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Projet de loi de finances pour 2018 : Enseignement scolaire

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Enseignement scolaire ( avis - première lecture )

II. LE REMPLACEMENT DES ENSEIGNANTS ABSENTS : UN ENJEU DE CONFIANCE, UN DÉFI POUR L'INSTITUTION

Remplacer les enseignants absents ne répond pas seulement à l'exigence de continuité du service public, il s'agit d'un enjeu de confiance et d'un impératif de justice envers les élèves et leurs familles.

Ce sujet revêt une sensibilité particulière, tant les enjeux sont importants pour les élèves et leurs familles ; la carence de l'État en la matière alimente la défiance et le sentiment d'injustice des usagers, d'autant que c'est dans les territoires les plus fragiles que les difficultés sont les plus prononcées, en particulier en zone rurale isolée ou en éducation prioritaire. Enfin, elle constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'État25(*). Ainsi, un remplacement efficace constitue une condition sine qua non pour l'avènement de l'« école de la confiance » voulue par le ministre.

Une grande partie des difficultés liées au remplacement provient du fait qu'il s'inscrit dans un système « corseté et intenable »26(*). Face aux difficultés engendrées par les rigidités de gestion qui le caractérisent, le système éducatif ne parvient pas à s'en défaire mais tend au contraire à les reproduire. Comme le souligne la Cour des comptes, la question du remplacement « illustre la propension du système scolaire à ne pas s'affranchir de ses propres contraintes, quand bien même il s'agit de répondre à des besoins de souplesse et de réactivité accrues »27(*). Le remplacement constitue ainsi un défi pour l'éducation nationale ; tout l'enjeu est de parvenir à adapter son mode de fonctionnement à la réalité des besoins des établissements et, in fine, des élèves.

A. MALGRÉ LES MOYENS IMPORTANTS QUI Y SONT CONSACRÉS, LE REMPLACEMENT DEMEURE PROBLÉMATIQUE

1. Révélateur des rigidités du système éducatif, le remplacement repose sur des règles de gestion inadaptées et coûteuses
a) Un principe ambitieux et peu adapté à la réalité du remplacement

La Cour des comptes souligne que « le dispositif français repose sur un principe ambitieux : il vise au maintien de la continuité et de la qualité du service public d'enseignement en remplaçant un enseignant absent par un autre enseignant de la même discipline et bénéficiant du même statut »28(*). Cela implique en particulier des obligations réglementaires de service (ORS) strictement identiques et établies sur le fondement d'un service hebdomadaire.

Le ministère de l'éducation nationale distingue le remplacement, qui permet d'assurer en cours d'année le service d'un enseignant n'occupant plus son poste (par exemple, du fait d'un départ à la retraite ou en disponibilité), de la suppléance ; dans ce dernier cas, il s'agit d'assurer le service d'un enseignant dont l'absence est temporaire. Par souci d'intelligibilité, le terme remplacement sera ici employé indifféremment.

L'efficience du remplacement est ainsi réduite par la réplication des rigidités de gestion des ressources humaines. Par exemple, si un titulaire remplaçant du premier degré effectue une heure supplémentaire d'enseignement au-delà des 24 heures hebdomadaires dues, celle-ci ouvre droit à récupération ; il n'y a aucune compensation possible avec les semaines où son service est inférieur, aboutissant ainsi, in fine, à une perte de potentiel de remplacement29(*).

En conséquence, « cette conception et cette organisation, uniques au sein des pays développés, inscrivent la gestion du remplacement dans le cadre d'emploi contraignant des enseignants (statut, affectation au barème, service d'enseignement hebdomadaire, obligations réglementaires de service (ORS), etc.) alors que le remplacement nécessite par construction de la réactivité, de la souplesse et une gestion de proximité » 30(*).

(1) Le premier degré

Le temps de service des enseignants et le temps d'enseignement dû aux élèves y étant identiques, le recours à des enseignants titulaires pour assurer le remplacement dans le premier degré est une pratique incontournable et de longue date31(*).

Le remplacement est assuré, dès la première demi-journée d'absence, par des remplaçants mis en réserve à cet effet. L'affectation et la gestion de ces enseignants (en moyenne, 8,7 % des enseignants d'un département) s'opère à l'échelle du département et relève du directeur académique des services de l'éducation nationale (DASEN). Ces titulaires remplaçants sont affectés dans des circonscriptions infra-départementales, les zones d'intervention localisée (ZIL), ou dans des brigades départementales dédiées au remplacement de certaines absences, en particulier les congés de maternités ou de formation continue.

(2) Le second degré

Dans le second degré, le remplacement est organisé selon des modalités différentes en fonction de la durée de l'absence.

