B. LA NÉCESSAIRE AMÉLIORATION DES CONDITIONS DE DÉTENTION
Comme l'a rappelé votre rapporteur pour avis au début de son rapport, l'amélioration des conditions de détention constitue l'un des axes stratégiques poursuivis par le budget de l'administration pénitentiaire, alors que les établissements pénitentiaires français continuent à se caractériser par une occupation très supérieure à leurs capacités.
La résorption de cette surpopulation carcérale doit constituer l'un des buts principaux de la politique pénitentiaire, compte tenu de ses conséquences sur les conditions de détention, en ce qu'elle exerce une concurrence importante entre les personnes détenues pour accéder à un travail, une formation ou aux unités de vie familiale quand elles existent. Or, l'impossibilité pour les personnes détenues d'accéder à une activité fragilise, voire rend impossible la conduite d'un projet de réinsertion.
Enfin, ainsi que le soulignait notre ancien collègue Jean-René Lecerf 36 ( * ) , la surpopulation carcérale engendre également des situations de promiscuité qui peuvent présenter d'importantes carences en termes d'hygiène et de salubrité, exposant l'État à être condamné par les juridictions administratives pour violation de l'article 3 37 ( * ) de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales 38 ( * ) .
1. Une surpopulation carcérale qui demeure préoccupante
Au 1 er septembre 2015, le total de la population sous écrou s'établissait à 76 008 39 ( * ) , soit une réduction de 2,1 % en un an, dont 10 464 personnes écrouées non détenues 40 ( * ) (baisse de 7,3 % en un an).
La population sous écrou détenue 41 ( * ) s'élevait quant à elle à 65 544 personnes 42 ( * ) , se répartissant entre 17 398 prévenus et 48 146 condamnés alors que les établissements français ne comportent que 57 810 places opérationnelles 43 ( * ) , soit un taux d'occupation de 113,4 % 44 ( * ) . Cette surpopulation atteint des niveaux très élevés dans les maisons d'arrêt 45 ( * ) , qui hébergent pourtant les personnes en détention provisoire - présumées innocentes - avec un taux d'occupation à la même date de 133,1 % , contre 88,4 % dans les établissements pour peine. Ces taux élevés d'occupation recouvrent de fortes disparités géographiques : dans certains établissements, les taux d'occupation peuvent atteindre près de 170 %, comme à la maison d'arrêt de Nice ou de Bois d'Arcy, voire près de 200 % à la maison d'arrêt de Béthune ou de La Roche-sur-Yon.
Comme le montre le tableau reproduit ci-dessous, cette baisse ponctuelle s'inscrit dans un contexte d'accroissement constant de la population carcérale depuis une dizaine d'années .
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Effectifs, capacité et densité
carcérale des établissements pénitentiaires
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Au 1 er janvier |
Ecroués
|
Ecroués détenus |
Ensemble des écroués |
Capacité opérationnelle 1 |
Densité carcérale
1
|
|
2005 |
966 |
58 231 |
59 197 |
50 094 |
116,2 |
|
2006 |
1 178 |
58 344 |
59 522 |
51 252 |
113,8 |
|
2007 |
2 001 |
58 402 |
60 403 |
50 588 |
115,4 |
|
2008 |
2 927 |
61 076 |
64 003 |
50 693 |
120,5 |
|
2009 |
3 926 |
62 252 |
66 178 |
51 997 |
119,7 |
|
2010 |
5 111 |
60 978 |
66 089 |
54 988 |
110,9 |
|
2011 |
6 431 |
60 544 |
66 975 |
56 358 |
107,4 |
|
2012 |
8 993 |
64 787 |
73 780 |
57 236 |
113,2 |
|
2013 |
10 226 |
66 572 |
76 798 |
56 992 |
116,8 |
|
2014 |
10 808 |
67 075 |
77 883 |
57 516 |
116,6 |
|
2015 |
11 021 |
66 270 |
77 291 |
57 841 |
114,6 |
|
01/09/2015 |
10 464 |
65 544 |
76 008 |
57 810 |
113,4 |
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Source : Effectifs : Statistique mensuelle des personnes
écrouées (DAP/PMJ5),
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(1) La densité carcérale (ou taux d'occupation) est calculée en rapportant le nombre de personnes écrouées détenues à la capacité opérationnelle. |
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Depuis le début des années 2000, le nombre de personnes détenues a crû progressivement en raison de l'augmentation du nombre de condamnations à de la prison ferme, de la suppression des grâces présidentielles collectives et de l'allongement des peines prononcées . La durée moyenne en détention, de 8,6 mois en 2001, s'établit à 10,4 mois en 2015. L'allongement de cette durée est lié au recours à l'incarcération pour des condamnés à des courtes et moyennes peines de moins de trois ans alors que les autres effectifs diminuaient ou se stabilisaient . La durée moyenne de détention provisoire est, pour sa part, stable depuis 2000, oscillant entre 3,8 et 4,4 mois.
