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Projet de loi de finances pour 2018 : Direction de l'action du Gouvernement - Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca)

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Direction de l'action du Gouvernement - Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca) ( avis - première lecture )

C. 2018 : UNE ANNÉE DE TRANSITION POUR ÉLABORER LA NOUVELLE STRATÉGIE PLURIANNUELLE DE LUTTE CONTRE LES DROGUES ET LES CONDUITES ADDICTIVES

1. Poursuivre le renforcement de la prévention et le soutien à la recherche

Dans le cadre du plan 2013-2017, le renforcement de la politique de prévention et le développement de la recherche dans le domaine des addictions ont été mis en avant. Faisant le constat des limites des actions menées dans ce domaine jusqu'à présent, notamment pour identifier les déterminants et contenir le développement des conduites à risque, la Mildeca avait ainsi consacré la valorisation de l'observation, de la recherche et de l'évaluation comme première priorité de la nouvelle politique interministérielle.

Il était ainsi prévu de promouvoir les stratégies de prévention fondées sur les preuves et d'adopter en la matière de nouvelles approches, comme l'intervention précoce ou la prévention par les pairs. De même, le soutien à la recherche et à l'observation devait se traduire par une meilleure compréhension des conduites addictives, un renforcement de la recherche clinique et un recours accru aux études en appui des décisions politiques ainsi qu'à l'évaluation.

Dans le domaine de la prévention, la création en 2014 de la commission interministérielle de prévention des conduites addictives (Cipca) visait à instituer une nouvelle culture d'expérimentation des programmes de prévention innovants, afin de mesurer leur efficacité et d'étudier les conditions de leur éventuelle généralisation, et à organiser une meilleure diffusion des connaissances à tous les acteurs de ce domaine. Sur la base d'un appel à candidatures ayant reçu près de quatre-vingt-dix réponses, cinq projets ont été sélectionnés et sont actuellement en cours d'évaluation. La Cipca a également élaboré des outils à destination des financeurs afin qu'ils puissent choisir, grâce à une grille scientifique d'instruction des projets, ceux d'entre eux les plus adaptés à leurs besoins.

Un effort particulier a été entrepris pour renforcer la prévention en direction de la jeunesse, aussi bien en milieu scolaire et universitaire que dans le cadre festif ou professionnel. A titre d'exemple, le programme des étudiants relais-santé a fait l'objet d'une évaluation par le LIEPP (cf. supra), financée par la Mildeca, qui a mis en lumière l'importance de l'implication des équipes de direction des universités dans son succès. Chez les plus jeunes, le développement des compétences psychosociales, notamment la résistance à la pression des pairs, est au centre des nouvelles stratégies de prévention.

S'agissant de la recherche, la Mildeca a développé, conjointement avec le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, un programme ambitieux, décliné dans les plans d'actions 2013-2015 et 2016-2017. Il est bâti autour de quatre axes : progresser dans la compréhension des conduites addictives ; renforcer la recherche clinique dans le domaine des addictions ; développer des études répondant directement aux besoins des administrations ; renforcer la médiation scientifique et l'ouverture internationale de la recherche française.

Après y avoir consacré 960 000 euros en 2016, issus aussi bien de sa dotation budgétaire que du fonds de concours, la Mildeca a dédié 1,01 million d'euros au soutien à la recherche en 2017 (+ 5 %), répartis entre treize projets en 2016 et quinze en 2017, dont sept pluriannuels. Les montants versés varient de 3 000 euros pour l'organisation d'un colloque à Rennes à une subvention annuelle de 280 000 euros au projet Cosinus49(*) de suivi épidémiologique d'une cohorte d'usagers de drogues conduit par plusieurs laboratoires de l'Inserm. Outre des projets de recherche clinique, la Mildeca a décidé de soutenir plusieurs initiatives de recherche en sciences sociales sur les addictions, en partenariat notamment avec l'EHESS50(*). Elle a commandé à l'Inserm deux expertises collectives51(*) et finance l'évaluation de plusieurs des mesures de prévention et de réduction des risques mises en place dans le cadre du plan 2013-2017.