Pour le remplacement des absences de longue durée, en pratique supérieures ou égales à quinze jours, des titulaires remplaçants, les titulaires sur zone de remplacement (TZR), sont mobilisés ; ces personnels sont rattachés à des établissements mais susceptibles d'intervenir sur une zone définie et leur gestion relève des services académiques ; leur service est défini par le décret du 19 septembre 199932(*). Il s'agit d'une affectation de début de carrière : en 2011-2012, le remplacement constituait la première affectation de près de 62 % des TZR33(*) ; parmi les néotitulaires de la cohorte 2015-2016, 25 % ont été affectés en tant que TZR34(*).

Le recours à des contractuels, les maîtres auxiliaires, y était la règle jusque dans les années 198035(*) ; depuis, le remplacement est désormais assuré en principe par des TZR. Toutefois, « le caractère imprévisible du remplacement renforcé par le nombre de disciplines et l'étendue des territoires [n'ayant] jamais permis de faire appel aux seuls titulaires pour le remplacement »36(*), le recours aux contractuels demeure une réalité dans le second degré : ils sont aujourd'hui majoritaires parmi les effectifs dédiés au remplacement.

Les absences de moindre durée sont, en principe, remplacées au sein de l'établissement par d'autres enseignants, sous l'autorité du chef d'établissement. L'article L. 912-1 du code de l'éducation prévoit que les enseignants « contribuent à la continuité de l'enseignement sous l'autorité du chef d'établissement en assurant des enseignements complémentaires ». Le décret « Robien » du 26 août 2005 pris en application de cette disposition prévoit que soit élaboré dans chaque établissement un protocole pour les remplacements de courte durée « qui en fixe les objectifs et les priorités ainsi que les principes et les modalités pratiques d'organisation propres à l'établissement ».

Le chef d'établissement doit rechercher « en priorité l'accord des enseignants qualifiés » pour effectuer une suppléance ; en l'absence d'accord, il « désigne les personnels chargés d'assurer des enseignements complémentaires pour pallier une absence de courte durée »37(*). Une circulaire de 2010 permet également le recours à des TZR38(*).

b) Une politique qui mobilise des moyens considérables

Le principe du recours à des enseignants titulaires de même statut pour assurer le remplacement emporte que « le dispositif du remplacement est structurellement coûteux puisque, dans le secteur public, il rémunère, sans certitude de les employer en permanence, des milliers d'enseignants titulaires »39(*).

(1) Un coût considérable...

· Selon les documents budgétaires, le coût global du remplacement s'élève à 3,5 milliards d'euros, soit environ 5 % des crédits de la mission40(*), répartis comme suit entre les différents programmes :

- 1,849 milliard d'euros dans le premier degré public (8,4 % des crédits du programme) ;

- 1,482 milliard d'euros dans l'enseignement public du second degré (4,5 % des crédits du programme) ;

- 179 millions d'euros dans l'enseignement privé du premier et du second degrés (2,4 % des crédits).

Toutefois, comme l'illustre le tableau ci-dessous, le coût du remplacement est calculé de manière différente selon les différents programmes, compte tenu des spécificités de gestion de ces derniers.

Comparaison des périmètres de coût entre programmes de la mission

P140 - Action n° 5

P141 - Action n° 11

P139 - Action n° 11

- Consommation en emploi et en crédits T2 de tous les agents titulaires et contractuels affectés sur un support budgétaire de remplaçant à l'exclusion de toutes les affectations à l'année ou sur poste vacant en cours d'année.

- Consommation en emploi et en crédits T2 de tous les agents titulaires et contractuels en CDI affectés en zone de remplacement à titre principal, à l'exclusion de toutes les affectations à l'année.

- Consommation en emploi et en crédits T2 de tous les contractuels CDD affectés en établissement pour des missions de suppléance ou de remplacement en cours d'année.

- Comprend uniquement les HSE de suppléance effectuées par les agents déjà imputés sur l'action « remplacement ».

Source : MEN - Réponse

- Consommation en emploi et en crédits T2 des contractuels maîtres-délégués affectés en cours d'année sur des missions de suppléance.

- Comprend uniquement les HSE de suppléance effectuées par les agents déjà imputés sur l'action « remplacement ».

au questionnaire budgétaire

· Près de 50 000 emplois, mesurés en équivalent plein temps travaillé (ETPT), sont consacrés au remplacement.

Dans le premier degré public, le projet annuel de performance (PAP) pour 2018 prévoit que 26 513 ETPT seront consacrés au remplacement, ce qui représente plus de 8 % des emplois d'enseignants.

Toutefois, les exercices précédents mettent en évidence un dépassement systématique des plafonds d'emplois sans que ces écarts soient justifiés : le RAP 2016 indique que 26 689 ETPT ont été consacrés au remplacement, soit un écart de 2 038 ETPT par rapport aux prévisions du PLF 2016. De même, l'exercice 2015 a vu un dépassement de 946 ETPT par rapport aux prévisions budgétaires.

