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Projet de loi relatif à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024

30 janvier 2018 : Organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 ( avis - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 7 - Allongement à dix-huit mois du délai de dispense de toute formalité pour les installations temporaires prévues pour les Jeux

Objet : cet article permet d'appliquer le régime de dispense de formalité au titre du code de l'urbanisme aux constructions et aménagements temporaires nécessaires aux Jeux.

I. Le droit en vigueur

En application de l'article L.421-5 du code de l'urbanisme, un décret en Conseil d'État arrête la liste des constructions, aménagements, installations et travaux qui, de façon dérogatoire, sont dispensés de toute formalité au titre du code de l'urbanisme en raison soit :

a) De leur très faible importance ;

b) De la faible durée de leur maintien en place ou de leur caractère temporaire compte tenu de l'usage auquel ils sont destinés ;

c) Du fait qu'ils nécessitent le secret pour des raisons de sûreté ;

d) Du fait que leur contrôle est exclusivement assuré par une autre autorisation ou une autre législation ;

e) De leur nature et de leur implantation en mer, sur le domaine public maritime immergé au-delà de la laisse de la basse mer.

Si l'article R.421-5 du code de l'urbanisme, pris en application de l'article L. 421-5, dispense de formalité les constructions ou installations temporaires directement liées à « une manifestation culturelle, commerciale, touristique ou sportive », c'est toutefois à condition que la durée d'installation ne dépasse pas un an. Cette durée est même limitée à trois mois lorsque ces constructions temporaires sont implantées « dans le périmètre des sites patrimoniaux remarquables, dans les abords des monuments historiques et dans les sites classés ou en instance de classement ».

II. Le projet de loi initial

L'article 7 du projet de loi dispense les constructions, installations et aménagements temporaires et directement liés à la préparation, à l'organisation ou au déroulement des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 de formalités au titre du code de l'urbanisme.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux modifications visant à mieux encadrer ce dispositif :

- d'une part, la durée maximale de remise en état initial des sites, est désormais plafonnée (elle ne peut être supérieure à douze mois à compter de la fin de leur utilisation) ;

- d'autre part, les durées maximales autorisées pour l'installation et des constructions et la remise en état des sites devront être modulées en fonction de leur localisation.

IV. La position de votre commission

La tenue des Jeux Olympiques implique l'installation de plusieurs équipements temporaires de grande ampleur. Ainsi, par exemple, dans le département de Seine-Saint-Denis, il faudra construire le Pavillon temporaire de Badminton au Bourget (7 000 places), le Pavillon temporaire de Volley à Dugny (17 000 places) ou le site temporaire de Tir à la Courneuve. Il s'agit d'installations qui, bien que temporaires, sont souvent d'une ampleur et d'une durée d'installation bien supérieure à ce qui est généralement admis pour l'application de l'article L. 421-5 du code de l'urbanisme. Les durées envisagées d'installation des constructions et aménagements envisagés pour les Jeux pourraient en effet atteindre jusqu'à 18 mois, y compris dans des secteurs protégés. Pour sécuriser juridiquement l'application de la dispense de formalité aux constructions temporaires nécessaire aux Jeux, une disposition législative, sans être strictement nécessaire, paraît donc utile en ce qu'elle permettra d'éviter la contestation éventuelle devant le juge administratif de l'allongement significatif de la durée d'installation.

Votre rapporteur souligne que le dispositif est bien encadré puisqu'un décret en Conseil d'État est prévu. Ce dernier fixera la durée maximale d'implantation (maximum 18 mois) et la durée maximale de remise en état initial des sites (maximum 12 mois).

Pour l'interprétation de cette disposition, votre rapporteur souligne que l'obligation de remettre les sites dans leur état initial signifie que les sites ne devront pas se trouver, au terme de la remise en état, dans une qualité environnementale moins favorable qu'avant la procédure d'aménagement. Il est évident que rien n'empêche l'aménageur de restituer le site dans un état final meilleur que l'état initial (ce qui sera notamment le cas si les travaux d'aménagement incluent des travaux de dépollution).

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 8 - Procédure unique de mise en conformité des documents d'urbanisme pour les opérations d'aménagement et de construction nécessaires à la tenue des Jeux

Objet : cet article dispose qu'une opération d'aménagement ou une construction nécessaire à l'organisation et au déroulement des Jeux peut être réalisée selon la procédure intégrée pour le logement (PIL).

I. Le droit en vigueur

L'ordonnance n° 2013-888 du 3 octobre 2013 a créé la PIL à l'article L. 300-6-1 du code de l'urbanisme. La PIL concerne les projets d'aménagement ou de construction d'intérêt général comportant principalement la construction de logements devant concourir à la mixité sociale. Elle permet de réduire fortement les délais nécessaires à la réalisation de projets de construction de logements lorsque cette réalisation se heurte aux normes de planification en vigueur. La PIL permet en effet de rendre le PLU et les documents supérieurs au PLU compatibles avec le projet envisagé dans une seule et même procédure accélérée. La personne qui a engagé la PIL saisit le ministre de l'environnement, qui a trois mois pour répondre, d'une demande d'avis simple et public sur l'étude d'impact du projet, ses incidences environnementales et, le cas échéant, sur les incidences environnementales d'une adaptation des normes supérieures. Elle doit également lancer la procédure de mise en compatibilité du ou des documents d'urbanisme, laquelle s'opère en trois temps : examen conjoint du dossier par les personnes associées à la mise en compatibilité, enquête publique unique et décision(s) de mise en compatibilité prise par chaque autorité compétente pour élaborer le document à mettre en compatibilité, ou par le préfet en cas d'inaction de sa part. Lorsque le projet implique l'adaptation de normes supérieures, la décision concernant cette adaptation revient au préfet de département.