Il faut par ailleurs noter que la majorité du financement public en faveur de la recherche dans le domaine de la lutte contre les addictions ne provient pas de la Mildeca mais d'autres organismes publics, tout particulièrement l'Institut national du cancer (Inca). Celui-ci apporte son soutien à des études de santé publique ainsi qu'à des projets de recherche scientifique examinant principalement les effets du tabagisme. Financées par le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », ces dépenses représentent 4,54 millions d'euros en 201752(*).

La prochaine stratégie gouvernementale pluriannuelle de lutte contre les drogues et les conduites addictives doit donc amplifier la dynamique vertueuse engagée entre 2013 et 2017 en matière de développement de la prévention et de soutien à la recherche. Il appartient à la Mildeca, avec l'appui de l'OFDT, de mettre davantage encore l'accent sur l'expérimentation d'actions innovantes et leur évaluation, sans que leur généralisation soit automatique. Il est par ailleurs indispensable, aux yeux de votre rapporteur pour avis, de combler une grande lacune dans la connaissance des phénomènes addictifs en France en réalisant une étude exhaustive des conduites addictives et de leur déterminants dans les départements et collectivités d'outre-mer.

2. Apprendre des erreurs du plan gouvernemental 2013-2017

Dans ses grandes orientations, le plan gouvernemental 2013-2017 a bien couvert l'ensemble des problématiques soulevées par les conduites addictives, et il n'a pas suscité d'opposition chez les professionnels de la prévention, du soin, de la réduction des risques ou de l'application de la loi. Toutefois, certaines des insuffisances constatées par votre commission ces dernières années dans sa mise en oeuvre doivent être corrigées dans le prochain plan afin de garantir une meilleure efficacité des politiques publiques de lutte contre les addictions, et ce d'autant plus que leurs moyens sont limités.

Ainsi, votre commission, sous l'impulsion de votre ancien collègue Gilbert Barbier, avait à plusieurs reprises dénoncé ces dernières années le saupoudrage des ressources affectées au plan gouvernemental, dans un contexte de sévère diminution des moyens de la Mildeca (cf. supra). Les plans d'actions 2013-2015 et 2016-2017 s'apparentaient ainsi à des catalogues hétéroclites et non-hiérarchisés d'actions à la portée très variable. Avec un budget total de 62 millions d'euros, le coût moyen de l'une des 131 actions du premier plan s'est élevé à 473 282 euros. Dans le second plan, beaucoup plus dense avec 254 actions malgré une durée raccourcie d'un an et un budget de seulement 44 millions d'euros, ce coût a chuté à 173 228 euros (- 63,4 %). De fait, la dépense liée à la réalisation d'une étude scientifique et celle suscitée par la mise en place d'un nouveau dispositif de réduction des risques ne sont pas comparables. Il en va de même lorsqu'il s'agit de l'organisation d'un séminaire ou bien de la promotion de la position française en matière de lutte contre les conduites addictives dans les organisations internationales.

Votre rapporteur pour avis est donc satisfait de constater qu'une première prise de conscience a eu lieu sur ce point à la Mildeca, en réaction aux remarques de votre commission. Depuis 2017, des projets pluriannuels ont été engagés afin de mobiliser sur chacun des sommes plus importantes et d'offrir un meilleur suivi des crédits affectés directement par la Mildeca à la prévention.

Il reste maintenant à généraliser cette pratique à partir de l'an prochain et à l'étendre aux ministères qui participeront au financement des actions du prochain plan. Dès son élaboration, la future stratégie gouvernementale devra prendre en compte cet impératif de lisibilité et de focalisation accrue de ses orientations. Aux yeux de votre rapporteur pour avis, la multiplication des actions n'est pas synonyme d'une meilleure efficacité de la politique de lutte contre les conduites addictives ou la garantie de sa pertinence. Au contraire, ce saupoudrage signale l'incapacité du Gouvernement à identifier les enjeux principaux en la matière et à leur apporter une solution rapide.

3. Placer l'effectivité de la sanction au coeur de la politique pénale de lutte contre la consommation de stupéfiants

Depuis la loi du 30 décembre 197053(*), l'usage illicite d'une substance classée comme stupéfiant54(*) constitue un délit, passible d'une peine d'un an d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende. Le juge peut également contraindre les personnes reconnues coupables de ce délit, depuis la loi du 5 mars 200755(*), à accomplir un stage de sensibilisation aux dangers de l'usage des stupéfiants.