Dans le second degré public, le PAP 2018 prévoit 18 935 ETPT dédiés au remplacement. Toutefois, les chiffres communiqués par le ministère sont peu lisibles et ne permettent pas d'apprécier l'ampleur des moyens consacrés au remplacement.

En effet, le ministère indique par ailleurs qu'en janvier 2017, 25 279 enseignants sont dédiés au remplacement, parmi lesquels 15 474 contractuels (soit 61 % de non-titulaires)41(*). Votre rapporteur pour avis s'étonne de la présence parmi ces remplaçants de plus d'un millier d'agrégés (1 018, soit 10 % des titulaires remplaçants) : compte tenu de leur rémunération supérieure et de leur quotité de service réduite, cet emploi ne paraît pas de bonne administration. Dans sa réponse au questionnaire budgétaire, le ministère fait état d'un potentiel de remplacement net s'élevant à 19 419 ETP dont 12 947 ETP de contractuels (soit 66 %)42(*), sans qu'il soit possible de s'assurer de la correspondance entre personnes physiques et ETP ainsi qu'entre ETP et ETPT ; le potentiel brut des titulaires remplaçants s'élève pour les titulaires à 9 142 ETP, ce qui signifie une perte de potentiel de remplacement de l'ordre de 30 %43(*).

Enfin, les moyens alloués pour le remplacement dans l'enseignement privé sous contrat correspondent à 4 301 ETPT44(*).

(2) ...qui repose sur des chiffres peu fiables

Comme le relève la Cour des comptes, « les données budgétaires [...] ne sont ni cohérentes ni intelligibles ; elles reposent en effet sur des conventions de calcul différentes pour mesurer le remplacement (poste vacant) et la suppléance (absence provisoire). De ce fait, l'agrégation des emplois [...] et des coûts [...] au niveau de la MIES est erronée »45(*).

Particulièrement dans le second degré, « les écarts importants entre comptabilisation des emplois effectifs et emplois budgétaires attestent de ce défaut de lisibilité »46(*).

Recommandation n° 1 : Mieux informer la représentation nationale sur le coût du remplacement :

- intégrer dans l'indicateur 2.4 du programme 214 le nombre d'heures non assurées et non remplacées, y compris pour les absences inférieures à quinze jours dans le second degré ;

- rendre compte fidèlement dans les documents budgétaires des moyens dédiés au remplacement, mesurés en euros et en emplois.

c) Un besoin de remplacement mal estimé et qui augmente, dont l'institution est pour partie responsable
(1) Un recensement satisfaisant dans le premier degré, moins dans le second degré

Si le recensement des absences dans le premier degré est relativement fidèle depuis la mise en oeuvre de l'application ARIA, il demeure insuffisant dans le second degré, en particulier pour les absences de courte durée.

Comme le relève la Cour des comptes, « les données remontant des établissements ne sont pas exhaustives » et l'unité de compte - la journée - est inadaptée, le service des enseignants étant exprimé en heures d'enseignement47(*). En outre, des enseignants participant à une sortie scolaire ou à un jury de concours ne sont pas forcément comptabilisés comme absents alors même qu'ils créent un besoin de remplacement.

La faible fiabilité de ces statistiques s'explique en grande partie par le fait que « les chiffres à la disposition des services académiques proviennent des déclarations des chefs d'établissement qui signalent l'absence d'un enseignant et effectuent une demande de remplacement. Or, ces chiffres ne représentent pas l'ensemble des absences des enseignants et, en particulier, ne prennent pas en compte les absences de courte durée, qui peuvent parfois se reproduire à intervalles réguliers »48(*).

Recommandation n° 2 : Mieux recenser les absences dans le second degré et leurs causes.

(2) Un volume d'absences à maîtriser
(a) Un absentéisme lié en partie à la démographie enseignante

Il ressort des statistiques publiées dans le rapport annuel sur l'état de la fonction public que les enseignants sont moins absents que les fonctionnaires des autres administrations. Les derniers chiffres disponibles, qui datent de 2012, mettent en évidence un nombre moyen de jours d'absence par agent s'élevant à 11,4, contre 13,5 dans les autres ministères.

Ces chiffres ne recouvrent cependant pas entièrement la réalité des absences, étant calculés en fonction de l'année civile ; la Cour des comptes souligne en effet que « les enseignants ont un nombre annuel de jours de travail plus réduit et effectuent leurs services pour une large part sur moins de cinq jours par semaine »49(*).

La proportion d'enseignants ayant fait l'objet d'un arrêt maladie est en revanche élevée : en 2012, 26,5 % des agents du ministère ont pris un congé de maladie ordinaire de moins de quatre jours (contre 13,3 % dans le reste de la fonction publique d'État) et 24 % un congé de maladie ordinaire plus long (25,3 % dans les autres ministères)50(*). Au total, durant l'année scolaire 2012-2013, 43,4 % des enseignants ont pris au moins un congé de maladie ordinaire, pour une durée moyenne de 16,2 jours51(*).

