et un conservatoire intercommunal :
Les Portes de l'Essonne

En 2008, Le conservatoire de musique, de danse et de théâtre à rayonnement intercommunal « Les Portes de l'Essonne », classé par l'État, a initié en collaboration avec le collège d'enseignement secondaire Delalande, le projet CàPA (classe à pratique artistique).

Débuté avec une classe de 6ème, le projet s'est poursuivi sur les quatre années de collège pour aboutir en septembre 2011 à un cycle complet de la 6e à la 3 e.

Ce dispositif concerne aujourd'hui une centaine de collégiens, une vingtaine de professeurs du conservatoire et d'intervenants extérieurs, ainsi que les équipes pédagogiques et d'encadrement de l'éducation nationale.

Soutenu par la communauté d'agglomération (« Les Portes de l'Essonne »), ce dispositif a été mis en place dans un collège classé ZUS, afin de favoriser sa dynamique et son image.

Certains élèves et leurs familles n'accèdent que très peu à la diffusion culturelle et à la pratique artistique, pour des raisons géographiques, financières, sociales ou culturelles. La gratuité de l'enseignement, la mise à disposition du matériel et la gratuité des sorties culturelles proposées en CàPA apportent une solution.

Le dispositif s'adresse aux élèves débutants comme aux élèves déjà inscrits au conservatoire. Le recrutement est fondé sur la motivation, pas sur la réussite scolaire, et cette motivation de l'élève est appréciée lors d'un entretien entre l'élève, un ou les deux parents, les coordinateurs du département CàPA et la direction du conservatoire.

Les classes CàPA conservent le même programme que les autres classes du collège. À la formation générale scolaire s'ajoute le temps d'enseignement artistique. L'emploi du temps est aménagé par le collège pour que les élèves se rendent deux après-midis par semaine au conservatoire.

Chaque classe est divisée en deux groupes : l'un à dominante musique, qui s'appuie sur le travail d'orchestre et la formation à la pratique instrumentale, l'autre à dominante arts de la scène, qui s'appuie sur les disciplines danse et théâtre.

Le dispositif demande à l'élève de pratiquer plusieurs disciplines artistiques, avec des enseignements complémentaires à la matière dominante : théâtre, danse et chant choral, musique assistée par ordinateur, selon les cas.

Cet enseignement de quatre années peut être, pour l'adolescent, la première étape d'un cursus artistique prolongé (en option au lycée par exemple) ou se limiter à une rencontre avec l'expression artistique, le temps d'un cycle au collège.

Source : Présentation de la classe à pratique artistique du conservatoire des « Portes de l'Essonne », 2013

3. Les perspectives : une réforme attendue pour décentraliser davantage les enseignements artistiques

Votre rapporteur pour avis se félicite que le Gouvernement entreprenne de réformer le soutien apporté par l'État aux conservatoires, qui sont un outil essentiel de l'éducation artistique et culturelle.

L'article 17 A du projet de loi « création, architecture et patrimoine », inséré sur proposition du Gouvernement, modifie le régime du troisième cycle de formation dispensé par les conservatoires et marque un réengagement financier de l'État en prévoyant notamment que la région désormais « participe au financement » (au lieu de « finance »).

Cette inflexion est de bon augure, mais reste insuffisante et votre rapporteur pour avis souscrit pleinement aux propositions de loi déposées par Mme Morin-Desailly au Sénat7(*), et par François de Mazières à l'Assemblée nationale8(*), pour décentraliser véritablement les enseignements artistiques.

Ces deux propositions de loi, très proches l'une de l'autre, rendent obligatoire l'exercice de cette compétence par les régions, au titre de leurs compétences en matière d'orientation et de formation professionnelle et parce qu'elles sont, dans les faits, désignées comme « chef de file » pour l'organisation de l'offre des établissements en réseaux et d'aménagement culturel du territoire.

En conséquence, ces propositions de loi transfèrent les crédits de l'État aux régions, à charge pour elles d'abonder au moins à due concurrence les établissements concernés.

Cette étape supplémentaire de décentralisation est la meilleure protection contre le risque d'un désengagement de bien des communes et intercommunalités, voire des départements vis-à-vis des enseignements artistiques. Ce risque est réel, comme le montre le faible volontarisme régional pour appliquer la loi de 2004.

La réforme devrait également prévoir que l'État verse aux départements une contribution unique et forfaitaire correspondant à l'élaboration du schéma départemental (article L. 216-2 du code de l'éducation).


* 7 Proposition de loi relative à la décentralisation des enseignements artistiques, déposée par Mme Morin-Desailly, Sénat, 29 juillet 2015.

* 8 Proposition de loi relative à la décentralisation des enseignements artistiques, déposée par M. François de Mazières, Assemblée nationale, 29 septembre 2015.