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Projet de loi de finances pour 2017 : Défense : préparation et emploi des forces

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Défense : préparation et emploi des forces ( avis - première lecture )

B. LA PRIORITÉ DONNÉE AU MAINTIEN EN CONDITION OPÉRATIONNELLE

L'enjeu de l'ensemble des chantiers de réforme du MCO est d'assurer la remontée de l'activité opérationnelle indispensable aux engagements en opérations et à la préparation opérationnelle.

1. Le développement de la logique interarmées

Depuis 2014 a été mise en place une gouvernance rénovée du maintien en condition opérationnelle. Le chef d'état-major des armées, pour favoriser un meilleur pilotage de la performance, a rendu chaque chef d'état-major d'armée responsable d'un milieu (milieux terrestre, maritime et aérien) et du contrôle de la performance du MCO de son milieu. Cette évolution a d'abord concerné le MCO aéronautique, puis a été étendue à tous les milieux.

La clarification des activités et des structures intervenant dans chaque milieu vise à améliorer le pilotage des activités, tout en affermissant la coopération avec les opérateurs privés. Ainsi la structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques de la défense (SIMMAD) assure l'organisation du maintien en condition opérationnelle de tous les matériels aéronautiques qu'ils soient utilisés par l'armée de terre, l'armée de l'air ou la marine. De la même façon, le service de soutien de la flotte (SSF) et la structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres (SIMMT) interviennent au titre d'un milieu, sur des parcs, et non plus d'une armée.

Les actions en cours ou en préparation pour maîtriser les coûts de MCO prennent deux directions complémentaires :

- d'une part, la mise en oeuvre d'une logique de milieu pour la gouvernance et le pilotage de la performance, grâce à des chantiers structurants visant l'optimisation du MCO,

- d'autre part, la consolidation de processus contractuels et du développement de l'ingénierie du MCO, notamment au sein des maîtrises d'ouvrage déléguées.

a) Les équipements aéronautiques

La déclinaison de ces orientations dans le milieu aéronautique a fait l'objet d'un développement spécifique dans le rapport pour avis de l'année dernière. Vos rapporteurs pour avis souhaitent souligner les points suivants :

- la remontée de la disponibilité des équipements en OPEX est globalement satisfaisante,

- la disponibilité des hélicoptères pose toujours problème,

- la réforme de la gouvernance du MCO doit être poursuivie,

- la mise en oeuvre d'une chaîne logistique efficiente « Supply chain » semble progresser lentement ;

- la mise en oeuvre du projet SIMMAD « CAP 2016 » en développant l'expertise du MCO avec les grands acteurs du ministère13(*), en réorganisant la structure et en améliorant les différents processus est une orientation prometteuse. Il convient pour qu'elle puisse produire tous les effets attendus que le SIAé ait les moyens, notamment humains d'exercer sa mission. Dans cette perspective, le recrutement d'ouvriers d'Etat, soit 160 en 201614(*), et 165 en 2017, répond à un besoin avéré. Ceci ne doit pas conduire à ignorer les remarques fondées de la Cour des comptes sur le statut des ouvriers d'Etat qui doit être encadré,

- la mise en oeuvre d'une meilleure synergie entre la DGA (direction générale de l'armement) et la SIMMAD sera suivie avec attention. Il s'agit d'appliquer les conclusions d'un rapport, réalisé conjointement par l'EMA et la DGA. Elles doivent permettre une meilleure caractérisation du lien physico-financier, une approche contractuelle concertée entre l'acquisition des équipements et leur soutien en service15(*) ainsi qu'une meilleure gestion des compétences de la filière de l'acquisition du soutien. Vos rapporteurs pour avis seront particulièrement attentifs à la réalisation du gain de l'ordre de 10 % sur les coûts d'entretien programmé des matériels (EPM) aéronautique, à iso-activité, annoncé comme objectif chiffré de cette synergie.

b) Les équipements navals

Le chef d'état-major de la marine est désormais responsable du MCO du milieu naval et contrôle sa performance. Il bénéficie d'une maîtrise d'ouvrage déléguée, le Service de soutien de la flotte (SSF).