Cette proportion relativement importante s'explique en partie par le poids des congés de maternité, liée à la féminisation du métier d'enseignant : il est particulièrement marqué dans le premier degré et dans les départements où sont affectés les plus jeunes enseignantes ; les brigades de remplacement sont particulièrement concernées. L'inspection générale relevait ainsi que « le département de Seine-Saint-Denis présente un taux de féminisation [dans le premier degré] qui approche de 90 % et la part des congés de maternité dans les congés pour raisons de santé y est proche de 50 % »52(*).

Les congés de maladie ordinaire connaissent une saisonnalité marquée : l'hiver voit un pic d'absence et le remplacement constitue, à cette période de l'année, un défi particulier.

(b) Une augmentation des absences observée dans le premier degré

Il semblerait toutefois que l'absentéisme augmente dans le premier degré depuis 2012. L'inspection générale observe que, dans l'académie de Poitiers « le taux d'absence des enseignants augmente de manière régulière depuis trois ans (il est passé de 7,24 % en 2011-2012 à 7,86 % en 2013-2014 et à 8,28 % en 2015-2016) »53(*). De même, en Loire-Atlantique, le nombre de journées d'absence des professeurs des écoles a crû de 36 132 en 2013-2014 à 51 893 en 2015-201654(*).

Ce phénomène s'observe dans « la grande majorité des départements », qui « font le constat d'une augmentation, parfois de près d'un point, de leur taux d'absence pour maladie, la suppression du jour de carence n'étant pas considérée comme étrangère à ce constat »55(*).

Le rétablissement d'un jour de carence pour les agents de l'État, prévu à l'article 48 du PLF 2018, devrait permettre de limiter cette hausse, dont il conviendrait néanmoins de déterminer précisément les causes.

(3) Le poids des absences institutionnelles

Une partie du besoin de remplacement provient pour partie du fonctionnement même de l'éducation nationale ; ces absences sont ainsi dites « institutionnelles ». En effet, certaines activités, comme la formation continue ou la participation à des jurys ou à l'organisation d'examens ou de concours, ont lieu sur le temps scolaire et impliquent ainsi un remplacement de l'enseignement concerné.

Dans le premier degré, la formation continue explique 6,15 % du besoin de remplacement en 2015-201656(*), part bien moindre de celle des congés de maladie et de maternité mais tout de même équivalente à un tiers des absences non remplacées (cf. infra).

D'après le ministère, la participation à une action de formation continue représente 16 % des demandes de remplacement émanant des chefs d'établissement dans le cadre du dispositif de remplacement de courte durée, 4 % proviennent de la participation à un jury et 1,8 % sont pour choix de sujet d'examen57(*). Ces chiffres corroborent l'estimation de la Cour des comptes, selon laquelle les absences institutionnelles représentent de 20 % à 40 % du besoin de remplacement de courte durée dans le second degré58(*).

L'indicateur 3.3 du programme 141, qui repose sur une enquête sur échantillon auprès d'établissements, met en évidence que plus de la moitié des heures de cours non assurées (54 %) le sont du fait de la fermeture de l'établissement ou de la mobilisation des enseignants pour d'autres tâches ; il ne détaille pas parmi les heures d'enseignement non assurées et non remplacées, la part liée à la formation59(*).

Si la circulaire du 15 mars 2017 précise que « les jurys et préparations d'examen seront organisés de préférence le mercredi après-midi » et que « la formation hors temps de service d'enseignement pourra être organisée sur les petites vacances scolaires sur la base du volontariat » (la participation étant rémunérée), la mise en oeuvre de ces dispositions se heurte à une lecture restrictive des obligations réglementaires de service et à l'opposition des syndicats60(*).

Enfin, certaines politiques du ministère tendent à l'accroissement du besoin de remplacement. C'est en particulier le cas de la politique visant à renforcer l'attractivité des postes en éducation prioritaire. Outre les avantages indemnitaires, le ministère a fait le choix d'un allégement des temps d'enseignement :

- dans le premier degré, les professeurs des écoles bénéficient d'une décharge de 18 demi-journées par année scolaire61(*) ;

- dans le second degré, les enseignants des établissements en REP+ bénéficient d'une réduction de leur service fondée sur une pondération : « chaque heure d'enseignement, pour le décompte des maxima de service [...] est affectée d'un coefficient de pondération de 1,1 »62(*).

Comme le relève la Cour des comptes, ces dispositions « présentent l'inconvénient d'être fondées sur la diminution du temps de travail devant la classe et d'accroître la tension sur les moyens de remplacement »63(*), nécessitant la mobilisation, par les services académiques, de remplaçants supplémentaires. Il en va de même pour la pondération des heures en cycle terminal de lycée qui remplace les heures dites « de première chaire »64(*).

