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Projet de loi de finances pour 2018 : Direction de l'action du Gouvernement - Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca)

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Direction de l'action du Gouvernement - Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca) ( avis - première lecture )

II. EN 2018, DES MOYENS LIMITÉS POUR BÂTIR LA NOUVELLE POLITIQUE INTERMINISTÉRIELLE DE LUTTE CONTRE LES DROGUES ET LES CONDUITES ADDICTIVES

La situation dégradée des finances publiques françaises, constante du précédent quinquennat, n'a pas épargné la Mildeca. Les considérations budgétaires ont prévalu sur celles de santé publique et ont conduit, entre 2012 et 2017, à une diminution de 25 % de ses moyens.

Malgré l'assainissement de la situation budgétaire vanté par le Gouvernement, ce mouvement devrait se poursuivre en 2018, à un rythme certes moins soutenu que les années précédentes. Il fragilise la capacité d'action de la Mildeca et de ses opérateurs, alors que l'élaboration d'une nouvelle stratégie pluriannuelle de lutte contre les drogues et les conduites addictives, prenant le relais du plan gouvernemental 2013-2017, a débuté. L'année de transition qui s'ouvre doit donc être l'occasion de tirer les enseignements des politiques menées ces dernières années et de prendre acte de la raréfaction des ressources budgétaires en ciblant l'action publique autour d'un nombre limité de priorités clairement identifiées, tout en préservant l'approche intégrée qui caractérise la politique française de lutte contre les conduites addictives.

A. UN BUDGET CONTRAINT QUI LIMITE LA CAPACITÉ D'ACTION DE LA MILDECA

1. Une dotation budgétaire en recul

L'activité de la Mildeca, c'est-à-dire la coordination de l'action publique en matière de lutte contre les drogues et les conduites addictives, le pilotage territorial de la politique de prévention et la coopération internationale, est essentiellement financée par une dotation budgétaire, qui poursuit en 2018 sa baisse engagée en 2012. D'un montant de 17,58 millions d'euros, elle sera inférieure de 1,4 % à son niveau de 2017.

Évolution de la dotation budgétaire de la Mildeca
entre 2008 et 2018

(en millions d'euros)

Source : Mildeca

La Mildeca connaît tout d'abord une réduction de ses dépenses de personnel (titre 2) de 4 % (- 93 535 euros), alors que son plafond d'emploi reste inchangé, à vingt-deux équivalents temps plein travaillé (ETPT), dont la moitié relevant des catégories d'encadrement (A+ [5] et A [6] de la fonction publique, et pourvu à hauteur de vingt-et-un ETPT. En outre, sept agents sont mis à disposition de la Mildeca par leurs administrations d'origine, à titre gratuit ou contre remboursement, ce qui porte son effectif total à vingt-huit ETPT : quatre sont issus du ministère de l'intérieur38(*), un du ministère de la justice39(*), un de la direction des services administratifs et financiers (DSAF)40(*) des services du Premier ministre et le dernier de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI)41(*).

Toutefois, l'ensemble des dépenses de personnel des organismes placés auprès du Premier ministre, comme la Mildeca, étant mutualisées dans le budget opérationnel de programme (Bop) « Soutien » géré par la DSAF, c'est au sein du Bop « Mildeca », qui regroupe les dépenses de fonctionnement autre que celles de personnel (titre 3) et les dépenses d'intervention (titre 6), que figurent les ressources finançant directement l'action de la Mildeca.

Le montant des crédits de ce Bop s'élève à 15,34 millions d'euros en 2018, en diminution de 1 % par rapport à 2017 (- 160 000 euros) et de 41,7 % en 10 ans (26,29 millions d'euros en 2008).

En comparaison avec 2017, le niveau des dépenses de fonctionnement, à 3,57 millions d'euros, ne varie pas, et ce pour chacun des éléments qui les composent. La majeure partie de ces dépenses prend la forme de subventions pour charges de service public (SCSP) versées aux deux opérateurs de la Mildeca, l'observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT) et le centre interministériel de formation anti-drogue (Cifad), pour un montant total de 3,17 millions d'euros (cf. infra). La différence, soit 400 000 euros, est constituée de dépenses de fonctionnement courant non prises en charge par les services du Premier ministre, comme des frais de déplacement ou l'organisation de séminaires. Il faut toutefois noter sur dix ans une diminution de 52,7 % de ces dépenses de fonctionnement.

