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Projet de loi de finances pour 2017 : Action extérieure de l'État : Français à l'étranger et affaires consulaires

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Action extérieure de l'État : Français à l'étranger et affaires consulaires ( avis - première lecture )

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES DANS LE CADRE DE LA PRÉPARATION DU PRÉSENT RAPPORT

M. Jean-Marc AYRAULT, ministre des Affaires étrangères et du Développement international (MAEDI).

M. Nicolas WARNERY, directeur des Français à l'étranger et de l'administration consulaire au MAEDI, responsable du programme 151 et M. Didier BOÏKO, chef de la mission de gestion administrative et financière à la direction des Français de l'étranger.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du 16 novembre 2016, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous la présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, président, a procédé à l'examen des crédits du programme 151 - Français à l'étranger et affaires consulaires - de la mission « Action extérieure de l'Etat » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2016.

M. Jean-Pierre Grand, rapporteur. - Le programme 151 finance les dépenses du réseau consulaire et, à ce titre, l'ensemble des services dévolus aux Français établis hors de France (qui sont environ 2 millions) ainsi qu'aux Français de passage à l'étranger qui représentent, quant à eux, un flux de plus de 21 millions de personnes par an. De ce programme relève aussi la délivrance des visas.

Je commencerai par une présentation de l'évolution des crédits du programme 151 pour 2017. Je céderai ensuite la parole à ma collègue co-rapporteure Marie-Françoise Perol-Dumont pour un point sur l'évolution de la communauté des Français à l'étranger, du réseau consulaire et de son activité.

Pour 2017, les crédits du programme 151 s'établissent à 386,7 millions d'euros, en augmentation de 16,2 millions d'euros (soit une hausse de 4,4 %) par rapport à 2016.

Cette hausse s'explique principalement par l'inscription d'une dotation de 15,3 millions d'euros destinée à l'organisation des élections présidentielle et législatives. Il faut également noter une augmentation de 10,2 millions d'euros des crédits de titre 2 (masse salariale), dont 6,7 millions pour les services offerts aux Français de l'étranger et 3,5 millions pour le traitement des demandes de visas.

La préparation et l'organisation de l'élection présidentielle en avril-mai et des élections législatives en juin - au cours desquelles 11 députés français de l'étranger seront élus -, devraient particulièrement mobiliser le réseau consulaire en 2017. La possibilité, ouverte aux consulats depuis novembre 2015, de transmettre les procurations aux mairies par voie électronique permettra une baisse significative des délais d'acheminement, ce dont il faut se réjouir.

Les listes électorales consulaires (qui comptent 1,2 million d'électeurs) devraient, en outre, gagner en fiabilité grâce à la dématérialisation complète, depuis juin dernier, du registre des français de l'étranger dont elles sont extraites.

D'autres mesures de simplification adoptées dans le cadre de la loi du 1er août 2016, rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales, comme l'obligation de choisir entre l'inscription sur la liste électorale consulaire ou sur celle de leur commune française de rattachement, en vue d'éviter les problèmes liés à la double inscription, n'entreront malheureusement pas en vigueur avant les échéances électorales de 2017.

Comme en 2012, les Français de l'Etranger pourront choisir de voter par voie électronique pour les élections législatives, un nouveau marché ayant été attribué à cet effet, mais pas pour l'élection présidentielle. L'ergonomie du vote, point qui avait fait l'objet de critiques lors des dernières élections, devrait s'en trouver améliorée.

L'activité visas poursuit sa progression : 3,2 millions de visas ont été délivrés en 2015, contre 2,8 millions l'année précédente, soit une augmentation de 14,3 % supérieure à celle enregistrée en 2014. La grande majorité (93 %) est constituée de visas de court séjour, pour l'essentiel liés au tourisme. Les recettes associées à cette activité augmentent elles aussi : 187 millions d'euros en 2015, contre 161 millions d'euros en 2014 et 137 millions d'euros en 2013.

Il faut toutefois s'attendre à une baisse sur l'année 2016, du fait de la réduction de la fréquentation touristique (-20% pour la Chine, -15 % pour la Russie) liée notamment au contexte sécuritaire et à la crainte d'attentats. C'est pourquoi le dispositif convenu l'année dernière avec le ministère des finances afin qu'une partie des recettes tirées des visas revienne au ministère des affaires étrangères et du développement international ne sera pas applicable en 2017. Même si le montant concerné était modeste (1,5 million d'euros en 2016), il a permis cette année le financement d'emplois hors plafond affectés au renfort du traitement des visas, ce qui était appréciable. Il est donc particulièrement regrettable que ce dispositif ne puisse produire d'effets en 2017.