Recommandation n° 3 : Réduire les absences institutionnelles :

- en organisant les stages de formation continue et les autres tâches institutionnelles en dehors du temps d'enseignement et pendant les vacances scolaires (a minima en proscrivant leur organisation pendant le pic hivernal d'absences) ;

- en évaluant et en revoyant les régimes d'allégement du temps d'enseignement, le cas échéant en compensant leur remise en cause par des avantages statutaires et indemnitaires.

2. Des résultats insuffisants, particulièrement dans le second degré où le remplacement de courte durée constitue une « défaillance systémique »
a) Le premier degré : une efficience à améliorer
(1) Une absence sur cinq non remplacée, un potentiel sous-utilisé

Dans le premier degré, 82,7 % des absences survenues sur l'ensemble du territoire ont été remplacées au cours de l'année scolaire 2016-2017.

Pour mesurer l'efficacité du remplacement, le ministère emploie deux indicateurs :

le taux de remplacement mesure l'efficacité du remplacement : il s'agit du rapport entre le nombre de demi-journées (dans le primaire) ou de journées (dans le secondaire) effectivement remplacées sur le nombre d'unités à remplacer ;

le taux de rendement mesure l'utilisation du potentiel de remplacement : il s'agit du rapport entre nombre de demi-journées (dans le primaire) ou de journées (dans le secondaire) effectivement remplacées et le service dû en théorie par les remplaçants.

Depuis l'année scolaire 2013-2014 et la mise en service de l'application ARIA, le taux de remplacement communiqué fait référence au remplacement de l'ensemble des absences pour tous motifs confondus, au-delà des seuls congés pour maladie ordinaire et maternité, en intégrant notamment les absences pour formation continue et autres motifs d'absences sur autorisation.

Malgré l'importance des moyens consacrés au remplacement, une demi-journée d'absence sur cinq n'est pas remplacée. Le non-remplacement dans le premier degré est bien plus visible et lourd de conséquences que dans le secondaire : l'absence d'un professeur des écoles entraîne en effet la perte d'une demi-journée ou d'une journée entière de classe ; les élèves étant souvent dispersés dans d'autres classes de la même école.

Le remplacement est compliqué par le fait que le besoin n'est pas uniforme sur l'année scolaire ; le pic hivernal voit un grand nombre d'absences non remplacées. L'IGAENR observe ainsi qu'en 2016, « le département du Loiret a enregistré cent classes non remplacées au cours de la même demi-journée en janvier. À Paris, chaque jour en janvier 2016, entre 50 et 140 enseignants n'ont pas été remplacés »65(*).

D'importants écarts sont constatés entre les académies et, au sein de celles-ci, entre les départements. En 2016-2017, si quelques académies affichaient un taux supérieur à 90 % (Poitiers, Reims, Clermont-Ferrand), d'autres présentaient un taux significativement inférieur : 72 % à Versailles, 74 % à Créteil, 77 % à Nice et 78 % à Strasbourg. Outre-mer, les taux de remplacement sont particulièrement faibles : 69 % à La Réunion, 55 % en Martinique et 5,5 % en Guyane.

Taux de remplacement et de rendement net dans le premier degré public

 

Taux de remplacement

Taux de rendement net

 