Le SSF est engagé dans une démarche permanente d'optimisation des coûts du MCO naval et d'amélioration de la disponibilité des bâtiments sous contrainte de ressources. Après une phase initiale, jusqu'en 2005, de construction de « marchés globaux pluriannuels à engagement de disponibilité », par famille de bâtiments, et d'ouverture à la concurrence la plus large possible, le SSF a développé à partir de 2008 des plans d'actions pour améliorer la disponibilité des armes et équipements. Puis, en 2012, il a lancé un « plan d'actions » avec les principaux acteurs industriels concernés (maîtres-d'oeuvre et principaux équipementiers) afin d'améliorer la productivité et de redéfinir, au plus juste des besoins, le partage des risques entre les acteurs étatiques et industriels.

Ces actions s'appliquent aussi bien aux marchés en vigueur qu'à ceux en cours de renouvellement et portent en particulier sur :

- une rationalisation des processus industriels et de management associés, afin d'améliorer la performance d'ensemble. Il s'agit de développer une meilleure organisation spatiale et temporelle des acteurs étatiques et industriels concernés, autour des zones dédiées au MCO naval au sein des bases navales de Brest et de Toulon,

- une planification pluriannuelle continue des arrêts techniques par grande famille de bâtiments (frégates, SNA, ...) et par façade, compatible avec les besoins de disponibilité opérationnelle des bâtiments,

- une rationalisation de l'exécution des opérations de maintenance qui peuvent être effectuées hors arrêt technique sans remettre en cause la disponibilité opérationnelle des bâtiments (bâtiments de projection et de commandement, frégates),

- et enfin, l'optimisation des processus logistiques et la rationalisation des stocks de rechanges. Le SSF recherche ainsi à définir le meilleur équilibre possible entre l'acquisition des rechanges par l'État et la fourniture par les industriels titulaires des contrats du MCO naval.

Ces dispositions sont complétées par un axe d'optimisation interne. Le SSF met ainsi en oeuvre, en lien avec le service logistique de la marine, trois schémas directeurs relatifs respectivement à la logistique, à l'entreposage et aux compétences des ateliers. Il a également entamé une réorganisation interne destinée à renforcer tant l'efficacité de l'exécution contractuelle des contrats en cours que l'analyse des coûts pour les contrats en préparation (mise en place d'un système de recueil des coûts, recours accru aux enquêtes de coût et avis sur les prix du bureau d'enquête de coût de la DGA). Enfin, la fonction « finance - service exécutant » a été rationnalisée grâce à la création d'un pôle unique à Brest.

c) Les équipements terrestres

Depuis 2009, le suivi du taux de disponibilité technique (DT) doit être différencié du taux de disponibilité technique opérationnelle (DTO), ce dernier faisant référence au ratio entre le nombre de matériels disponibles constaté et le nombre nécessaire afin d'honorer le scénario le plus dimensionnant des contrats opérationnels et de garantir la préparation opérationnelle qui en découle (référence Livre blanc de 2008 et suivant).

Le taux de DT, objet du tableau ci-dessous, se rapporte à l'ensemble plus vaste appelé parc de référence DT, composé des parcs en exploitation et des parcs indisponibles, hors matériels retirés du service, en prêt, en attente de cession ou d'élimination.

Disponibilité technique des matériels terrestres (%)

Parc

Moyenne

2009-2014

Moyenne 2014

Moyenne 2015

Moyenne

du 01/01 au

30/06/2016

LECLERC

56 %

49 %

55 %

46 %

AUF1

39 %

23 %

28 %

27 %

CAESAR

Admission au service

66 %

66 %

68 %

AMX10RC

51 %

49 %

55 %

46 %

VBCI16(*)

Admission au service

78 %

76 %

71 %

VAB17(*)

53 %

48 %

44 %

36 %

TRM 10 000

nc

37 %

39 %

34 %

VTL18(*)

nc

45 %

47 %

37 %

PPT19(*)

Admission au service

76 %

65 %

58 %

VBL/VB2L20(*)

nc

56 %

56 %

51 %


· La moyenne 2009-2014 de six parcs ne peut pas être calculée car d'une part la DT de trois d'entre eux n'était pas suivie sur la période 2009-2013 correspondant au périmètre demandé, et d'autre part les trois autres parcs n'étaient considérés en service qu'à compter de 2014.


· La moyenne DT 2016 semestre 1 est calculée de début janvier (semaine 01/2016) à fin juin (semaine 26/2016).

Depuis 2011, du fait de ses déploiements, l'armée de terre fait face à une activité opérationnelle importante, générant un fort impact sur les matériels terrestres qui nécessitent une remise en condition très lourde après leur projection.