La plupart des autres lignes du budget connaissent peu d'évolutions significatives. Il faut cependant souligner la nouvelle baisse subie par la dotation destinée aux bourses scolaires, qui passe à 110 millions d'euros, après une diminution de 125 à 115,5 millions d'euros l'année dernière. Cette baisse, nous dit-on, ne devrait pas avoir de conséquence sur le montant effectivement consacré à l'aide à la scolarité dans la mesure où la dotation budgétaire sera complétée par le reliquat d'un excédent de trésorerie dans les comptes de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) imputable à un changement de méthode comptable intervenu en 2012 et liée à la sous-consommation de l'enveloppe consacrée aux bourses en 2014 et 2015.

En pratique, selon les chiffres cités par le ministre, le montant annuel alloué aux bourses augmente depuis trois ans si l'on tient compte de cette soulte : 100 millions d'euros en 2015, 106 millions en 2016 et 110 millions en principe pour 2017. Il reste que la promesse de réaffecter intégralement aux bourses les économies liées à la suppression de la prise en charge des frais de scolarité n'est pas tenue. En outre, la souplesse apportée par la soulte ne pourra jouer au-delà de 2017. Une réévaluation de l'enveloppe sera indispensable dans le prochain PLF, sauf à diminuer l'aide effectivement apportée aux familles, une évolution qui serait difficilement supportable quand on sait que les frais de scolarité ne cessent quant à eux d'augmenter.

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, rapporteur. - Les Français établis hors de France représentent une communauté forte de plus de 2 millions de personnes, dont 1,7 million étaient inscrites au Registre au 31 décembre 2015, un chiffre en augmentation de 1,8 % par rapport à l'année précédente. Bien qu'inférieure au rythme moyen observé ces dix dernières années (+3 % par an), cette augmentation n'en est pas moins le signe d'une croissance dynamique.

Il faut rappeler que l'inscription au registre n'est pas obligatoire, de sorte qu'un certain nombre de nos compatriotes qui n'en ressentent pas le besoin, surtout en Europe et en Amérique du Nord, s'en exonèrent. Il faut espérer que la mise en service depuis le 15 juin dernier de l'inscription en ligne au registre, via le portail service public.fr, permettra d'améliorer le taux d'inscription. Cette facilité constitue une avancée importante, attendue de longue date, qui permet à tout un chacun de mettre à jour sa situation personnelle, y compris au regard de la liste électorale et d'obtenir des documents tels que la carte consulaire ou des attestations d'inscription.

Je rappelle que la première zone à accueillir des Français est l'UE (632 000), suivie de l'Afrique (236 000), de l'Amérique du Nord (234 000) et des pays européens hors UE (212 000), dont la Suisse (176 000 personnes), premier pays d'accueil au plan mondial. Les quatre autres premiers pays en termes de communauté française sont les Etats-Unis (142 000), le Royaume-Uni (128 000), la Belgique (121 000) et l'Allemagne (114 000).

En 2015, la taille de la communauté française à l'étranger croît dans toutes les régions du monde, à commencer par l'Amérique du Nord (+5 %) et l'Europe hors UE (+4 %), sauf au Moyen-Orient (-2 %). Si cette baisse s'explique par la situation politique notamment en Syrie, la progression reste tout de même forte dans des pays tels que l'Iran (+8 %) et les monarchies du Golfe.

J'en viens maintenant au réseau consulaire et à son activité. Le 1er janvier 2016, le réseau consulaire était constitué de 213 postes (soit 8 de moins que l'année précédente) dont 89 consulats généraux et 120 sections consulaires d'ambassades, auxquels il faut ajouter 512 agences consulaires tenues par des consuls honoraires. Au troisième rang mondial derrière ceux des Etats-Unis et de la Chine, ce réseau continue à se transformer afin de maintenir son universalité et de répondre aux besoins de nos compatriotes malgré la contrainte budgétaire dans un contexte d'augmentation de la population française à l'étranger.

Cela impose de trouver des solutions permettant d'adapter les modalités de la présence consulaire, comme la transformation de consulats généraux en postes à gestion simplifiée ou en agences consulaires ou la suppression de sections consulaires et le transfert des fonctions consulaires à des postes de rattachement lié à la transformation d'ambassades en postes de présence diplomatiques (PPD). Dans le cadre de l'achèvement de la seconde phase de mise en place, des PPD devraient être prochainement supprimés, les postes consulaires du Nicaragua, du Salvador, des îles Fidji, des Seychelles et du Turkménistan.