Évolution des dépenses de fonctionnement de la Mildeca
entre 2008 et 2018

(en millions d'euros)

Source : Mildeca

La baisse du budget de la Mildeca en 2018 est supportée intégralement par ses dépenses d'intervention. Après avoir diminué de 9,1 % entre 2016 et 2017, elles connaissent cette année un recul bien moindre, de 0,8 % (- 100 000 euros), pour s'établir à 11,8 millions d'euros.
Au niveau central, 3,4 millions d'euros sont consacrés au financement d'initiatives innovantes en matière de prévention et de projets de recherche ainsi qu'au soutien aux organismes internationaux engagés dans la lutte contre la drogue. Leur montant est inchangé par rapport à 2017.

Ce sont les crédits délégués au niveau territorial aux chefs de projets placés auprès des préfets qui sont légèrement réduits pour atteindre 8,4 millions d'euros (- 1,1 %). Ils sont destinés à apporter un complément de financement aux politiques de prévention menées par les acteurs locaux (cf. infra). En dix ans, les dépenses d'intervention de la Mildeca ont connu une baisse de 37,2 %, les moyens confiés aux chefs de projets et destinés exclusivement à la prévention ayant quant à eux reculé de 24 %.

Évolution des dépenses d'intervention de la Mildeca
entre 2008 et 2018

(en millions d'euros)

Source : Mildeca

Toutefois, comme la Mildeca l'a souligné à votre rapporteur pour avis et ainsi qu'il est précisé dans l'exposé des motifs du présent projet de loi de finances, le taux de mise en réserve des crédits, c'est-à-dire la part d'entre eux gelée en début d'exercice pour garantir la bonne maîtrise de la dépense publique, devrait être fixé à 3 %, contre 8 % en 2017.

En conséquence, la Mildeca pourrait bénéficier de crédits supplémentaires liés non pas à l'augmentation de son budget mais à la possibilité d'utiliser une plus grande partie de celui alloué par la loi de finances. Ce surplus représenterait 671 000 euros, qui seraient affectés à la mise en oeuvre du prochain plan gouvernemental (cf. infra). Néanmoins, cette ressource additionnelle n'est pas garantie et pourrait être remise en cause par une mise en réserve complémentaire en cours d'année.

2. Un fonds de concours essentiellement consacré à l'application de la loi

Outre sa dotation budgétaire, la Mildeca dispose d'une seconde ressource financière : le produit d'un fonds de concours alimenté par la vente des biens saisis et confisqués par les tribunaux dans le cadre d'affaires de trafic de stupéfiants.

Alors qu'il a été institué au milieu des années 2000, ce n'est qu'à partir de 2010, avec la création de l'agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc)42(*), que les principaux obstacles à son bon fonctionnement (méconnaissance de ce mécanisme par les magistrats, complexité des procédures, etc.) ont été progressivement levés. Cette agence, mise en place pour assurer la gestion des fonds et biens dont la saisie a été ordonnée au cours d'une enquête par un magistrat et la vente de ceux confisqués définitivement en application d'une décision de justice, est désormais, en principe, seule compétente pour abonder le fonds de concours.

Évolution du montant des sommes déléguées par la Mildeca
au titre du fonds de concours depuis 2010

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Sommes déléguées
(en millions d'euros)

11,09

21,07

22,77

9,67

11,12

13,26

14,07

16,1

Note : Les sommes déléguées et consommées en année N correspondent aux crédits rattachés au fonds de concours en année N-1

Source : Mildeca

Après avoir connu, en 2011 et 2012, deux années exceptionnelles dépassant chacune 20 millions d'euros de produit en raison de l'apurement par les tribunaux des confiscations réalisées dans le cadre d'affaires de trafic de stupéfiants définitivement jugées dans les années passées, le fonds de concours s'est stabilisé ces dernières années autour de 14 millions d'euros par an. Les crédits qui y sont rattachés une année donnée sont reversés l'année suivante par la Mildeca et consommés par leurs bénéficiaires. Ainsi, en 2017, 16,1 millions d'euros, qui avaient été perçus en 2016, seront redistribués, après 14,07 millions en 2016 et 13,26 millions en 2015. La prévision budgétaire pour l'année 2018 s'élève à 13 millions d'euros. Toutefois, au 1er novembre 2017, la Mildeca avait déjà perçu 9,7 millions d'euros, dont 7,4 millions versés par l'Agrasc.

