II. L'ACTION CULTURELLE EXTÉRIEURE : UNE RECONFIGURATION TOUJOURS EN COURS DANS UN CONTEXTE DE RECUL DES MOYENS
Financée principalement par les crédits figurant aux actions n° 1 « Appui au réseau » et n° 2 « Coopération culturelle et promotion du français », la politique culturelle extérieure s'appuie sur deux réseaux, l'un public, l'autre associatif, celui des Alliances françaises.
A. UN RECUL DES MOYENS PUBLICS DE L'ACTION CULTURELLE EXTÉRIEURE
1. Une diminution des dotations budgétaires
a) Une diminution des dotations budgétaires
(1) Les crédits d'appui au fonctionnement du réseau
Les crédits de l' « appui au réseau » (action n° 1), qui s'élèvent à 43 M€, augmentent de 0,65 %.
Ces crédits financent principalement la dotation de fonctionnement aux établissements à autonomie financière (EAF) culturels, soit 35,1 M€ . Cette dotation est en baisse de 4,8 % .
Ces crédits financent, par ailleurs, la communication, l'évaluation, l'informatique, la formation des agents, les frais de justice, les frais de missions et l'appui logistique aux projets de coopération.
(2) Les crédits de la coopération culturelle et de la promotion du français
Les crédits de l'action n° 2, « Coopération culturelle et promotion du français » diminuent de 2,77 %.
Cette enveloppe recouvre :
- la subvention allouée à l'Institut français (28,69 M€), qui diminue de 3 % , après une diminution de 1,3 % l'an dernier ;
- des crédits d'intervention en matière de coopération et de diffusion culturelle , pour un montant total de 13,11 M€, en baisse de 5 % . Ces crédits sont destinés au financement de bourses de stages ou d'études dans les domaines artistiques (961 000 €), d'échanges d'expertise (1,6 M€), de la dotation pour opérations dans le domaine culturel aux EAF (7,3 M€), en baisse de 5 %, et d'autres crédits d'intervention dans les postes et en administration centrale (3,2 M€).
- des crédits destinés à la promotion de la langue française (22,23 M€), en hausse de 3,3 % correspondant essentiellement à des dépenses d'intervention : bourses de formation universitaire en « français langue étrangère » (3,3 M€), échanges d'expertise (1,1 M€), dotations aux EAF pour la promotion du français (4,02 M€, en baisse de 4 %) , subvention à la Fondation Alliance française et à ses délégations générales (3,32 M€, en hausse de 2 M€ pour financer des actions de sécurisation) et aux Alliances françaises locales (5,51 M€, en baisse de 3 %), ainsi que d'autres crédits d'intervention des postes à l'étranger et en administration centrale (5 M€).
(3) Les crédits de la coopération en faveur d'objectifs de développement durable
Auparavant dénommé « enjeux globaux », ces crédits sont destinés à renforcer la coordination internationale en matière d'environnement et à promouvoir la vision française et européenne d'une mondialisation mieux régulée.
Ils s'élèvent à 5,75 M€ (-29 %) et comprennent des bourses, des échanges d'expertise, une dotation aux EAF (294 800 M€) ainsi que d'autres crédits d'intervention en administration centrale et dans les postes.
(4) Un recul global des dotations pour opérations aux EAF
Les dotations pour opérations aux EAF sont de quatre types. Aux trois dotations précédemment mentionnées (culture, promotion du français, objectifs de développement durable), il faut ajouter les dotations pour opérations aux EAF et aux établissements de recherche (5,11 M€).
Ces dotations aux EAF s'élèvent, au total, à 16,77 M€, en recul de 4,9 %.
b) Des opérations immobilières symboliques
À l'étranger, la politique immobilière du ministère, tout en réaffirmant l'ambition d'une présence aussi universelle que possible, procède à une adaptation constante du réseau à l'étranger, parallèlement au redéploiement des effectifs dans les zones géographiques prioritaires , en particulier les pays émergents, et en privilégiant les regroupements et la fonctionnalité des bâtiments .