Le maintien d'un haut niveau de disponibilité technique des matériels terrestres sur les théâtres d'opérations et l'effort consenti au profit des parcs d'entraînement ont conduit par répercussion à des difficultés de soutien du parc en service permanent des formations en métropole. Il s'agit pour l'essentiel de facteurs humains (sous-effectifs en personnel technico-logistique aggravés par ailleurs par sa participation à la mobilisation des ressources humaines sur l'opération SENTINELLE), mais aussi de facteurs financiers, l'effort de remise à hauteur de ces parcs devant être maintenu au regard du volume de matériels à traiter et de l'activité.

L'activité soutenue sur des théâtres exigeants en termes d'intensité d'engagement comme d'environnement accélère la dégradation des matériels et amoindrit par conséquent leurs capacités de réengagement ou de réemploi immédiat, en particulier pour les matériels terrestres qui sont quasi systématiquement à régénérer. La remise à niveau du matériel de retour d'opération constitue un effort prioritaire avec une charge à répartir sur plusieurs années, selon les informations fournies à vos rapporteurs pour avis.

On peut concrètement noter aujourd'hui, au plan opérationnel, le succès que constitue le maintien de la disponibilité des matériels terrestres en opération à près de 90 % (89,5 % en moyenne pour 2015) et celle des matériels terrestres dans les forces de souveraineté et de présence au niveau strictement nécessaire à la réalisation de leurs missions (70 %). Ces résultats sont toutefois atteints au prix d'une DTO de l'ordre de 65 % en métropole.

S'agissant des matériels majeurs, en 2015, environ 2 500 d'entre eux étaient projetés en OPEX. En 2016, près de 3 000 matériels majeurs de l'armée de Terre auront été engagés sur des théâtres d'opérations extérieures et OME. Ce sont près de 20 `'équivalent régiment`' qui sont déployés, dont environ 3 `'équivalent régiment`' font l'objet d'une relève technique annuelle, soit un taux de relève de l'ordre de 17 % alors que les valeurs de référence sont de l'ordre de 25 % ; ce chiffre est néanmoins en nette progression, il était de 7 % 2013 et de 13 % en 2014.

2. La rationalisation du MCO
a) objectifs et axe de la mise en place de la « Supply chain »

Le projet dit « Supply chain » ou « gestion à la chaîne » a été mis en place en milieu d'année 2013, sous la responsabilité de l'état-major des armées (EMA), avec pour finalité de garantir la satisfaction des chaînes de soutien en fournissant les approvisionnements ou services nécessaires aux forces et aux maîtres-d'oeuvre étatiques au plus juste niveau et dans les délais convenus. Ce projet vise ainsi l'accroissement du niveau de performance des acteurs du maintien en condition opérationnelle.

Cette gestion à la chaîne vise la rationalisation de l'organisation de la logistique physique afin :

- de réduire les coûts de MCO, d'entreposage, d'infrastructures, et les coûts de transport des pièces de rechanges et des équipements en maintenance,

- d'optimiser l'emploi des ressources de MCO en expertisant les plans d'approvisionnement en rechange et en outillage, en systématisant la contractualisation des achats, en définissant les conditions d'une juste utilisation des stocks disponibles, et d'une gestion affinée de la logistique,

- enfin, d'identifier, autant que faire se peut, des pistes de déflation d'effectifs.

Ceci se décline tant en matière de stocks, qu'en matière de flux du MCO :

- en matière de stock, les résultats recherchés sont les suivants :

o définir des méthodes de prévisions plus robustes pour l'évaluation des niveaux des stocks à compléter,

o identifier les excédents dans les stocks existants pour libérer l'espace et rationaliser les entrepôts,

o valoriser les stocks cessibles, notamment dans le milieu aéronautique.

- en matière de flux, trois pistes d'amélioration sont mises en avant afin de :

o fluidifier la distribution des pièces de rechange par le biais d'un réseau de transport réorganisé et plus rapide,

o suivre la ressource en tous points, par la mise en oeuvre d'un nouveau système d'information logistique pour le suivi de la ressource interarmées (SILRIA21(*)). Ainsi, un système d'information logistique unique par milieu a été adopté et déployé par chaque service de soutien, à l'exception du milieu aérien pour lequel le travail se poursuit.

o réduire les délais de remise en état des matériels indisponibles et accroître la disponibilité des rechanges donc des matériels majeurs.