En application d'une décision interministérielle du 15 février 2007, les crédits du fonds de concours sont répartis, selon une clé inchangée depuis lors, entre les ministères participant à la lutte contre le trafic de stupéfiants et la Mildeca à hauteur de :

- 35 % pour la police (direction générale de la police nationale) ;

- 25 % pour la gendarmerie (direction générale de la gendarmerie nationale) ;

- 20 % pour la justice (directions de l'administration pénitentiaire, de la protection judiciaire de la jeunesse, des affaires civiles et des grâces, des services judiciaires, école nationale de la magistrature, école nationale de l'administration pénitentiaire, secrétariat général) ;

- 10 % pour les douanes (direction générale des douanes et des droits indirects).

La Mildeca conserve les 10 % restants, qu'elle consacre au financement d'actions de prévention et qui sont complétés, en fin d'exercice, par les autorisations d'engagement non engagées par leurs bénéficiaires. Ainsi, en 2017, la police nationale a perçu 5,6 millions d'euros, la gendarmerie 4 millions d'euros, le ministère de la justice 3,2 millions d'euros et les douanes 1,6 million d'euros.

Cette ressource additionnelle est en principe exclusivement consacrée au financement de matériel destiné à la lutte contre le trafic de stupéfiants, afin de renforcer les capacités opérationnelles des services concernés. Elle peut également être employée à l'amélioration de la formation des agents et au développement de la coopération internationale. Grâce à elle, en 2017, la police nationale a ainsi pu envoyer une équipe d'enquêteurs collecter des renseignements en République dominicaine, la gendarmerie financer l'achat de moyens spécifiques d'observation et de surveillance, les douanes améliorer l'équipement de leurs agents et le ministère de la justice moderniser le système des centres d'appels des permanences des parquets.

Cette année, la Mildeca a quant à elle bénéficié de 1,6 million d'euros, qui ont par exemple participé au financement d'une étude sur le repérage des conduites addictives en prison (cf. supra) ou d'une journée nationale de prévention sur les addictions en milieu professionnel. Toutefois, l'existence de ce fonds de concours ne peut à elle seule compenser la baisse de crédits qu'a subie la Mildeca depuis maintenant dix ans. 90 % de son total est concentré sur un seul des champs de la politique interministérielle de lutte contre les conduites addictives, l'application de la loi, sans être investi dans la recherche, la prévention, le soin ou la réduction des risques. Il faut plutôt reconnaître qu'il vient apporter un indispensable soutien aux services affectés par la diminution des moyens qui touche les ministères régaliens.

Par ailleurs, le pilotage et l'alimentation du fonds de concours restent perfectibles et pourraient être optimisés, alors qu'un décalage a été constaté entre l'évolution du montant des saisies et celui des confiscations. Outre le fait que l'Agrasc n'est pas le seul organisme à alimenter le fonds de concours, qui reçoit aussi des sommes versées par les Domaines et même encore, de manière résiduelle, directement par les tribunaux, les pratiques en matière de saisie et de confiscation des biens au cours des procédures judiciaires restent très hétérogènes.

Ainsi, selon les informations communiquées par la Mildeca à votre rapporteur pour avis, 20 % des juridictions ne contribuent pas au fonds de concours. Cette application à géométrie variable de la loi sur notre territoire est inacceptable, et ce d'autant plus que les actions visant le patrimoine des personnes impliquées dans des trafics de stupéfiants ont fait la preuve de leur efficacité. De plus, ce sont les services régaliens ainsi que les actions de prévention financées par la Mildeca qui pâtissent de cette situation. L'administration de la justice ne saurait varier selon le lieu où l'infraction a été commise, et votre rapporteur pour avis estime qu'une harmonisation des politiques des tribunaux dans ce domaine est indispensable. Le ministère de la justice doit sans attendre chercher à expliquer ces incohérences et les corriger.