Cette politique immobilière a ainsi conduit à céder plusieurs bâtiments symboliques de l'influence française à l'étranger , tels que la Maison Descartes à Amsterdam, siège de l'Institut français et du consulat général au Pays-Bas, ou le Palais Clam-Gallas, siège de l'Institut français de Vienne 6 ( * ) .
Les bâtiments du MAEDI vendus en 2015-2016 sont notamment les suivants : le « campus » diplomatique de Kuala Lumpur (193,1 M€) , la Villa Jourdan à Alger (10 M€) et la résidence du Consul général à Munich (12,25 M€). Au total, pour l'étranger, les encaissements relatifs aux cessions correspondent à 233,3 M€ pour 2015 et à 15,3 M€ pour 2016 (montant arrêté au 19 août 2016).
Vos rapporteurs ont en particulier interrogé le ministère sur les modalités de la vente du Palais Clam-Gallas, siège de l'Institut français de Vienne . Les précisions suivantes leur ont été apportées :
« Concernant les modalités de la vente du Palais Clam-Gallas de Vienne, on rappellera que, depuis plusieurs années, compte tenu de la vétusté et de l'inadaptation du palais aux missions qui sont aujourd'hui assignées à un Institut français en Europe, divers scénarios ont été étudiés. Dans le contexte budgétaire actuel et après avoir examiné toutes les options, la cession assortie d'une relocalisation dans des locaux adaptés et d'un coût d'entretien et de fonctionnement raisonnable s'est avérée la seule compatible avec les règles de bonne gestion du domaine de l'État et les exigences modernes d'accueil du public.
Les consultations que la France tient régulièrement avec le Qatar ont permis de constater le fort intérêt de ce pays pour ce bien, où il souhaite installer son ambassade en Autriche, et sa capacité à en acquitter un prix supérieur aux évaluations fournies par les agences immobilières sollicitées pour estimer la valeur du Clam Gallas.
Si la cession d'un immeuble appartenant à l'État doit, par principe, faire l'objet d'un appel à concurrence, le code général de la propriété des personnes publiques n'exclut pas le recours, à titre exceptionnel, au gré à gré, lequel doit faire l'objet d'une décision conjointe du ministre des affaires étrangères et du ministre chargé du domaine. En l'espèce, cette procédure a été justifiée par les arguments suivants :
- la spécificité et les contraintes particulières du bien à vendre (protection du parc, classement de certaines parties des locaux, vétusté des équipements...), qui empêchent sa valorisation potentielle pour un investisseur privé qui ne peut ni construire sur le site ni le transformer ;
- le caractère d'État à État et diplomatique de l'opération envisagée qui vise à l'installation d'une ambassade sur le site du Clam Gallas ;
- l'importance pour les finances de l'État du gain financier de cette vente dont le montant, très supérieur aux estimations des professionnels de la place, permet à la France d'acquérir en pleine propriété un site moderne et réaménagé pour l'Institut français d'Autriche et de financer, dans un contexte de contraintes budgétaires, d'autres opérations immobilières à l'étranger où les besoins sont particulièrement importants, notamment en matière de sécurisation de nos implantations.
Le contrat de vente a été signé le 14 octobre 2015 avec les Qataris après avoir été autorisé par arrêté du 31 juillet 2015 du secrétaire d'État chargé du budget. Le montant de 22 M€ a été versé sur un compte séquestre désigné par les parties. Provenant de cette somme, un acompte de 10 % a été versé sur le compte de l'Ambassade de France. La remise des clefs devait intervenir une fois le contrat rendu effectif, à savoir au plus tard le 1er août 2016. Le solde devait être versé sur le compte de l'Ambassade de France une fois le transfert de propriété réalisé.