2015-2016

2016-2017

2015-2016

2016-2017

Aix-Marseille

80,26%

81,28%

74,35%

73,87%

Amiens

84,94%

86,52%

82,53%

77,19%

Besançon

84,62%

85,13%

73,38%

77,17%

Bordeaux

86,07%

87,95%

72,75%

75,69%

Caen

87,91%

88,22%

75,10%

71,02%

Clermont-Ferrand

89,14%

91,50%

76,32%

75,12%

Corse

64,69%

63,02%

65,35%

56,91%

Créteil

68,14%

73,97%

79,81%

67,46%

Dijon

84,40%

88,60%

74,49%

71,43%

Grenoble

83,95%

87,78%

83,68%

82,63%

Guadeloupe

68,41%

72,23%

46,16%

47,64%

Guyane

0,00%

5,52%

0,00%

2,09%

La Réunion

73,25%

69,17%

77,92%

72,71%

Lille

82,63%

85,48%

81,17%

73,94%

Limoges

88,58%

82,14%

62,46%

67,62%

Lyon

85,84%

89,45%

86,83%

81,23%

Martinique

44,98%

55,35%

19,86%

28,85%

Montpellier

84,01%

89,25%

77,87%

73,13%

Nancy-Metz

83,28%

86,08%

75,61%

74,12%

Nantes

87,01%

87,94%

77,08%

69,92%

Nice

75,12%

77,18%

72,12%

72,59%

Orléans-Tours

84,61%

88,29%

83,03%

80,83%

Paris

66,84%

80,77%

68,12%

75,85%

Poitiers

88,87%

91,40%

66,93%

69,84%

Reims

88,10%

90,14%

83,34%

78,98%

Rennes

86,03%

85,61%

72,02%

74,17%

Rouen

86,14%

85,67%

78,14%

82,20%

Strasbourg

76,05%

78,45%

82,06%

81,63%

Toulouse

85,62%

83,71%

70,58%

73,58%

Versailles

70,55%

72,33%

69,90%

61,55%

France

80,15%

82,66%

74,88%

72,06%

Source : MEN, réponse au questionnaire budgétaire

Le taux de rendement net est en revanche relativement faible : le potentiel de remplacement n'est employé qu'à hauteur de 72 %, avec des variations importantes selon les académies.

(2) Les mesures prises en vue d'optimiser la gestion des remplaçants

Afin d'améliorer l'efficience du remplacement, la segmentation du potentiel de titulaires remplaçants selon les catégories d'absence ou le lieu de ces dernières est abandonnée et un vivier unique constitué dans chaque département.

La circulaire du 15 mars 2017 et le décret du 9 mai 2017 fixent le département comme périmètre de nomination et d'intervention des remplaçants et rappellent la vocation de ces derniers à remplacer tout service (toute école, tout poste et pour toute durée) dans l'intérêt du service et des élèves66(*). De plus, le décret du 9 mai 2017 prévoit qu'« entre deux remplacements, les personnels enseignants sont chargés [...] d'assurer des activités de nature pédagogique dans leur école ou service de rattachement ».

En pratique, les brigades destinées à la couverture des absences pour formation continue ont été maintenues « pour éviter que les départs en formation continue soient réduits en raison de l'absence de remplaçants »67(*) ; toutefois, les membres de ces brigades sont en théorie mobilisables en tant que besoin pour remplacer tout type d'absence.

Il semble toutefois que, du fait de leur caractère tardif par rapport à la préparation de la rentrée 2017, ces dispositions n'aient pas été pleinement mises en oeuvre dans de nombreuses académies.

b) Le remplacement des absences de longue durée dans le second degré

L'indicateur de performance 3.3 du programme 141 présente le pourcentage d'heures d'enseignement non assurées (cf. supra). Il s'élève à 5,3 % en 2016, en hausse de 0,3 point par rapport à 2015. Il ne permet pas de mesurer la performance du système de remplacement.

Pour ce faire, le ministère se réfère également aux taux de remplacement et de rendement. Il présente un taux de remplacement élevé dans le second degré, supérieur à 97 %, et relativement uniforme selon les académies, même si quelques établissements connaissent une situation difficile.

Taux de remplacement et de rendement net dans le second degré public

Année scolaire

2011-2012

2012-2013

2013-2014

2014-2015

2015-2016

2016-2017

Taux de remplacement

97,28%

97,53%

97,18%

96,95%

97,47%

97,35%

Taux de rendement net

85,20%

86,10%

84,88%

85,17%

87,28%

89,23%

Source : MEN, réponse au questionnaire budgétaire

Toutefois, cet indicateur ne présente que les journées remplacées dans le cadre des absences dont la durée est égale ou supérieure à quinze jours. Les absences dont la durée est inférieure, pourtant les plus nombreuses, ne sont pas prises en compte et entrent dans le cadre du remplacement de courte durée.

c) Le remplacement de courte durée dans le second degré : une « défaillance systémique »

Le remplacement des absences de courte durée dans le second degré constitue une « défaillance systémique », tant est faible la proportion des heures remplacées68(*).

(1) Un taux de remplacement très insuffisant

Le remplacement des absences de courte durée ne peut dès lors faire l'objet que d'estimations ; si le ministère évalue à un tiers le taux de remplacement, la Cour des comptes, à partir d'une enquête réalisée en 2015-2016 auprès d'un échantillon d'établissements, parvient à une estimation beaucoup plus faible, entre 5 et 20 %69(*).

Une étude menée en septembre 2016 par l'académie de Nantes corrobore cette dernière estimation : le taux de remplacement s'y élève à 17 % ; il ne dépasse pas 25 % s'agissant des absences pour cause de formation, par définition plus prévisibles que les autres70(*). L'IGAENR remarque à raison que « si l'institution n'arrive pas à couvrir des [remplacements de courte durée] qu'elle provoque, cela est très problématique »71(*).

(2) Des obstacles multiples, un cadre réglementaire inappliqué

Du fait de la nature peu prévisible des besoins de remplacement et de leur brièveté, il appartient au chef d'établissement d'assurer, avec les moyens mis à sa disposition par l'autorité académique, la continuité du service au sein de son établissement. Comme le constate la Cour des comptes, « la possibilité [de trouver au sein de l'établissement des remplacements] se heurte à de multiples obstacles pratiques : contraintes d'emploi du temps et de locaux, réticences des enseignants, niveau de la rémunération, désapprobation syndicale »72(*).