Enfin, le travail de sensibilisation des juges sur la bonne identification des saisies doit se poursuivre. Seules celles consécutives à des infractions à la législation sur les stupéfiants sont reversées au fonds de concours de la Mildeca, les autres alimentant le budget général de l'État. Or la croissance des saisies d'avoirs criminels, qui sont centralisées par la plateforme interministérielle des avoirs criminels (Piac), est supérieure à celle du fonds de concours, ce qui laisse penser qu'une partie des saisies réalisées dans le cadre d'affaires de trafic de stupéfiants vont au budget de l'État et non au fonds de concours. Il faut donc mieux assurer la traçabilité des biens saisis afin que ce dernier remplisse pleinement le rôle pour lequel il a été conçu, c'est-à-dire apporter un complément de ressources aux services enquêteurs et aux juridictions et leur donner une incitation supplémentaire à s'investir davantage dans la lutte contre les trafics de stupéfiants.

3. Des opérateurs à renforcer

La Mildeca assure la tutelle de deux opérateurs dotés du statut de groupement d'intérêt public (GIP) et qui jouent un rôle essentiel dans l'élaboration et la conduite de la politique gouvernementale de lutte contre les drogues et les conduites addictives : l'OFDT et le Cifad.

Ces dernières années, votre commission s'était inquiétée de constater que la diminution continue de leurs ressources mettait en péril leur capacité à remplir leurs missions. Si, en 2018, leurs subventions pour charges de service public (SCSP) resteront au même niveau qu'en 2017 et ne diminueront donc pas, il n'en reste pas moins que ces deux organismes restent fragilisés, alors qu'ils devraient au contraire bénéficier d'une revalorisation de leurs moyens pour leur permettre de développer leur activité. Les enjeux financiers sont minimes : les SCSP représenteront 3,17 millions d'euros l'an prochain.

a) L'OFDT, outil de détection et d'analyse des conduites addictives

Créé en 1993, l'OFDT a pour mission, d'après sa convention constitutive, « d'éclairer les pouvoirs publics, les professionnels du champ et le grand public sur le phénomène des drogues et des addictions en France et de contribuer au suivi du phénomène au niveau européen ». Pour cela, son dispositif permanent d'observation et d'enquêtes lui permet d'étudier les évolutions des consommations, les produits et les profils et pratiques des consommateurs ainsi que les conséquences sanitaires, sociales, économiques et pénales des consommations et des trafics.

L'essentiel de ses ressources provient de la SCSP que lui verse la Mildeca. Elle devrait s'élever en 2018, comme en 2017, à 2,8 millions d'euros, ce qui représente une baisse de 16,4 % en dix ans.

Évolution du montant de la subvention pour charges de service public de l'OFDT
entre 2008 et 2018

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Montant
(en millions d'euros)

3,35

3,4

3,53

3,35

3,51

3,26

3,13

3,05

2,85

2,8

2,8

Variation n/n-1
(en %)

/

+ 1,49

+ 3,82

- 5,1

+ 4,8

- 7,1

- 4

- 2,6

- 6,4

- 1,7

0

Évolution globale (en %)

- 16,4

Source : Commission des affaires sociales à partir des projets annuels de performance annexés aux PLF pour 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 et 2018

Votre commission avait souligné l'an dernier le « signal très négatif » envoyé par cette diminution marquée des moyens de l'OFDT, et ce alors que le plan gouvernemental 2013-2017 proposait de « fonder les politiques de lutte contre les drogues et les conduites addictives sur la recherche et l'observation »43(*). Il est douteux que la prochaine stratégie de lutte contre les conduites addictives rompe avec ce principe, qui fait très largement consensus.