Les clefs du Palais Clam-Gallas ont été remises à l'ambassade du Qatar le 1er août 2016. Sur les 90% du solde restants à payer, 80 % le seront lors du transfert de la propriété effective du bâtiment concomitamment à son inscription au cadastre et 20 % au moment du départ du dernier occupant, gérant du restaurant Flein, le 31 octobre 2016. » 7 ( * )
Des alternatives à ces cessions sont pourtant possibles et probablement trop peu explorées : à Florence , par exemple, l'Institut français accueille une librairie et une boutique qui lui permettent d'engranger des recettes. Ce modèle innovant peut se révéler profitable et drainer de nouveaux publics. Il est suivi, par exemple, par plusieurs instituts culturels étrangers présents à Paris, qui disposent de cafés ou de restaurants (Maison du Danemark, Instituts suédois et finlandais) ou mènent une stratégie offensive de vente de cours de langue (British Council) 8 ( * ) .
2. La difficile mobilisation de ressources propres
a) L'effort de mobilisation des ressources propres des EAF
L'effort des EAF entamé dès 2014 quant à la recherche de financements extérieurs et à la diversification de l'offre se poursuit et a permis une augmentation des ressources propres.
En 2014, l'effort des EAF quant à la recherche de financements extérieurs et à la diversification de l'offre a permis une augmentation des ressources propres, portant le total à 126 M€.
En 2015, ce montant est de 133 M€ . Pour 2016, le montant programmé des ressources propres est évalué à 137 M€ (+3 %).
Ces ressources propres sont de plusieurs types. Le dynamisme des recettes de cours, d'examens et de procédures dématérialisées contraste avec la diminution des recettes issues de partenariats.
- Les recettes de cours, d'examens et de procédures CEF (« Centres pour les études en France ») représentent une part prépondérante des ressources propres des établissements (en moyenne 70 % depuis 2012). Elles ont augmenté entre 2012 et 2015 et devraient selon les prévisions budgétaires continuer leur croissance en 2016 (95,3 M€ en 2015 ; 99,7 M€ programmés en 2016).
- Les recettes de partenariats, sponsoring et mécénat représentent environ 13 % des ressources propres et ont été en développement constant : 13,9 M€ en 2012, 14,6 M€ en 2013, 20,8 M€ en 2014. Toutefois, en raison de l'aggravation des crises sécuritaires et géopolitiques (Libye, Yémen), de la stabilisation de certains programmes (Brésil) et de la contraction globale des moyens budgétaires, on observe une baisse de cette catégorie de ressources en 2015 (15,8 M€), amenée à se poursuivre en 2016 (12,8 M€ programmés).
- Les recettes de billetterie et droits d'entrée aux médiathèques croissent (2012 : 1,9 M€ ; 2013 : 2,1 M€ ; 2014 : 2,83 M€ ; 2015 : 2,98 M€) et occupent une part croissante des ressources propres (2,24 % en 2015 ; 2,43 % programmé pour 2016).
- Enfin les recettes dites « Autres prestations » et « Autres recettes » correspondent à des gains moins opérationnels (location d'espaces ou encore produits financiers tels que gains de change...).
Une mesure nouvelle de 4,6 M€ est prévue pour la sécurisation des EAF . Bien que les crédits soient imputés, pour des raisons de nomenclature budgétaire, sur le programme 105, ils permettront en 2017 aux EAF de consacrer l'intégralité de leurs ressources propres à l'action culturelle, alors que les années précédentes, une partie significative devait être réservée au financement de la sécurité.
Les ressources propres des EAF par nature de recettes en 2015 (M€)
|
Total des ressources propres 2015 |
Prestations : Examens (DELF/DALF/TCF...), procédures CEF, cours et ventes de manuels |
Autres prestations |
Billetterie et droits d'entrée médiathèque |
Parrainage, sponsoring, mécénats et opérateurs français |
Autres recettes (change, produits financiers Reprises sur provisions...) |
|
95,32 |
4,52 |
2,98 |
15,78 |
14,45 |
|
|
% des ressources propres |
71,65% |
3,40% |
2,24% |
11,86% |
10,86% |
|
Variation/2014 |
8,06% |
1,62% |
5,32% |
-24,35% |
47,27% |
Source : réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs
b) Le budget de l'Institut Français
Créé par la loi n° 2010-973 du 27 juillet 2010, l'Institut français a trois grandes missions :
- la promotion de la culture et des idées françaises dans le monde ;
- le dialogue avec les cultures étrangères ;
- l'appui au réseau culturel français à l'international.