Votre rapporteur pour avis relève cependant que la diminution observée au cours de l'année écoulée semble confirmer la tendance à la baisse constatée depuis la seconde moitié de l'année 2014 de la population sous écrou. Elle n'en reste pas moins insuffisante pour permettre de résorber les situations les plus criantes de surpopulation carcérale. Cette récente baisse concerne plus particulièrement les personnes condamnées, puis, dans une moindre mesure, les personnes non détenues. Elle concerne également les départements d'outre-mer mais pas les collectivités d'outre-mer (pour lesquelles il est constaté une légère hausse, de 0,6 %, du nombre de personnes écrouées). D'après le ministère de la justice, l'entrée en vigueur de certaines dispositions de la loi du 15 août 2014 favorisant les alternatives à l'incarcération ou les procédures de libérations sous contraintes, est encore trop récente pour leur attribuer la responsabilité de cette évolution.
2. La poursuite de l'exécution des programmes immobiliers de la justice
Face à cette pression carcérale, les gouvernements successifs ont souhaité augmenter les capacités du parc pénitentiaire français. La loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 46 ( * ) avait prévu la construction de 13 200 nouvelles places de prison. Le gouvernement précédent avait quant à lui défini, en mai 2011, le nouveau programme immobilier pénitentiaire afin de doter la France de plus de 70 000 places de prisons à l'horizon 2018 47 ( * ) . Le Gouvernement actuel a, pour sa part, décidé de revoir la fin du programme « 13 200 » et de réviser le nouveau programme immobilier.
S'agissant du programme « 13 200 » révisé, les échéances à venir de mise en service concernent désormais uniquement le centre pénitentiaire de Draguignan au cours du 2 ème trimestre 2017, les travaux ayant débuté au premier semestre 2015. Parallèlement à la finalisation de ce programme, des opérations de rénovation conséquente ont été décidées pour :
- la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis ;
- le centre pénitentiaire de Marseille-les-Baumettes ;
- la maison d'arrêt de Paris-la Santé ;
- la rénovation, ainsi que l'extension du quartier centre de détention du centre pénitentiaire de Nantes.
À l'issue de sa révision, le nouveau programme immobilier pénitentiaire prévoit désormais l'ouverture de 11 629 places et la fermeture de 2 086 places, soit un solde net de 9 543 places , selon le rythme retracée dans le tableau ci-dessous et qui fait apparaître une année 2016 en ralentissement par rapport aux années précédentes.
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2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
|
|
Construction de places brutes dans l'année |
1366 |
1113 |
1170 |
2403 |
604 |
2610 |
942 |
808 |
|
Fermetures de places dans l'année |
-1432 |
-655 |
-700 |
-595 |
-390 |
-1751 |
-403 |
0 |
|
Solde net (création nette de places) |
-116 |
468 |
470 |
1808 |
214 |
859 |
539 |
808 |
Source : réponses au questionnaire budgétaire
Les places construites ou restant à construire se décomposent ainsi :
- les opérations déjà engagées avec la construction du centre de détention de Papeari en Polynésie française et l'extension du centre pénitentiaire de Ducos en Martinique. Le centre pénitentiaire d'Orléans Sarran a été mis en service au mois de juillet 2014 ;
- la restructuration de la maison d'arrêt de Paris-la Santé ;
- la construction du futur établissement d'Aix 2 (afin de permettre ensuite le remplacement du centre pénitentiaire actuel de Marseille-Baumettes à l'échéance de la construction d'Aix 2 et du site Baumettes 2) ;
- les établissements du lot A (Riom et Valence) et du lot B (Beauvais). La prise de possession des établissements de Valence et Beauvais a eu lieu en juin 2015. L'établissement de Lutterbach faisait l'objet d'une tranche conditionnelle du lot A, non affermie pour permettre la réalisation d'un établissement de 520 places, avec fermetures associées de Colmar (120 places) et de Mulhouse (283 places), financée sur le prochain triennal.
Au terme du programme, la France devrait ainsi être dotée de près de 63 500 places de prison.
3. La problématique de l'encellulement individuel
Depuis la loi du 5 juin 1875 sur le régime des prisons départementales, le régime de l'encellulement individuel est inscrit dans notre procédure pénale. Considéré à l'origine comme punitif, il était néanmoins réservé à l'époque aux prévenus et aux condamnés à de courtes peines. Comme le souligne le président Jean-Jacques Urvoas dans le rapport qu'il a rédigé l'an dernier sur le sujet 48 ( * ) , la loi de 1875 sera cependant peu suivie d'effets. Malgré la réforme des établissements pénitentiaires promue à l'issue de la deuxième guerre mondiale, ce principe ne trouvera pas de traduction concrète tout au long de la seconde moitié du XX ème siècle, alors même que l'article 716 du code de procédure pénale, entré en vigueur le 2 mars 1959 49 ( * ) , prévoit que « les inculpés, prévenus et accusés soumis à la détention provisoire sont placés au régime de l'emprisonnement individuel de jour et de nuit », en ouvrant cependant une dérogation à ce principe uniquement « en raison de la distribution intérieure des maisons d'arrêt ou de leur encombrement temporaire ou, si les intéressés ont demandé à travailler, en raison des nécessités d'organisation du travail ».