De surcroît, la faculté, attribuée au chef d'établissement par le décret « Robien » de 2005, de désigner d'autorité un remplaçant parmi les enseignants disponibles de l'établissement n'est pas mise en oeuvre. En 2011, l'IGAENR observait que « les textes de 2005 ont [...] reçu partout une application très réduite ; ils ont en effet été mal perçus par beaucoup d'enseignants et par les organisations syndicales ; les chefs d'établissements n'ont pas voulu faire de ce sujet un point de conflit »73(*). Rares sont les protocoles à avoir dépassé le stade purement formel et à avoir été renouvelés.

Le rappel périodique de ces dispositions et l'édiction de mesures nouvelles, à l'instar de la circulaire de 2010, n'ont pas amené d'évolution significative, les dispositions du décret de 2005 demeurant largement inappliquées.

(3) Les mesures prises par le ministère en vue de limiter le besoin de remplacement demeurent insuffisantes

La circulaire du 15 mars 2017 précitée :

- atténue la distinction entre remplacement de courte et de longue durée, en disposant « qu'aucun délai de carence ne doit être imposé aux chefs d'établissement pour la sollicitation d'un TZR ou d'un contractuel pour une mission de remplacement de courte durée »74(*) ;

- réactive les protocoles « Robien » pour le remplacement de courte durée, dans le cadre d'un pilotage académique renforcé ;

- érige au rang de priorité la lutte contre les absences perlées, à savoir des absences courtes et récurrentes, difficiles à remplacer, qui nuisent considérablement à la continuité du service.

Des protocoles contre les absences perlées

Après expérimentation dans les académies de Caen, Nantes et Rennes, le ministère a institué à partir de la rentrée 2017 des protocoles qui ont pour objet :


· de repérer les absences perlées, qui peuvent révéler un besoin d'accompagnement de l'enseignant ;


· de recevoir l'enseignant au sein de la cellule ressources humaines et de l'accompagner afin que des solutions soient trouvées avec lui (tutorat, allègement de service, retrait temporaire de service, etc.) et ainsi d'anticiper les modalités de son remplacement.

Source : MEN, réponse au questionnaire budgétaire

Votre rapporteur pour avis partage les doutes de la Cour des comptes quant à l'efficacité de la réactivation des protocoles Robien : « comme aucune mesure renforçant les prérogatives des proviseurs de lycée et principaux de collège n'accompagne les décisions ministérielles, il est à craindre que cette nouvelle initiative n'ait pas plus d'effets que la précédente »75(*).

Le principe édicté par ces protocoles est sain : en effet, le remplacement de courte durée doit être du ressort des établissements, « pour la bonne raison qu'aucune solution réelle ne peut exister par ailleurs »76(*). Toutes les modalités de remplacement ne se valent pourtant pas. Aux yeux de votre rapporteur, il convient de privilégier l'échange de services entre enseignants de la même classe et de disciplines différentes au recours à un enseignant peu au fait de la progression de la classe. Cette modalité est largement pratiquée dans l'enseignement agricole et dans l'enseignement privé sous contrat ; elle permet de garantir une continuité dans l'enseignement dispensé et dans le suivi de la classe. Elle nécessite toutefois une souplesse, qui fait aujourd'hui défaut, dans la définition des services des enseignants et des emplois du temps des élèves.


* 25 Conseil d'État, 27 janvier 1988, Giraud, n° 64076. Voir également les décisions : TA Versailles, 3 novembre 2003, M. K. c/recteur de l'académie de Versailles, n° 0104490 ; TA Clermont-Ferrand, 14 juin 2006, M. Charasse, n° 0500025 ; voir dernièrement TA Cergy-Pontoise, 21 juillet 2017, M. et Mme Bollérot, n° 1508790.

* 26 Audition du 14 novembre 2017.

* 27 Cour des comptes, Gérer les enseignants autrement, une réforme qui reste à faire, op. cit.

* 28 Cour des comptes, Le remplacement des enseignants absents, référé, 23 décembre 2016.

* 29 Article 3-2 du décret n° 2008-775 du 30 juillet 2008 relatif aux obligations de service et aux missions des personnels enseignants du premier degré ; Note de service n° 2014-135 du 10 septembre 2014 relative au dispositif de récupération des heures d'enseignement en dépassement des obligations de service hebdomadaires.

* 30 Cour des comptes, ibid.

* 31 Loi n° 51-515 du 8 mai 1951 relative à la situation du personnel remplaçant de l'enseignement du premier degré.

* 32 Décret n° 99-823 du 17 septembre 1999 relatif à l'exercice des fonctions de remplacement dans les établissements d'enseignement du second degré.

* 33 MEN - DEPP, Les enseignants remplaçants du second degré public, note d'information n° 12.26, décembre 2012.