Des activités telles que l'état civil sont parfois regroupées dans certains postes qui se spécialisent, comme le poste consulaire de Berlin pour l'Allemagne ou celui de Rome pour l'Italie.

L'activité du réseau en direction des Français de l'Etranger reste soutenue, comme l'illustrent ces chiffres portant sur l'année 2015 : 258 350 demandes de passeports traitées, 76 200 cartes d'identité délivrées, 118 247 actes d'état civil établis. Il faut cependant noter, après des années de hausse, une tendance à la baisse en 2015 : -5 % pour les passeports, - 7 % pour les cartes d'identité et -4 % pour les actes d'état civil.

La délivrance d'actes notariés, activité que le réseau consulaire cherche à réduire, a elle connu un léger regain en 2015 et pourrait s'alourdir si, en conséquence de la déjudiciarisation du divorce par consentement mutuel, l'établissement des conventions de divorce, transféré aux notaires sur le territoire national, était mis à l'étranger à la charge des consulats. Cette perspective est évidemment un motif d'inquiétude pour la DFAE.

Parmi les avancées en termes de simplification des procédures, il faut noter l'entrée en vigueur, d'ici la fin de l'année, de l'envoi sécurisé des passeports par courrier sécurisé dans 38 pays - à la demande et aux frais des bénéficiaires, qui évite à ceux-ci une « deuxième comparution » au consulat.

Un nouveau dispositif pour le recueil des données biométriques des demandeurs de passeports à l'extérieur des consulats est en train d'être expérimenté, les valises Itinera utilisées depuis 2012 lors des tournées consulaires ne donnant pas toute satisfaction.

La pré-demande et le paiement en ligne des passeports seront mis en service dans le courant de l'année 2017. La dématérialisation des demandes de cartes d'identité fait, en outre, l'objet d'un projet auquel 90 000 euros sont consacrés en 2017 sur le programme 151.

M. Jean-Pierre Grand, rapporteur. - Pour conclure, je vous propose de donner un avis favorable aux crédits du programme 151, même si leur augmentation en 2017 est essentiellement due à l'enveloppe destinée à la préparation des élections. En effet, grâce à la soulte, la baisse de la dotation des bourses ne devrait pas avoir de conséquence en 2017. Nous resterons, bien entendu, attentifs à son évolution, une réévaluation étant indispensable pour 2018.

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, rapporteur. - Je suis également favorable à l'adoption de ce budget, tout en appelant à une vigilance particulière pour l'année prochaine, comme mon collègue, sur la dotation destinée aux bourses, ainsi que sur les crédits destinés à l'aide sociale (17,93 millions d'euros en 2017), qui ne sont pas affectés cette année mais que Bercy tente régulièrement de remettre en cause.

M. Robert del Picchia. - Merci pour cet exposé intéressant. Sur la question des bourses scolaires, il s'agit d'une diminution de 8 % d'une dotation destinée à des familles françaises à l'étranger qui sont dans le besoin, on aurait pu choisir une autre ligne budgétaire pour faire des économies. Les Français à l'étranger sont de moins en moins souvent des expatriés et, quand bien même ils le sont, l'aide de leur entreprise n'est plus ce qu'elle était. Certaines familles monoparentales qui travaillent n'arrivent plus à payer la scolarité et elles n'ont pas droit aux bourses parce que leurs revenus se situent juste au-dessus des seuils. Concernant les visas, je regrette que le mécanisme de retour ait porté sur une somme si limitée et a fortiori qu'il ne soit pas reconduit cette année, du fait sans doute de l'opposition de Bercy. S'agissant de la dotation destinée à l'organisation des élections, il faut souligner qu'elle provient du ministère de l'intérieur. Au final, j'approuverai ce budget même si j'aurais préféré m'abstenir.

Mme Christiane Kammermann. - J'abonde dans le sens de mon collègue Robert del Picchia concernant la dotation destinée aux bourses et les recettes tirées des visas. Je regrette beaucoup que des postes consulaires aient été supprimés pour faire des économies car ces suppressions posent d'importantes difficultés aux Français de l'étranger. Si les services consulaires en ligne constituent une avancée, il faut néanmoins souligner qu'un certain nombre de nos compatriotes à l'étranger n'ont pas accès à internet, ce qui pose problème, y compris pour le vote électronique. Pour ma part, je voterai ce budget mais avec des réserves.