Puis, la loi du 15 juin 2000 50 ( * ) a prévu, dans un délai de trois ans à compter de son entrée en vigueur, de supprimer cette dérogation liée à la distribution intérieure ou à l'encombrement des maisons d'arrêt, en faisant demeurer la possibilité de ne pas bénéficier de cette modalité de détention pour les nécessités d'organisation du travail ou dans les cas où l'intéressé le demande. La loi du 12 juin 2003 51 ( * ) a cependant prorogé cette dérogation pour une durée supplémentaire de cinq ans.
La loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 réaffirme le principe d'une détention (y compris provisoire) en cellule individuelle à laquelle il ne peut être dérogé que si les intéressés en font la demande, si leur personnalité le justifie ou si les nécessités d'organisation de leur autorisation de travail notamment, l'imposent. Néanmoins, l'article 100 de ce texte instaure un nouveau moratoire de cinq ans à l'encellulement individuel dans les maisons d'arrêts « au motif tiré de ce que la distribution intérieure des locaux ou le nombre de personnes détenues présentes ne permet pas son application ». À titre de « compensation », ce même dispositif prévoit que, la personne condamnée ou, sous réserve de l'accord du magistrat chargé de l'information, la personne prévenue peut « demander son transfert dans la maison d'arrêt la plus proche permettant un placement en cellule individuelle ».
Ce moratoire aurait dû prendre fin le 25 novembre 2014 .
L'état de surpopulation du parc pénitentiaire ne permettant à l'évidence pas de mettre en oeuvre le principe à compter de cette date, le Gouvernement a nommé notre collègue député Dominique Raimbourg parlementaire en mission auprès de la garde des sceaux, ministre de la justice, afin qu'il lui remette un rapport sur l'encellulement individuel. Ce rapport 52 ( * ) , remis à la ministre dans des délais extrêmement brefs, a conclu à la nécessité d'un nouveau moratoire, afin de ne pas permettre la multiplication des recours et des condamnations de l'Etat pour inapplication de la loi, tout en fixant un calendrier pour atteindre cet objectif.
Le Gouvernement a donc été conduit à proposer un nouveau report de la fin du moratoire. La nouvelle rédaction de l'article 100 de la loi pénitentiaire 53 ( * ) prévoit désormais que jusqu'au 31 décembre 2019, « il peut être dérogé au placement en cellule individuelle dans les maisons d'arrêt au motif tiré de ce que la distribution intérieure des locaux ou le nombre de personnes détenues présentes ne permet pas son application ». Le Gouvernement sera cependant tenu, au deuxième trimestre de l'année 2016, puis au dernier trimestre de l'année 2019, de présenter au Parlement un rapport sur l'encellulement individuel, comprenant, en particulier, « une information financière et budgétaire relative à l'exécution des programmes immobiliers pénitentiaires depuis la promulgation de la présente loi et à leur impact quant au respect de l'objectif de placement en cellule individuelle ».
Depuis le début du XXI ème siècle, les différents gouvernements auront donc successivement décalé l'application effective d'un principe, pourtant inscrit dans la législation française depuis 1959, pour une durée totale de vingt ans.
4. La nécessité de favoriser l'accès des détenus aux activités
Outre son caractère punitif, l'incarcération a également vocation, ainsi qu'en dispose l'article 130-1 du code pénal, à favoriser l'amendement, l'insertion ou la réinsertion de la personne ayant fait l'objet de cette peine. Or, ce volet de la détention ne saurait trouver d'application pratique si les détenus ne se voient pas proposer des activités.
Selon l'article 27 de la loi pénitentiaire, « toute personne condamnée est tenue d'exercer au moins l'une des activités qui lui est proposée par le chef d'établissement et le directeur du service pénitentiaire d'insertion et de probation dès lors qu'elle a pour finalité la réinsertion de l'intéressé et est adaptée à son âge, à ses capacités, à son handicap et à sa personnalité ». L'article R. 57-9-1 du code de procédure pénale prévoit que la personne détenue respecte cette obligation dès lors qu'elle « exerce au moins l'une des activités relevant de l'un des domaines suivants : travail, formation professionnelle, enseignement, activités éducatives, culturelles, socioculturelles, sportives et physiques ».
a) Actualité du travail en prison
S'agissant du travail, en 2014, 23 423 personnes détenues ont eu, en moyenne mensuelle, une activité rémunérée (travail et formation professionnelle), soit 758 de moins qu'en 2013. Le taux global s'élève ainsi à 34,6 % 54 ( * ) , en diminution de 3,2 % depuis 2013. Ainsi, ce sont près de 3,9 millions de journées de travail, en recul de 3,7 % par rapport à 2013, qui ont été effectuées pour les activités de travail en concession, au service général et au service de l'emploi pénitentiaire.