Les conséquences des coupes budgétaires des années passées se font toujours sentir à l'heure actuelle. Sur le plan des effectifs, ce sont cinq ETPT qui ont été perdus en cinq ans, le plafond d'emploi restant fixé à vingt-sept ETPT. Sur ce point, il convient de souligner que le nouveau directeur de l'observatoire, qui a pris ses fonctions au 1er août 2017, est mis à disposition par le ministère de la justice et n'est donc pas pris en compte dans ce plafond. Néanmoins, ce sont bien les moyens humains de l'OFDT, en particulier ses chargés de mission, qui conditionnent sa capacité de recherche. Toute baisse supplémentaire viendrait compromettre celle-ci durablement.

Confronté à la diminution de sa SCSP, l'OFDT a cherché à diversifier ses sources de financement et à nouer des partenariats avec des organismes extérieurs. En répondant à des appels à projets et en fournissant des prestations rémunérées, la part de la SCSP dans les recettes totales du GIP est passée de 94 % à 84 % entre 2012 et 2016.

Ainsi, il a perçu à ce titre environ 578 000 euros en 2016 et 642 000 euros en 2017 (+ 11%), dans le cadre de conventions annuelles ou pluriannuelles. Vingt-quatre étaient en cours d'exécution en 2017, pour des montants compris entre 3 000 et 70 000 euros.

Ce mouvement doit être amplifié, en particulier pour répondre aux demandes d'études locales formulées et financées par les agences régionales de santé (ARS). Il faut néanmoins s'assurer que ces financements extérieurs ne viennent pas compromettre l'indépendance de l'OFDT et que leur recherche ne se fasse pas au détriment de son activité au service de la Mildeca et du grand public.

Par ailleurs, d'importantes économies ont été réalisées sur les dépenses de fonctionnement, qui ont diminué de 33 % en 10 ans. Elles représentaient en 2017 33 % du budget de l'observatoire (1,2 million d'euros), contre 61 % pour les dépenses de personnel et 6 % pour les dépenses d'investissement.

L'activité de recherche de l'OFDT est bâtie autour de quatre axes : améliorer la compréhension des usages de drogues et des trajectoires de consommation ; développer et adapter les systèmes d'information ; mieux comprendre l'impact des réponses publiques ; développer l'observation et l'évaluation au sein des territoires. Ces dernières années, la baisse de ses moyens l'a toutefois contraint à renoncer à renouveler certaines enquêtes périodiques. C'est le cas d'EROPP44(*), sur les représentations et opinions des Français en matière de drogues et d'addictions, à laquelle il n'a pas été possible de consacrer les 200 000 euros requis en 2016 ou en 2017 et dont la dernière édition remonte maintenant à 2013. D'autres dispositifs ont vu leur champ réduit, comme Trend45(*), chargé de détecter les phénomènes émergents en matière d'addictions, qui est passé de quatorze à huit sites en France, dont aucun situé outre-mer.

Il appartient maintenant au nouveau directeur général et à ses équipes de relever plusieurs défis pour garantir la pérennité de l'OFDT. La gouvernance du GIP doit tout d'abord être modernisée. Ainsi que la Cour des comptes le recommandait dans son rapport46(*) de mai 2016, il convient de substituer à la convention constitutive actuelle, à durée déterminée, une convention à durée indéterminée. De plus, la conclusion d'un contrat d'objectifs et de moyens (COM) avec l'État, représenté par la Mildeca, doit permettre de mieux formaliser les attentes de cette dernière ainsi que les moyens consentis à son opérateur pour les remplir. Par ailleurs, alors que la conception du prochain plan gouvernemental a débuté, l'OFDT devra jouer un rôle central dans son accompagnement et son évaluation.

Cette situation financière précaire pourrait trouver une solution prochaine avec le déménagement attendu de l'observatoire de locaux qu'il loue actuellement à Saint-Denis vers des locaux appartenant aux services du Premier ministre à Paris. Alors que son loyer actuel, charges comprises, est d'environ 500 000 euros par an, la réaffectation d'une partie de cette somme à ses activités de recherche permettrait de relancer certains projets gelés et d'étendre l'observation des phénomènes addictifs en France.

b) Le Cifad, pilier de la coopération internationale en matière de lutte contre la drogue dans la Caraïbe et en Amérique latine

Situé à Fort-de-France (Martinique), le Cifad est chargé, depuis 1992, de la diffusion du savoir-faire des administrations françaises en matière de lutte contre la drogue et les conduites addictives auprès des pays de l'arc caribéen et d'Amérique latine.