Cette règle été confortée dans le cadre du plan gouvernemental 2013-2017, dont l'une des cinq parties prônait une « meilleure » application de la loi, notamment en améliorant l'efficacité de l'action publique face aux infractions commises sous l'emprise de l'alcool ou de stupéfiants. Dans l'esprit du législateur, elle devait répondre à un double objectif : réprimer l'usage et le trafic et permettre d'orienter les consommateurs vers des soins. La peine d'emprisonnement encourue devait avoir un caractère dissuasif et inciter les Français à se détourner de l'usage de drogues, dont le développement faisait alors l'objet d'une intense couverture médiatique et de débats virulents. Près d'un demi-siècle plus tard, il est pourtant indéniable que cette politique n'a pu empêcher ni la croissance de la consommation de stupéfiants, ni la diversification des produits disponibles, ni l'enracinement de conduites à risque chez certaines populations.

Il n'est pas ici question de remettre en cause l'interdit qui doit peser sur l'usage de stupéfiants, justifié tout autant par ses conséquences sur la santé des consommateurs que par ses effets économiques, sociaux et sanitaires sur l'ensemble de la société. Au contraire, il est essentiel que la lutte contre les trafics et les opérations de réduction de l'offre de produits illicites restent une priorité de l'activité de la justice et des services de police, de gendarmerie et des douanes. Toutefois, une nouvelle approche doit être adoptée en matière de réduction de la demande et un cadre juridique véritablement dissuasif doit être élaboré afin que les personnes interpellées pour usage illicite de stupéfiants soient véritablement incitées à cesser cette consommation et, le cas échéant, puissent bénéficier d'un suivi médical ou social.

A l'heure actuelle, si cette peine d'emprisonnement figure bien toujours à l'article L. 3421-1 du code de la santé publique, elle reste dans les faits purement virtuelle car inappliquée. Ce sont principalement des alternatives aux poursuites qui sont retenues : rappels à la loi, stages de sensibilisation, composition pénale. Le recours à l'injonction thérapeutique, qui en fait partie et consiste en une obligation pour l'usager de suivre des soins, est toutefois limité par le manque de médecins relais chargés d'en assurer le suivi. Enfin, les parquets réservent les poursuites aux usages de stupéfiants commis en état de récidive légale ou connexes à d'autres infractions, le plus souvent selon des procédures simplifiées, comme l'ordonnance pénale ou la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. Ainsi, dans les affaires d'usage illicite de stupéfiants, les tribunaux correctionnels prononcent principalement des peines alternatives à l'emprisonnement, comme des travaux d'intérêt général.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, 55 % des 118 000 auteurs d'usage de stupéfiants ont bénéficié d'alternatives aux poursuites en 2016, qui dans 66 % des cas consistent en un rappel à la loi. L'étude des condamnations fait apparaître que les procédures simplifiées sont prépondérantes, puisqu'elles représentaient 75 % des cas en 2015. Elles aboutissent majoritairement à des amendes (68 % des cas), alors que les peines de prison ferme ne constituent que 4 % de l'ensemble.

Ce contentieux représente surtout une part très importante de l'activité de la justice pénale, en croissance ces dernières années. Alors que le nombre de peines prononcées par les tribunaux correctionnels a reculé de 6,9 % entre 2008 et 2015, celles sanctionnant une infraction à la législation sur les stupéfiants ont cru de 41 %, passant de 46 446 à 65 548. Elles représentent 12,3 % du total de ces peines, contre 8,1 % sept ans plus tôt. On constate ainsi une forte augmentation du nombre d'amendes (+ 73,9 %) et de mesures de substitution (+ 168,9 %)56(*).

Cette diversification de la réponse pénale à l'usage de stupéfiants n'est pas parvenue à restaurer la crédibilité de la sanction et sa capacité à faire évoluer les comportements. Seule une transformation profonde de son cadre juridique et un changement de paradigme sont à même de garantir son effectivité.