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Les différents types d'activités professionnelles dans les établissements 1. Les activités de travail gérées par l'administration pénitentiaire 1.1. Les activités de service général Dans les activités du service général, les personnes détenues sont employées par l'administration pénitentiaire pour les besoins de fonctionnement des établissements dans le domaine de l'hôtellerie (restauration, blanchisserie, nettoyage, cantine) ou de la maintenance (peinture, maçonnerie, plomberie). En 2014, le service général a regroupé 35,8 % des actifs rémunérés écroués, soit environ 8 391 postes de travail en moyenne mensuelle, pour 12,9 millions d'heures de travail effectuées. La rémunération moyenne mensuelle nette par poste de travail, en équivalent temps plein, s'établit à 254 euros. 1.2. Le service de l'emploi pénitentiaire (SEP) Le travail réalisé dans ce cadre est géré par le service de l'emploi pénitentiaire au moyen de la régie industrielle des établissements pénitentiaires. En 2014, le service de l'emploi pénitentiaire a géré 46 ateliers de production implantés dans 23 établissements pénitentiaires recevant majoritairement des personnes détenues condamnées à de longues peines. Ce service intervient dans plus de douze secteurs d'activités différents (confection, menuiserie boissellerie, métallerie, mécanique générale, imprimerie, informatique, numérisation d'archives audiovisuelles, travail à façon, reliure, cuir, exploitation agricole et diverses activités liées aux plans de sauvegarde du patrimoine). Le SEP a employé, au cours de l'année 2014, 4,2 % des actifs rémunérés écroués. Ses 182 agents ont accueilli 983 personnes détenues en moyenne mensuelle, pour un total de 1,3 millions d'heures travaillées. La rémunération mensuelle moyenne nette par poste de travail, en équivalent temps plein, a été de 532 euros. 2. Les entreprises concessionnaires Les entreprises privées, concessionnaires de l'administration pénitentiaire ou titulaires des marchés de fonctionnement des établissements à gestion déléguée, font réaliser dans des ateliers de production différents types de travaux aux personnes détenues (notamment du montage, de l'assemblage, du conditionnement, du façonnage, etc.) et pouvant être effectués par une main d'oeuvre à faible niveau de qualification. En 2014, le travail en concession a employé 29,2 %, soit une hausse de 4 % par rapport à 2013, des actifs rémunérés écroués, soit une moyenne mensuelle de 7 132 personnes détenues. Près de 7,6 millions d'heures ont été effectuées en 2014 pour une rémunération mensuelle nette moyenne, par équivalent temps plein, de 408 euros. |
Deux problématiques d'actualité éclairent la question du travail en prison.
D'une part, votre rapporteur pour avis rappelle que l'article 717-3 du code de procédure pénale, issu de la loi pénitentiaire de 2009, dispose que « la rémunération du travail des personnes détenues ne peut être inférieure à un taux horaire fixé par décret et indexé sur le salaire minimum de croissance défini à l'article L. 3231-2 du code du travail. Ce taux peut varier en fonction du régime sous lequel les personnes détenues sont employées ». Les dispositions de l'article D. 432-1 du même code prévoient ainsi l'octroi d'un minimum horaire individuel de rémunération du travail, calculé sur la base du SMIC et indexé sur sa revalorisation annuelle pour l'ensemble de la population pénale classée au travail pénitentiaire.
Toutefois, dans l'attente de l'application globale par l'administration pénitentiaire de l'ensemble du dispositif relatif au travail issu de la loi pénitentiaire et de ses décrets d'application, les minima de rémunération applicables pour le travail pénitentiaire sont prévus par le code de procédure pénale à l'article D. 432-1 et revalorisés chaque année en fonction des évolutions du SMIC.
Compte tenu des difficultés d'application de ces dispositions par les entreprises, la direction de l'administration pénitentiaire a mené une expérimentation de l'application de la rémunération horaire individuelle des personnes détenues classées, en 2014, au sein d'un panel représentatif d'établissements (établissements en gestion publique et en gestion déléguée, maisons d'arrêt et établissements pour peine). Les conclusions et points d'attention de cette expérimentation feront l'objet d'une diffusion de notes de bonnes pratiques destinées à accompagner les établissements pénitentiaires dans la généralisation du dispositif en 2016. À titre d'appui des établissements en gestion déléguée, dont les marchés n'ont pas été renouvelés en 2015 et qui arrivent à échéance au 31 décembre 2017, pour faciliter le passage à la rémunération horaire qui rend plus complexe et onéreuse l'atteinte des objectifs contractuellement fixés aux gestionnaires délégués en matière de travail des détenus, une dotation de 6 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 3 millions d'euros en crédits de paiement est prévue dans le budget pour 2016.
D'autre part, il convient de rappeler que les conditions juridiques dans lesquelles les personnes détenues exercent une activité professionnelle au sein des établissements ne relèvent pas du code du travail. En effet, l'article 33 de la loi pénitentiaire dispose que la participation des personnes détenues à ces activités « donne lieu à l'établissement d'un acte d'engagement par l'administration pénitentiaire », lequel acte, signé par le chef d'établissement et la personne détenue, énonce « les droits et obligations professionnels de celle-ci ainsi que ses conditions de travail et sa rémunération ».