Trois axes d'efforts font l'objet d'une attention particulière :

- l'axe « physico-financier », visant à mieux caractériser le lien physico-financier du MCO. Il s'agit d'analyser systématiquement les conséquences physiques ou financières des dispositions prévues par un programme budgétaire sur l'autre (en l'occurrence le P146 sur le P178) pour permettre la cohérence globale dans les prises de décision,

- l'axe « contrats », tendant à analyser systématiquement la mutualisation au sein d'un contrat unique de l'acquisition d'un système d'armes ou de sa rénovation avec une période de soutien en service. Cette hypothèse contractuelle n'exclut pas l'analyse comparative d'autres hypothèses, mais permet comme l'a souvent souhaité votre commission, de laisser chaque acteur assumer sa pleine responsabilité à chaque stade d'utilisation d'un équipement,

- enfin, l'axe « ressources humaines ». Il est prévu d'étendre les filières des métiers relevant des compétences de la DGA (acheteurs, managers, spécificateurs, etc.) à l'ensemble des acteurs concernés au sein du ministère dans le but de gérer de façon optimale ces ressources rares.

b) Calendrier et état d'avancement de la Supply chain

L'étude d'optimisation de la Supply chain basse, achevée le 4 novembre 2014, avait défini, par milieu, un modèle optimisé d'entreposage qui réduit l'empreinte logistique de 19 à 10 sites d'entreposage.

Parmi les axes de transformation retenus, figure également le déploiement d'un nouveau réseau d'acheminement logistique, au fonctionnement optimisé, construit autour d'une plateforme interarmées (PFIA) centrale et de 7 PFIA régionales. Ce modèle s'appuie sur une massification des flux et une standardisation des délais.

À ce jour, selon les informations transmises, l'extension du modèle optimisé de réseau de transport logistique ne rencontre pas de problème particulier, hors quelques ajustements. Il devrait atteindre son niveau nominal de fonctionnement à compter du mois de novembre 2016, dès que toutes les PFIA auront été mises en configuration dite « cible ». Selon le ministère, les performances enregistrées, à ce jour, sont encourageantes.

Les actions menées ont permis :

- la documentation des bonnes pratiques de gestion des entrepôts,

- l'identification des compétences de Supply chain haute qu'il conviendra de détenir au niveau des MOAd

- et, enfin, au travers d'une expérimentation menée avec la SIMMT sur trois parcs de matériels (VAB, AMX 10 RC, guerre électronique), l'identification des moindres dépenses envisageables pour le MCO, dans le cadre de l'élaboration d'un plan d'approvisionnement aux méthodes de calcul plus affinées.

Dans cette même dynamique, le SSF s'est engagé, à partir de 2013, dans un chantier de réduction massive des stocks de rechanges navals dont l'aboutissement est un préalable à toutes les autres démarches d'optimisation de la logistique, notamment la rationalisation des emprises d'entreposage, l'optimisation des répartitions géographiques des articles et l'amélioration des conditions de marquage.

À l'été 2016, le SSF a réduit le stock existant pour la Marine de plus de 25 % sans impact sur la qualité de service. Une nouvelle étape de ce projet a débuté avec un effort sur le redéploiement des stocks et sur l'élimination des rechanges spécifiques issus des bâtiments récemment désarmés. Les rechanges en attente de réparation en stock en surnombre vont également faire l'objet d'un assainissement complémentaire. L'objectif est de disposer, à terme, d'un stock optimisé et rationalisé, apte à répondre avec efficience aux besoins.

c) Les enseignements tirés des OPEX sur le MCO

Vos rapporteurs pour avis ont interrogé le ministère de la défense dans le cadre de la préparation de leur avis sur les enseignements et les conclusions qui peuvent être tirées de l'impact des OPEX sur les surcoûts de MCO. Ils reproduisent ici la réponse du ministère, en mettant en gras les points qui leur semblent saillants.

Depuis 2014 l'impact des OPEX sur le MCO est significatif du fait des opérations BARKHANE, SANGARIS et CHAMMAL. En revanche, le statut OPEX ne couvre qu'une part des engagements auxquels participent la marine, l'armée de l'air et l'armée de terre. Les missions permanentes, tout comme les missions opérationnelles inopinées de protection, d'intervention ou de connaissance-anticipation, et les missions intérieures doivent donc être prises en compte.