C'est la raison pour laquelle le Sénat, conscient de cette situation, a à plusieurs reprises invité le Gouvernement à agir en ce sens, en prônant l'évolution de la réponse au premier usage illicite de stupéfiants. Sorti du champ délictuel, celui-ci aurait été passible d'une contravention de troisième classe, d'un montant forfaitaire de 68 euros. L'objectif était de mettre en place une sanction immédiate et systématique à la première infraction constatée, afin de renforcer son caractère dissuasif et de rompre avec la lente et aléatoire procédure actuelle.

Ainsi, votre assemblée avait adopté le 7 décembre 2011 la proposition de loi57(*) de notre ancien collègue Gilbert Barbier en ce sens, qui n'a jamais été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.
A l'été 2015, lors de l'examen en première lecture de la loi de modernisation de notre système de santé, votre commission avait inséré dans le texte un article additionnel 8 bis A reprenant son contenu, malgré l'opposition du Gouvernement. L'Assemblée nationale l'avait finalement retiré du texte.

Depuis lors, plusieurs travaux sont venus conforter la position du Sénat. Ainsi, un groupe de travail sur la réponse pénale à l'usage de stupéfiants, piloté par la Mildeca et composé de représentants des ministères de la justice, de l'intérieur, des finances et de la santé ainsi que de l'OFDT, avait été réuni a l'été 2015. Ses membres avaient reconnu que le caractère dissuasif de la peine de prison encourue leur apparaissait « inopérant »58(*), tout en estimant que la suppression de la possibilité de placer les usagers en garde à vue, conséquence de la contraventionnalisation éventuelle de l'usage, ne constituait pas un obstacle au travail d'enquête sur les trafics. Ils recommandaient de sanctionner l'usage de stupéfiants d'une contravention de cinquième classe, ce qui permettrait à la fois de simplifier et d'accélérer le traitement de ce contentieux de masse tout en prévoyant une prise en charge spécifique des mineurs ou encore des situations de consommation récurrente.

Le précédent gouvernement s'était refusé à suivre les recommandations du groupe de travail qu'il avait lui-même institué. Cette situation d'immobilisme n'est plus aujourd'hui acceptable. C'est pourquoi votre rapporteur pour avis se réjouit de la volonté affichée par l'actuel gouvernement de procéder à cette réforme qui n'a que trop tardé. Dès le 24 mai dernier, Gérard Collomb, ministre d'État, ministre de l'intérieur, avait annoncé dans un entretien la mise en place prochaine de la contraventionnalisation de la consommation de cannabis. Il ne faut pas raisonner en distinguant entre les produits, mais bien apporter une nouvelle réponse à toutes les formes d'usages de stupéfiants, en faisant en sorte qu'une sanction crédible et proportionnée à la nature de l'infraction soit mise en place. C'est à cette seule condition que l'interdit pesant sur l'usage de stupéfiants sera compris et respecté, notamment par les plus jeunes.

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Suivant la proposition de son rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de l'action « Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca) » du programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » du projet de loi de finances pour 2018.


* 49 Cohorte pour l'évaluation des salles d'injection/inhalation dédiées aux usagers de drogues.

* 50 Douze thèses financées depuis 2011.

* 51 Sur les conduites addictives chez les adolescents (2014) et la réduction des dommages associés à l'alcool (en cours de réalisation).

* 52 Source : Document de politique transversale « Politique de lutte contre les drogues et les conduites addictives » annexé au projet de loi de finances pour 2018.

* 53 Loi n° 70-1320 du 30 décembre 1970 relative aux mesures sanitaires de lutte contre la toxicomanie et à la répression du trafic et de l'usage illicite des substances vénéneuses.

* 54 Dont la liste est fixée par un arrêté du 22 février 1990, régulièrement mis à jour depuis cette date, et comprend 108 substances.

* 55 Loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance.

* 56 Source : ministère de la justice, activité des tribunaux correctionnels en 2015.

* 57 Proposition de loi n° 19 (2011-2012) visant à punir d'une peine d'amende tout premier usage illicite de l'une des substances ou plantes classées comme stupéfiants.

* 58 Mildeca, Restitution des travaux du groupe de travail sur la réponse pénale à l'usage de stupéfiants, 2016, p. 17.