Saisi par le Conseil d'État d'une question prioritaire de constitutionnalité portant sur la conformité de l'article 33 à la Constitution 55 ( * ) , le Conseil constitutionnel, dans une décision du 25 septembre 2015 56 ( * ) , a rejeté l'argumentation des requérants au motif que le législateur peut, sans méconnaître d'exigences constitutionnelles, apporter à la liberté contractuelle des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi et qu'en tout état de cause, « les personnes détenues ne sont pas placées dans une relation contractuelle avec l'administration pénitentiaire », rendant inopérant le grief tiré de la méconnaissance de la liberté contractuelle.
Tout en prenant acte de cette décision, la garde des sceaux a indiqué que qu'il appartenait « au législateur de modifier les dispositions relatives au travail des personnes incarcérées afin de renforcer la protection de leur droits » 57 ( * ) . D'après les précisions complémentaires fournies par le ministère de la justice à votre rapporteur pour avis, le Gouvernement envisagerait ainsi de modifier la loi afin d'améliorer les conditions dans lesquelles les détenus exerçant une activité professionnelle bénéficient d'une couverture sociale, notamment en matière d'assurance maladie ou en cas de grossesse.
b) La décentralisation de la formation professionnelle
S'agissant des actions de formation professionnelle à destination des personnes placées sous main de justice, qui ont bénéficié d'un budget de 43,5 millions d'euros en 2014 58 ( * ) , elles ont concerné, la même année, 22 514 personnes détenues. Conformément à l'objectif prioritaire de développement de la formation des publics détenus sans qualification, le nombre d'entrées dans des actions de formation de base, de remise à niveau et de pré-qualification représentent près de 73 % du nombre total des entrées dans des actions de formation professionnelle conduites dans les établissements pénitentiaires.
L'article 9 de la loi pénitentiaire offrait la possibilité à l'Etat de confier, à titre expérimental et pour une durée maximale de trois, par convention aux régions ou à la collectivité territoriale de Corse, sur leur demande, « l'organisation et le financement des actions de formation professionnelle continue des personnes détenues dans un établissement pénitentiaire situé sur leur territoire ». Les régions Pays-de-la-Loire et Aquitaine se sont ainsi engagées dans cette démarche à compter du 1 er janvier 2011, la direction de l'administration pénitentiaire ayant tiré un bilan positif de ces deux expérimentations.
La décentralisation aux régions de cette compétence a ensuite été généralisée avec l'entrée en vigueur de la loi du 5 mars 2014 59 ( * ) , dont l'article 21 a abrogé l'article 9 de la loi pénitentiaire. Effective depuis le 1 er janvier 2015 pour l'ensemble des établissements en gestion publique, cette décentralisation prendra effet à l'échéance des marchés pour les établissements relevant de la gestion déléguée, soit le 1 er janvier 2016 ou le 1 er janvier 2018.
S'agissant de la mise en oeuvre et du pilotage des plans régionaux de formation professionnelle, des conventions précisant « les conditions de fonctionnement du service public régional de la formation professionnelle au sein des établissements pénitentiaires » ont été conclues entre les conseils régionaux et les directions interrégionales des services pénitentiaires. Tout au long de l'année 2014 et début 2015, et en collaboration avec la direction générale des collectivités locales, la délégation générale la formation professionnelle et l'association des régions de France, la direction de l'administration pénitentiaire a poursuivi les travaux nécessaires (transfert financier, de personnel, de moyens, etc.) à la mise en oeuvre de la loi, afin que les dispositifs de formation professionnelle proposés aux personnes détenues soient maintenus et développés en 2015 pour assurer la cohérence du parcours d'exécution de peine et permettre une insertion réussie en sortie de détention.
A l'occasion des visites d'établissements qu'il a effectués, votre rapporteur pour avis a cependant pu noter les attentes, et les inquiétudes, pouvant exister par rapport à la reprise par les régions de cette compétence, dont il conviendra de tirer un premier bilan l'an prochain.
5. Promouvoir les alternatives à l'incarcération
La résorption de la surpopulation carcérale ne saurait être exclusivement traitée au moyen de l'accroissement du parc pénitentiaire, dans la mesure où les dix dernières années, au cours desquelles le nombre de places de prisons a substantiellement augmenté, ne se sont pas traduites par une réduction de la densité carcérale en raison de l'augmentation concomitante du nombre de personnes détenues.
Votre rapporteur pour avis considère qu'un grand nombre de personnes détenues n'ont pas leur place dans les établissements pénitentiaires, qu'il s'agisse d'individus connaissant des problèmes psychiatriques lourds 60 ( * ) , ou de personnes détenues condamnées à de courtes peines, pour lesquelles les conditions de détention ne permettent pas d'envisager un projet de réinsertion, le passage en prison pouvant alors constituer un facteur aggravant de récidive.
a) Une proportion importante de détenus condamnés à de courtes peines
Pour une grande part, les peines d'emprisonnement exécutées sont de courte durée. Au 1 er janvier 2015, 36% des personnes écrouées condamnées exécutent une peine de moins d'un an, cette proportion s'établissant à 65 % en y ajoutant les personnes exécutant une peine inférieure à trois ans.