Le retour d'expérience met en exergue les points suivants :

La nécessité d'une gestion dynamique des forces, notamment des éléments prépositionnés. Le volume des troupes déployées étant limité, l'urgence des situations opérationnelles caractérisées par des pics de violence a conduit à engager à plusieurs reprises au Mali et en RCA des unités prépositionnées en Afrique. Aussi, leurs équipements doivent être maintenus à un niveau de disponibilité adapté permettant un engagement à très court terme ;

- Les milieux extrêmes dans lesquels les opérations sont conduites sont exigeants en termes logistiques. Les opérations de combat se déroulent dans des conditions climatiques et géographiques difficiles qui sollicitent fortement la chaîne logistique. Les élongations, dans des environnements toujours hostiles, complexifient les opérations de soutien. L'expérience acquise en Afghanistan, notamment en terme de synergie interarmées jusqu'au plus bas niveau a été précieuse ;

L'usure accélérée des matériels. Les matériels employés ont été très fortement sollicités, ce qui implique un besoin de relève fréquent. Cette rotation des parcs a entraîné une baisse de disponibilité en métropole en raison de l'état technique des véhicules rapatriés qui n'ont pu être suffisamment régénérés, ainsi qu'un engorgement des circuits de maintenance industrielle. Toutefois, cette suractivité entraîne des conséquences différentes en fonction du parc concerné, du concept de son soutien et de la structure contractuelle de son MCO ;

- Le maintien en condition opérationnelle des matériels en métropole est affecté par le rythme des opérations. Cela se traduit par une disponibilité globale qui est juste suffisante en métropole et en outre-mer, et un abaissement du niveau général des stocks de rechanges.

Les principaux enseignements et conclusions sont les suivants :

- La probable projection en opération des forces prépositionnées nécessite de renforcer plus encore l'aptitude des unités de maintenance dédiées ainsi que leur préparation opérationnelle ;

- Le dimensionnement des modules de soutien maintenance complexifie la problématique de soutien des matériels. Faute de temps et d'effectifs suffisants, les actes de maintenance curative sont privilégiés au détriment de la maintenance préventive. La solution consistant à déployer des renforts ponctuels de maintenanciers produit des effets bénéfiques à court terme mais n'enraye pas la dégradation progressive des matériels et ne préserve pas le capital équipement des forces ;

- Pour l'armée de l'air, d'une manière générale, il est à déplorer une perte de savoir-faire dans les domaines experts et un net ralentissement de la formation des jeunes pilotes associé à des temps de progression rallongés de 30 % ;

- Le dimensionnement contraint du soutien au sens large conduit à la recherche simultanée de pistes possibles d'externalisation et d'internationalisation de certaines fonctions (transport, carburant, soutien de l'homme, etc.). La réduction de son empreinte au sol doit rester maîtrisée au regard des impacts sur les autres fonctions (capacité d'agression, protection de la force ...) ;

- L'amélioration des processus de maintenance passe par les synergies avec les industriels pour optimiser les transitions entre le niveau de soutien industriel (NSI) et le niveau de soutien opérationnel (NSO), ainsi que les plans d'entretien ;

- Pour l'armée de l'air, la maîtrise de l'usure prématurée d'une partie de la flotte nécessite de répartir au mieux l'activité intense des OPEX sur un grand nombre d'appareils et de regrouper géographiquement les familles de flottes ;

- Pour la marine, l'intégration de la logistique sur les navires est prévue dès leur conception ; la taille des navires leur donnant la capacité d'embarquer les moyens permettant une autonomie importante. Cependant, la mise en place de flux de ravitaillement reste nécessaire en cours de mission pour de faibles volumes mais sous de fortes contraintes de temps et de lieu. La massification étant quasiment impossible, la logistique de la marine doit s'appuyer sur un dispositif réactif et souple (voies aériennes commerciales, services postaux, ...).

Source : Réponse au questionnaire budgétaire


* 13 Création du collège du MCO aéronautique développée ci-dessous.

* 14 Ce recrutement s'est fait en 2016 dans les trois professions ouvrières aéronautiques, selon la volumétrie suivante :

- mécaniciens aéronautique : 128

- électromécaniciens aéronautique : 27

- agents d'essai aéronautique : 5

* 15 En cours de réalisation, par exemple, dans le cadre du marché de soutien de l'Awacs.

* 16 Véhicule blindé de combat d'infanterie

* 17 Véhicule de l'avant blindé

* 18 Véhicule de transport logistique

* 19 Porteur polyvalent terrestre

* 20 Véhicule blindé léger

* 21 Système d'information logistique pour le suivi de la ressource interarmées