Depuis 2015 , les crédits budgétaires alloués à l'Institut français au titre du programme 185 sont en baisse continue .
Évolution des crédits de l'Institut Français (prog. 185)
|
2015 |
2016 |
Prévision 2017 |
|
|
Dotation en LFI (en €)* |
29 965 570 |
29 581 961 |
28 691 961 |
|
variation |
-2% |
-1% |
-3% |
*Montant avant le calcul de la réserve légale de précaution
Source : réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs
L'Institut français bénéficie également d'une subvention au titre du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » de la Mission « Culture ». Cette subvention s'élève, en PLF 2017, à 1,36 M€ (stable). Depuis juillet 2016, l'Institut français est sous la double tutelle du MAEDI et du ministère de la Culture et de la Communication.
Le plafond d'emplois de l'Institut français en 2015 s'établissait à 143 ETP, dont 141 emplois sous plafond et 2 hors plafond. En 2016, le plafond d'emplois de l'opérateur a été augmenté de +2 ETPT sous plafond, soit 143 ETPT sous plafond et 2 ETPT hors plafond, afin d'intégrer dans ses moyens humains les commissaires des Saisons croisées (Corée en 2016) et de la Mission « Foire du Livre de Francfort 2017 ». Cette augmentation du plafond d'emplois est la résultante d'un transfert d'ETPT prévu en LFI 2016.
En PLF 2017, une baisse de -3 ETPT est prévue sur le plafond d'emplois de l'Institut français. Ce dernier s'élève donc à 140 ETPT sous plafond et 2 ETPT hors plafond.
Depuis 2011, les crédits totaux de l'IF auront diminué de 25 % (en incluant 2017) et ses crédits d'intervention de 34 %.
En 2017, les crédits d'intervention de l'IF reculeront de 8 %.
L'IF a d'importantes charges de structure , qui lui confèrent peu de souplesse, ayant été créé dans la perspective d'un rattachement du réseau culturel, qui ne s'est jamais concrétisé. Il dispose actuellement de deux sites représentants un loyer de 1,74 M€. Le bail a été conclu au 01/02/2011 et a une durée de 9 ans dont 7 ans ferme (avec une dénonciation du bail 1 an avant cette échéance).
Le Conseil de l'Immobilier de l'État a émis un avis expliquant que la performance immobilière devait être examinée dans le cadre d'un Schéma Prévisionnel de Stratégie immobilière. Pour optimiser sa stratégie immobilière, l'Institut français étudie deux voies, en recherchant à la fois des surfaces de bureaux en vue d'un possible transfert de son siège social (actuellement implanté à Paris 15 ème ) et en lançant une renégociation du bail actuel avec le propriétaire, avec restitution de surface. La décision finale sera prise avant la fin de l'année 2016.
L'apport des ressources propres reste limité et surtout incertain dans le temps. Ainsi le mécénat et les partenariats rapportent-ils néanmoins 4 M € à l'IF en 2016, après 2,48 M€ en 2015.
La diminution des crédits d'intervention de l'Institut français risque à terme de contraindre celui-ci à restreindre le champ géographique ou sectoriel de ses actions. Or l'une des forces de cet organisme est de couvrir un large spectre tant géographique (voir ci-dessous) que sectoriel (cinéma, spectacle vivant, musique, architecture, langue française, livres, idées et savoirs...).
Source : Institut Français
3. Les alliances françaises, un réseau qui n'est pas épargné
La subvention annuelle du MAEDI à la Fondation Alliance française se décompose comme suit :
- une subvention au titre du fonctionnement,
- une subvention au titre de la professionnalisation du réseau,
- des crédits d'intervention destinés aux Délégations générales de l'Alliance française (DGAF).