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Comme les années précédentes, plus du quart des condamnations sous écrou au 1 er janvier 2015 ont été prononcées pour des faits de violences volontaires (26 %, soit 15 824 personnes). Suivent les infractions à la législation sur les stupéfiants (15 %), les viols et agressions sexuelles (12 %), les vols qualifiés (11 %), les vols simples (8 %), les escroqueries (8 %), les homicides volontaires (6 %) et les homicides et blessures involontaires (6 %). |
b) La réduction du nombre de mesures alternatives à l'incarcération
Après une augmentation du nombre de mesures alternatives à l'incarcération décidées par les juridictions entre 2010 et 2013, on constate une diminution des personnes suivies en milieu ouvert (- 1,8 % au cours des deux dernières années) par les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP).
D'un point de vue quantitatif, la mesure alternative la plus importante suivie par ces services demeure le sursis avec mise à l'épreuve : 136 871 mesures de sursis avec mise à l'épreuve (SME) étaient suivies au 1 er janvier 2015 ( soit 79,5 % des peines prises en charge en milieu ouvert par les SPIP), contre 141 107 au 1 er janvier 2014 et 144 937 au 1 er janvier 2013.
Les travaux d'intérêt général (TIG) ainsi que le sursis des travaux d'intérêt général (STIG) représentent 38 529 mesures, soit 22,4 % des peines prises en charge en milieu ouvert par les SPIP.
Évolution des mesures et des personnes en milieu
ouvert
au 1
er
janvier de chaque année depuis 2011
(stock)
|
Au 1 er janvier Ensemble des PERSONNES |
MESURES |
||||||
|
SME |
Libération conditionnelle |
TIG |
STIG |
Contrôle judiciaire |
Suivi socio-judiciaire |
||
|
2011 |
173 022 |
143 670 |
7 347 |
15 502 |
15 244 |
3 651 |
4 241 |
|
2012 |
173 063 |
144 060 |
6 752 |
14 970 |
17 280 |
3 683 |
4 821 |
|
2013 |
175 200 |
144 937 |
6 651 |
15 293 |
18 803 |
3 680 |
5 254 |
|
2014 |
174 108 |
141 107 |
6 428 |
16 196 |
20 392 |
3 689 |
5 685 |
|
2015 |
172 007 |
136 871 |
6 272 |
17 116 |
21 413 |
3 562 |
6 012 |
Source : Service statistique des personnes placées sous main de justice 1980-2015 DAP/PMJ/PMJ5
En complément, la loi du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales a créé la contrainte pénale , une nouvelle peine alternative à l'incarcération pour un public nécessitant un suivi soutenu, des modalités de prise en charge spécifiques, fortement individualisées et adaptables.
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La peine de contrainte pénale Définie à l'article 131-4-1 du code pénal, la peine de contrainte pénale est applicable à l'auteur d'un délit puni d'une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à cinq ans, lorsque sa personnalité et sa situation matérielle, familiale et sociale ainsi que les faits de l'espèce justifient un accompagnement socio-éducatif individualisé et soutenu. Applicable depuis le 1 er octobre 2014, cette peine sera étendue, à partir du 1 er janvier 2017, à tous les délits . La contrainte pénale emporte pour le condamné « l'obligation de se soumettre, sous le contrôle du juge de l'application des peines, pendant une durée comprise entre six mois et cinq ans et qui est fixée par la juridiction, à des mesures de contrôle et d'assistance ainsi qu'à des obligations et interdictions particulières destinées à prévenir la récidive en favorisant son insertion ou sa réinsertion au sein de la société ». Si elle dispose d'éléments d'information suffisants sur la personnalité du condamné et sur sa situation matérielle, familiale et sociale, la juridiction de jugement qui prononce la contrainte pénale peut définir les obligations et interdictions particulières auxquelles il est astreint. Dans le cas inverse, il appartient au juge de l'application des peines de déterminer ces obligations et interdictions. Le juge de l'application des peines peut également les modifier, les supprimer ou les compléter au cours de l'exécution de la contrainte pénale au regard de l'évolution du condamné. |
D'après les éléments statistiques fournis à votre rapporteur pour avis par le ministère de la justice, un bilan nuancé de ce nouvel outil mis à la disposition des juges correctionnels peut être tiré pour sa première année d'application. Ainsi, à la date du 1 er novembre 2015, seulement 1 067 peines de contrainte pénale61 ( * ) avaient été prononcées par les juridictions , soit une moyenne mensuelle de 82 contraintes pénales. 80 % des tribunaux de grande instance avaient prononcé au moins une fois cette peine depuis sa mise en oeuvre, avec cependant une forte concentration puisque 21 tribunaux de grande instance sont à l'origine de la moitié des décisions. Cette peine s'attache d'abord à des condamnations liées à des infractions routières (35 %), à des atteintes à la personne (33 %), notamment les violences, à des vols (19 %) et à des infractions à la législation sur les stupéfiants (8 %). Dans la moitié des cas, la contrainte pénale est assortie d'une durée d'obligations et d'interdictions de deux ans, 22 % des peines retenant une durée de trois ans.
Ce bilan mitigé, vraisemblablement lié à une difficulté d'appropriation de cette faculté par les magistrats, conjugué au fait que la loi du 15 août 2014 ne s'est pas accompagnée d'une simplification en le fusionnant avec le dispositif du sursis avec mise à l'épreuve, dont les caractéristiques sont pourtant proches à la contrainte pénale, conduit par conséquent votre rapporteur pour avis à se déclarer réservé sur l'extension de cette peine à tous les délits à compter du 1 er janvier 2017.