M. Jean-Pierre Cantegrit. - Je remercie la rapporteure, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, d'avoir évoqué l'aide sociale, il était important de le faire car ce sujet est préoccupant. La France est l'un des seuls pays dans le monde à délivrer une aide sociale aux personnes âgées, handicapées ou dans le besoin, y compris à l'enfance en détresse, se trouvant à l'étranger. Ce dispositif, qui remonte à 1977, est monté en puissance progressivement mais, depuis plusieurs années, l'enveloppe consacrée à cette aide sociale stagne alors que le nombre de demandeurs augmente. Il va falloir être vigilant à l'égard de son évolution à l'avenir et rappeler que cette politique unique au monde est nécessaire pour nos compatriotes à l'étranger.

Mme Nathalie Goulet. - Nous connaissons la réticence des Français à s'inscrire au registre, mais il faudrait les y inciter davantage et pas seulement pour des questions de sécurité liées à la survenue de catastrophes naturelles ou d'actes terroristes. Une affaire telle que celle qui a affecté les 200 salariés de l'entreprise Saudi Oger en Arabie saoudite, qui n'avaient pas été payés durant dix mois, a souligné les difficultés posées par l'absence d'inscription au registre et le manque de données individuelles quand il a fallu établir la liste et reconstituer la situation des personnes à dédommager. Je veux souligner que l'ambassade a mené un travail formidable dans ce dossier, à la résolution duquel j'ai également contribué.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Pour rebondir sur ce point, il faut souligner les efforts importants fournis par les ambassades et les consulats en faveur de l'inscription. Pour autant, l'idée de la rendre obligatoire est à manier avec précaution. En effet, cette mesure pourrait poser problème aux nombreuses personnes possédant une double nationalité dans des pays qui l'interdisent. Concernant l'affaire Saudi Oger, l'ambassade s'est effectivement fortement mobilisée et elle connaissait très bien les personnes concernées. Je veux aussi saluer l'implication dont ont fait montre les conseillers consulaires.

Au-delà de la baisse de la dotation des bourses qui pose problème, c'est tout le système de l'enseignement français à l'étranger qui se trouve menacé, les besoins en termes de renouvellement des infrastructures et des équipements, ainsi que de sécurité étant très importants, même si l'on a noté la mise en place cette année d'un fonds pour prendre en charge les mesures de sécurisation des établissements. Or, il faut le rappeler, notre réseau d'enseignement à l'étranger est unique au monde, il est essentiel pour notre rayonnement économique et culturel.

M. Robert del Picchia. - Pour revenir sur l'inscription au registre, il est juridiquement impossible de la rendre obligatoire ; en revanche, elle pourrait être couplée à la souscription d'une assurance rapatriement, moyennant le paiement d'une modique somme, qui serait garantie par l'Etat. Une telle mesure, qui a déjà été envisagée dans le passé, pourrait s'avérer incitative. Il faudrait relancer un tel projet, dans lequel des compagnies d'assurance sont prêtes à investir.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Il serait bien légitime que les personnes au secours desquelles l'Etat se porte puissent être identifiées.

M. Jean-Pierre Grand, rapporteur. - Concernant la dotation destinée aux bourses, cela fait plusieurs années que l'on se repose sur ce reliquat, mais il faudra bien réévaluer l'enveloppe l'année prochaine. Concernant les critères d'attribution, l'administration estime qu'ils sont globalement satisfaisants et ne donnent pas lieu à des refus injustifiés alors que nos collègues sénateurs des Français de l'étranger nous font régulièrement part de la situation de familles se trouvant exclues du dispositif.

M. Robert del Picchia. - C'est que certains dossiers sont écartés au stade de l'instruction par les postes et ne sont même pas examinés en conseils consulaires des bourses.

M. Jean-Pierre Grand, rapporteur. - Nous avons passé le message à plusieurs reprises lors de nos auditions, insistant sur la nécessité de réexaminer les critères d'attribution. Il faudra y retravailler.

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, rapporteur. - Le volet « aide sociale » de ce budget est une spécificité bien française qui nous honore et qu'il convient de pérenniser, nous y serons vigilants. Concernant les recettes des visas, le retour de 1,5 million d'euros en 2016 au ministère des affaires étrangères et du développement international était effectivement insuffisant, on ne peut que le regretter, de même que l'absence de retour en 2017.

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat », M. Jacques Legendre ainsi que les membres du groupe communiste, républicain et citoyen votant contre et M. Gaëtan Gorce s'abstenant.