Constitué en GIP en 2003, il organise des actions de formation portant sur la réduction de l'offre de stupéfiants et la lutte contre le blanchiment à destination de ces États. Il assure également des formations sur ces thèmes en faveur de stagiaires français (policiers, douaniers, gendarmes, magistrats, etc.) en poste dans les départements français d'Amérique, ainsi que des actions de prévention en direction des personnels de l'éducation nationale, des professionnels médico-sociaux et des élèves des établissements scolaires de Martinique, de Guadeloupe ou encore de Saint-Martin.

La SCSP de la Mildeca constitue sa ressource financière prépondérante. Elle s'élèvera en 2018 à 369 000 euros, comme en 2017. Comme l'OFDT, le Cifad n'a toutefois pas été épargné, entre 2012 et 2017, par les restrictions budgétaires : en cinq ans, sa dotation a diminué de 25 %.

Évolution du montant de la subvention pour charges de service public du Cifad
entre 2008 et 2018

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Montant
(en milliers d'euros)

518

518

518

492

492

458

439

408

389

369

369

Variation n/n-1
(en %)

/

0

0

-5

0

- 6,9

- 4,1

- 7,1

- 4,7

- 5,1

0

Evolution globale (en %)

- 28,8

Source : Commission des affaires sociales à partir des projets annuels de performance annexés aux PLF pour 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 et 2018

Par ailleurs, les personnels travaillant au Cifad sont mis à disposition à titre gracieux par les ministères de l'intérieur et de l'action et des comptes publics. Il est prévu en 2018, comme en 2017, que douze personnes lui soient affectées.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, l'année 2016 a été marquée par une croissance de l'activité du centre par rapport à 2015. Ainsi, 165 actions ont été conduites (+ 18 %), réparties également entre celles réalisées à l'étranger (82) et celles qui ont eu lieu sur le territoire français (83 ; + 48 % en un an), ainsi qu'entre actions de prévention (80) et de formation (85). Au total, 7 508 personnes ont bénéficié de l'activité du Cifad (+ 16 %), dont plus de 2 000 élèves, une centaine d'enseignants et de nombreux parents d'élèves de dix-huit établissements scolaires de Martinique. En matière de prévention, il est également intervenu au sein de plusieurs lycées français de la zone géographique, dont ceux de Mexico et de Port-au-Prince.

L'action du Cifad est dirigée vers les États producteurs de stupéfiants ainsi que ceux utilisés comme relais dans le trafic international. Ses formateurs sont tout particulièrement intervenus en Colombie, au Pérou dans le cadre du projet d'appui des États membres de l'Union européenne aux corps de sécurité dans la lutte contre le trafic de drogue (UE-ENLCD) ainsi qu'en République dominicaine, fournissant des conseils en matière de techniques d'enquête, d'analyse opérationnelle des réseaux ou encore de renseignement maritime. Il lui appartient maintenant, pour mieux répondre aux besoins des services français et de nos partenaires tout en surmontant les difficultés liées aux restrictions budgétaires qu'il a subies, de diversifier ses ressources et de rechercher, en réponse à des demandes précises d'organismes internationaux ou d'États étrangers, des sources de financement complémentaires. C'est à cette seule condition que le développement de son activité pourra se poursuivre et que son expertise pourra être mieux valorisée.


* 38 Deux à titre gratuit et deux contre remboursement.

* 39 Contre remboursement.

* 40 A titre gratuit.

* 41 Contre remboursement.

* 42 Par la loi n° 2010-768 du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale.

* 43 Rapport n° 143, T. II (2016-2017), p. 15.

* 44 Enquête sur les représentations, opinions et perceptions sur les psychotropes.

* 45 Tendances récentes et nouvelles drogues.

* 46 Cour des comptes, « Le groupement d'intérêt public Observatoire français des drogues et des toxicomanies, exercices 2009 à 2014 », relevé d'observations définitives S2016-2438-1, mai 2016.