6. Accompagner les sorties de prisons
Votre rapporteur pour avis tient à souligner que les sorties de détention dépourvues de tout suivi conduisent à un taux de récidive plus élevé que les sorties accompagnées. Selon une étude publiée en mai 2011 62 ( * ) , 63 % des personnes détenues ayant achevé leur peine sans aménagement sont à nouveau condamné dans un délai de cinq ans. À l'inverse, seules 39 % des personnes ayant terminé leur peine sous le régime de la libération conditionnelle récidivent dans un délai de cinq ans.
Fort de ce constat, la circulaire du 19 septembre 2012 a fait de l'aménagement des peines une priorité pour favoriser la réinsertion des personnes condamnées. Par la suite, la loi du 15 août 2014 a créé une nouvelle mesure d'aménagement de peine avec la libération sous contrainte.
La libération sous contrainte est susceptible de s'appliquer à tout détenu exécutant une ou plusieurs peines privatives de liberté d'une durée totale inférieure ou égale à cinq ans , et ayant accompli les deux-tiers de sa peine , n'ayant pas déjà bénéficié d'un aménagement de peine 63 ( * ) .
Cette mesure peut être prononcée par le juge d'application des peines selon le droit commun, après un débat contradictoire ou à la suite d'un examen obligatoire en commission d'application des peines (CAP), selon les dispositions introduites par la loi du 15 août 2014.
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Les principales mesures d'aménagement de la peine - La libération conditionnelle, définie à l'article 729 du code de procédure pénale, permet la mise en liberté d'une personne détendue ayant accompli au moins la moitié de sa peine et s'accompagne de contraintes et d'obligation ; - Le placement à l'extérieur, prévu par les articles 132-25 et 132-26 du code pénal, permet à la personne condamnée d'effectuer des activités en dehors de l'établissement pénitentiaire ; - La semi-liberté, défini à l'article 132-26 du code pénal, est une mesure pour les condamnés placés en centres ou quartiers de semi-liberté qui ont la possibilité de suivre une formation ou d'effectuer une activité professionnelle à des horaires préalablement définis. |
Depuis le 1 er janvier 2015, afin de favoriser la systématisation des sorties de détention accompagnées, toutes les personnes détenues exécutant une peine privative de liberté d'une durée inférieure ou égale à cinq ans, ayant atteint les deux-tiers de leur peine et qui n'ont pas bénéficié d'un aménagement de peine, verront obligatoirement leur situation examinée en commission d'application des peines pour apprécier la pertinence d'une mesure de libération sous contrainte. En outre, selon l'article 730-3 modifié du code de procédure pénale et depuis le 1 er janvier 2015, la situation de tout détenu exécutant une peine d'emprisonnement d'une durée totale supérieure à cinq ans, ayant atteint les deux-tiers de leur peine, n'ayant pas bénéficié d'un aménagement de peine et n'ayant pas fait préalablement savoir qu'elle refusait cette mesure, est obligatoirement examinée en vue de l'octroi d'une libération conditionnelle.
Le bilan de ces nouvelles dispositions est lui aussi mitigé.
A la date du 1 er octobre 2015, seules 544 personnes faisaient l'objet d'un suivi par les SPIP dans le cadre d'une mesure de libération sous contrainte. Depuis l'entrée en vigueur de ces dispositions, près de 2 800 détenus ont bénéficié d'une mesure de libération sous contrainte, le bénéfice de ce dispositif se traduisant, pour la plupart d'entre eux, par une sortie anticipée de quelques semaines.
Lors de leur audition par votre rapporteur pour avis, les syndicats représentant les conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation ont émis des doutes sur la pertinence de ce réexamen de l'ensemble des personnes détenues, jugeant un tel dispositif très chronophage pour les greffes des établissements pénitentiaires et les SPIP, alors même que la plupart des dossiers se traduisent par une décision négative du juge de l'application des peines faute d'un projet construit de réinsertion.
En outre, le suivi post-incarcération est aujourd'hui essentiellement assuré dans le cadre de la surveillance électronique qui ne permet pas un accompagnement personnalisé par les services pénitentiaires d'insertion et de probation. Ainsi, au 1 er septembre 2015, 79,3 % des condamnés faisant l'objet d'un aménagement de peine étaient placées sous surveillance électronique, le recours au bracelet électronique étant plébiscité en raison de faible son coût journalier (11,01 euros en 2014).
Il est particulièrement préoccupant de constater cette même tendance parmi les condamnés faisant l'objet d'une libération sous contrainte. Au 1 er octobre 2015, 67 % des personnes bénéficiant d'une libération sous contrainte et toujours suivies par les SPIP dans ce cadre, soit 364 mesures, s'exécutaient sous le régime du placement sous surveillance électronique . Seuls 154 condamnés, soit 28,3 % des condamnés sous le régime de la libération sous contrainte, étaient placés en semi-liberté et 26 (4,78 %) en placement extérieur.