* 34 IGEN et IGAENR, L'entrée dans la carrière des nouveaux enseignants, rapport n° 2017-062, juillet 2017.

* 35 L'article 6 quater de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État prévoit que « les remplacements de fonctionnaires (...), dans la mesure où ils correspondent à un besoin prévisible et constant, doivent être assurés en faisant appel à d'autres fonctionnaires. »

* 36 IGEN et IGAENR, Les personnels enseignants contractuels, n° 2017-067, juillet 2017.

* 37 Décret n° 2005-1035 du 26 août 2005 relatif au remplacement de courte durée des personnels enseignants dans les établissements d'enseignement du second degré.

* 38 Note de service n° 2010-140 du 20 septembre 2010 relative à l'amélioration du dispositif de remplacement des personnels enseignants dans les établissements d'enseignement du second degré public.

* 39 Cour des comptes, op. cit.

* 40 PAP 2018.

* 41 PAP 2018.

* 42 Le potentiel net de remplacement et de suppléance comprend les personnels réellement disponibles pour effectuer, dès que nécessaire, un remplacement ou une suppléance ; à l'inverse du potentiel brut qui correspond à l'ensemble des personnels affectés en remplacement, y compris les indisponibles (prêts à l'université, missions académiques, congés maladie des TZR, etc.).

* 43 Cette perte provient de quotités trop faibles de service (867 ETP), des surnombres disciplinaires (576 ETP), des absences des TZR (710 ETP) ainsi que des personnels indisponibles car inaptes à l'enseignement, en attente d'un reclassement ou chargés d'une mission particulière autre que l'enseignement (518 ETP).

* 44 PAP 2018.

* 45 PAP 2018.

* 46 Cour des comptes, op. cit.

* 47 Idem.

* 48 IGAENR, Synthèse des notes des correspondants académiques de l'IGAENR, rapport n° 2017-030, mai 2017.

* 49 Cour des comptes, Gérer les enseignants autrement, une réforme qui reste à faire, op. cit.

* 50 Rapport sur l'état de la fonction publique et les rémunérations, PLF 2018. Ces proportions d'agents ne s'additionnent pas, un agent peut en effet avoir eu recours à deux types de congé différents la même année.

* 51 MEN - DEPP, Les congés de maladie ordinaire des enseignants du secteur public, note d'information n° 2015-07, février 2015.

* 52 IGAENR, Le remplacement des enseignants absents, rapport n° 2011-056, juillet 2011.

* 53 IGAENR, rapport n° 2017-030, op. cit.

* 54 IGAENR, Synthèse des notes des correspondants académiques de l'IGAENR, rapport n° 2016-098, décembre 2016.

* 55 IGAENR, rapport n° 2017-030, op. cit.

* 56 MEN - Audition du 26 octobre 2017.

* 57 MEN - Audition du 26 octobre 2017.

* 58 Cour des comptes, Gérer les enseignants autrement, une réforme qui reste à faire, op. cit.

* 59 PAP 2018.

* 60 Circulaire n° 2017-050 du 15 mars 2017 relative à l'amélioration du dispositif de remplacement.

* 61 Décret n° 2014-942 du 20 août 2014 portant modification du décret n° 2008-775 du 30 juillet 2008 relatif aux obligations de service des personnels enseignants du premier degré.

* 62 Décret n° 2014-940 du 20 août 2014 relatif aux obligations de service et aux missions des personnels enseignants exerçant dans un établissement public d'enseignement du second degré

* 63 Cour des comptes, Gérer les enseignants autrement, une réforme qui reste à faire, op. cit.

* 64 Circulaire n° 2015-057 du 29 avril 2015 relative aux missions et obligations réglementaires de service des enseignants des établissements publics d'enseignement du second degré.

* 65 IGAENR, Synthèse des notes des correspondants académiques de l'IGAENR, rapport n° 2016-098, décembre 2016.

* 66 Circulaire n° 2017-050, précitée, et décret n° 2017-856 du 9 mai 2017 relatif à l'exercice des fonctions de remplacement des enseignants du premier degré.

* 67 Réponse au questionnaire budgétaire.

* 68 Cour des comptes, Gérer les enseignants autrement, une réforme qui reste à faire, op. cit.

* 69 Cour des comptes, Le remplacement des enseignants absents, op. cit.

* 70 IGAENR, rapport n° 2016-098, op. cit.

* 71 Idem.

* 72 Cour des comptes, Gérer les enseignants autrement, une réforme qui reste à faire, op. cit.

* 73 IGAENR, Le remplacement des enseignants absents, op. cit.

* 74 Ce principe, déjà affirmé par la circulaire de 2010, avait connu une application très limitée.

* 75 Cour des comptes, référé, op. cit.

* 76 IGAENR, Le remplacement des enseignants absents, op. cit.