Il faut ajouter à cela des crédits spécifiques exceptionnels au titre de l'appui au Plan Alliance 2020 ainsi que des subventions versées par les postes aux Alliances françaises locales dans le cadre de projets spécifiques (voir tableau infra).
En 2017, le soutien à la Fondation Alliance française et ses délégations générales s'élève à 3,3 M€, dont 2 M€ consacrés à la sécurité du réseau. Hors sécurité, cette évolution représente un recul par rapport aux années précédentes. Après trois années de maintien de la subvention à la Fondation Alliance française connaîtra donc une baisse en 2017.
Évolution des moyens financiers alloués par le MAEDI depuis 2010
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
|
|
Fondation (fonctionnement + professionnalisation) |
800 000 € |
800 000 € |
758 636 € |
758 636 € |
660 013 € |
690 013 € * |
660 013 € ** |
|
Crédits DGAF *** |
842 810 € |
860 864 € |
922 364 € |
922 364 € |
932 474 € |
932 474 € |
932 474 € |
|
Sous-total FAF + DGAF |
1 642 810 € |
1 660 864 € |
1 681 270 € |
1 681 000 € |
1 592 487 € |
1 622 487 € |
1 592 487 € |
|
Subventions aux AF (via les postes) |
7 385 525 € |
6 196 335 € |
5 932 621 € |
5 494 939 € |
5 675 841 € |
5 238 562 € |
4 877 038 € |
|
Total général |
9 028 335 € |
7 857 199 € |
7 613 891 € |
7 175 939 € |
7 268 328 € |
6 861 049 € |
6 469 525 € |
*Ce montant inclut une subvention exceptionnelle de 30 K€ accordée, en 2015, dans le cadre du projet d'établissement de la Fondation (dénommé plan Alliance 2020) visant à développer les capacités de la Fondation à soutenir son réseau dans les domaines du mécénat et de la communication.
**Un financement spécifique exceptionnel de 120 K€ d'appui au Plan Alliance 2020 a été programmé au titre de 2016 en complément de la subvention de base attribuée à la Fondation. Ce crédit complémentaire ne pourra être financé que par un dégel budgétaire. En attente des arbitrages sur ce point, il n'est pas, à ce jour, possible de confirmer ce financement spécifique.
***DGAF : Délégation générale de l'Alliance Française (soit 43 dans le monde en 2016).
Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs
Les subventions aux alliances françaises locales sont également en diminution (-3 % en PLF 2017), de même que les moyens humains alloués à ce réseau par le MAEDI (282 ETP).
Évolution des moyens humains alloués par le MAEDI depuis 2010
|
Alliances Françaises |
|||||
|
Directeurs expatriés |
Volontaires Internationaux et « autres » (chargés de mission pédagogiques, culturel, pour le français, etc...) |
Total |
Evolution |
Masse Salariale associée |
|
|
2010 |
255 |
108 |
363 |
non disponible |
|
|
2011 |
234 |
99 |
333 |
-30 |
non disponible |
|
2012 |
226 |
96 |
322 |
-11 |
non disponible |
|
2013 |
215 |
85 |
300 |
-22 |
28,7 M€ |
|
2014 |
208 |
84 |
292 |
-8 |
27,3 M€ |
|
2015 |
206 |
78 |
284 |
-8 |
28 M€ |
|
2016 * |
210 |
72 |
282 |
-2 |
non disponible |
|
* Données prévisionnelles au 21/07/2016, source MAEDI (DGM/DPO/PFM/cellule emploi) Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs |
|||||
* 6 « Instituts français en voie de destitution », Le Monde (26 mai 2016).
* 7 Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs.
* 8 « Fermeture des Instituts français : une alternative est possible », Benoît Goffin et Céline L'Hostis, Libération, 31 mai 2016.