Cette prévalence des placements sous surveillance électronique apparaît équivoque après la suppression de la surveillance électronique de fin de peine (SEFIP) par la loi du 15 août 2014 du fait de son inefficacité.
Comme en 2014, le nombre de condamnés en semi-liberté continue de diminuer (-5,7 %) pour atteindre un effectif de 1 616 personnes au 1 er septembre 2015, soit 13,4 % des aménagements de peine. Votre rapporteur pour avis souligne néanmoins que le coût d'une journée de placement en semi-liberté (53,34 euros en 2014), s'il reste raisonnable, augmente d'environ 6 % en raison de cette sous-utilisation.
Comme notre ancien collègue Jean-René Lecerf 64 ( * ) , votre rapporteur pour avis déplore le faible nombre d'études et de recherches menées en France démontrant l'efficacité différenciée des mesures d'aménagement de peine sur la prévention de la récidive.
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Au bénéfice de ces observations, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme n° 107 : « administration pénitentiaire » de la mission « justice » du projet de loi de finances pour 2016.
* 36 Avis n° 114 (2014-2015) précité.
* 37 Article qui dispose que « nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains dégradants ».
* 38 Depuis 2009, la Cour européenne des droits de l'homme constate la violation de l'article 3 lorsque tout « espace de vie individuel » est inférieur à 3 m² par détenu (CEDH, 2 e section, 16 juillet 2009, Sulejmanovic c/ Italie, requête n°22635/03). Suivant la jurisprudence constante du Conseil d'État, les juridictions administratives font application de ce principe. Ainsi, le tribunal administratif d'Orléans, par une décision du 6 juin 2014, a ainsi condamné l'État à indemniser un détenu ayant été confiné 262 jours avec deux autres détenus dans une cellule de 9 mètres carrés.
* 39 Contre 77 648 au 1 er septembre 2014.
* 40 Chiffre qui comprend les personnes sous surveillance électronique ou en placement extérieur sans hébergement.
* 41 Le total des détenus est composé à 96,8 % d'hommes.
* 42 Contre 66 354 au 1 er septembre 2014, soit une baisse de 1,2 % en un an.
* 43 La capacité opérationnelle correspond au nombre de places, de lits effectivement disponibles indépendamment de la qualité individuelle ou collective de la cellule.
* 44 Avec une disparité forte entre la métropole où ce taux s'établit à 112,7 % et l'outre-mer où il s'élève à 122,8 %.
* 45 Les maisons d'arrêt reçoivent également les personnes dont la peine ou le reliquat de peine n'excèdent pas deux ans.
* 46 Loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice.
* 47 Source : dossier de presse de présentation du nouveau programme immobilier pénitentiaire (disponible à l'adresse suivante :
http://www.presse.justice.gouv.fr/art_pix/1_DP_nouv_prog_immobilier_penit_v3.pdf).
* 48 Rapport d'information n° 2388 (novembre 2014) fait par M. Jean-Jacques Urvoas au nom de la commission des lois - L'encellulement individuel dans les prisons : sortir de l'impasse des moratoires.
* 49 Dans sa rédaction résultant de l'ordonnance n° 58-1296 du 23 décembre 1958 modifiant et complétant le code de procédure pénale.
* 50 Loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes.
* 51 Loi n° 2003-495 du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière.
* 52 Rapport de M. Dominique Raimbourg, député de Loire-Atlantique, Encellulement individuel : faire de la prison un outil de justice, mission auprès de la garde des sceaux, ministre de la justice, confiée par le Premier ministre, du 10 au 30 novembre 2014.
* 53 Résultant de l'article 106 de la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014.
* 54 Ce taux masque une forte disparité en fonction de la nature des établissements avec 31,5 % en maison d'arrêt et 51 % en établissement pour peine.
* 55 En ce que ces dispositions porteraient atteinte « aux droits et libertés garantis par la Constitution, notamment au droit à l'emploi, à la liberté syndicale, au droit de grève et au principe de participation des travailleurs, respectivement garantis par les alinéas 5, 6, 7 et 8 du Préambule de la Constitution de 1946 ».
* 56 Décision n° 2015-485 QPC du 25 septembre 2015 - M. Johny M.
* 57 Communiqué de presse du 25 septembre 2015 de Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice, Décision du Conseil constitutionnel sur le travail en détention.
* 58 Toutes sources de financement confondues.
* 59 Loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et la démocratie sociale.
* 60 Selon l'analyse de Mme Adeline Hazan, contrôleure générale des lieux de privation de liberté, entendue par votre rapporteur pour avis, entre 20 et 30 % des personnes détenues connaîtraient des pathologies psychiatriques lourdes.
* 61 Ces statistiques sont encore incomplètes pour le mois d'octobre 2015.
* 62 Annie Kensey et Abdelmalik Benaouda, Cahiers d'études pénitentiaires et criminologiques, mai 2011, n° 36.
* 63 Cette exclusion ne résulte pas des termes de la loi du 15 août 2014 mais de l'article D 147-19 du code de procédure pénale.
* 64 Avis n° 114 (2014-2015) précité.