II. Le projet de loi initial

Le 1er alinéa de l'article 8 rend possible le recours à la PIL pour réaliser toute opération d'aménagement ou de construction nécessaire à l'organisation et au déroulement des Jeux, ce qui va accélérer fortement leur réalisation.

Le 2nd alinéa permet de remplacer l'enquête publique qui doit avoir lieu normalement lorsque la PIL adapte certains documents (Plan de déplacements urbain ; PLH ; Schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux ; etc.) par une simple procédure de participation du public, telle qu'elle est instituée par l'article L. 123-19 du code de l'environnement.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article en lui apportant seulement une modification rédactionnelle.

IV. La position de votre commission

Les projets d'aménagement et de construction d'ampleur nécessaire à l'organisation et au déroulement des Jeux devraient conduire à la mise en compatibilité de certains plans locaux d'urbanisme (ceux de Paris et de Saint-Denis, mais peut-être aussi celui de Marseille), ainsi qu'à l'adaptation de documents supérieurs aux PLU, tels que le schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF). La complexité des opérations à conduire justifie pleinement le recours à une procédure accélérée comme la PIL.

Votre rapporteur rappelle par ailleurs que, pour la conduite accélérée de projets ayant des impacts sur la hiérarchie des normes limités aux seuls documents d'urbanisme, il est possible de recourir à la procédure de déclaration de projet.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 10 (article L. 311-1 du code de l'urbanisme) - Fusion des décisions de création et de réalisation des zones d'aménagement concerté

Objet : cet article permet de fusionner la délibération qui crée une ZAC et celle qui approuve sa réalisation.

I. Le droit en vigueur

Le code de l'urbanisme semble exiger, pour la création d'une zone d'aménagement concerté (ZAC), deux délibérations :

- la première est prévue à l'article L. 311-1, complété par l'article R. 311-2. Elle fixe le périmètre et le programme de la ZAC. L'article R. 311-2 prévoit en particulier que le dossier de création comprend l'étude d'impact définie à l'article R. 122-5 du code de l'environnement lorsque celle-ci est requise en application des articles R. 122-2 et R. 122-3 du même code ;

- la seconde délibération, prévue à l'article R.311-7, approuve le dossier de réalisation de la ZAC, qui comprend :

a) Le projet de programme des équipements publics à réaliser dans la zone ;

b) Le projet de programme global des constructions à réaliser dans la zone ;

c) Les modalités prévisionnelles de financement de l'opération d'aménagement.

II. Le projet de loi initial

L'article 10 du projet de loi donne aux collectivités la faculté de fusionner la délibération de création de la ZAC et la délibération de réalisation, ce qui peut s'avérer utile pour des projets d'aménagement de faible dimension, dont les éléments sont connus de manière précoce.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 10 n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale.

IV. La position de votre commission

Cet article reprend une proposition issue de la proposition de loi portant accélération des procédures et stabilisation du droit de l'urbanisme, de la construction et de l'aménagement, déposée par les sénateurs François Calvet et Marc Daunis, puis adoptée par le Sénat le 2 novembre 2016. La rédaction retenue par le projet de loi est celle issue des travaux du Sénat. Votre rapporteur s'en félicite. Elle note par ailleurs que cette disposition, utile pour conduire les aménagements nécessaires à l'organisation des Jeux, est d'une portée générale et pourra être utile dans de nombreux projets de ZAC. Elle est d'ailleurs codifiée dans le code de l'urbanisme.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 10 bis - Permis de construire ou d'aménager à double état

Objet : cet article crée un permis de construire permettant d'autoriser les constructions nécessaires aux Jeux mais également d'autoriser le changement de destination de ces constructions après les Jeux, lorsque la destination ultérieure est connue.

I. Le droit en vigueur

Dans le droit de l'urbanisme en vigueur, les autorisations d'urbanisme donné à un instant T sont valables pour une destination précise et elle seule. Si la destination change, une nouvelle autorisation est nécessaire.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte d'un amendement adopté par la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale. Il vise à sécuriser le changement de destination des ouvrages construits pour les Jeux Olympiques et Paralympiques en prévoyant qu'un même permis de construire puisse autoriser l'utilisation d'une construction pour les Jeux et son changement de destination après les Jeux. Cette disposition, qui représente une innovation en matière de droit de l'urbanisme, permet de sécuriser les deux utilisations des futures constructions et de gagner du temps en termes d'instruction technique et de traitement des éventuels recours contentieux.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve cette disposition de simplification, qui sécurise le changement de destination. Votre rapporteur s'est interrogé sur l'opportunité d'étendre ce dispositif à d'autres situations, mais il ne semble pas qu'il puisse s'appliquer à d'autres cas concrets.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 12 - Autorisation des bailleurs sociaux à acquérir et à construire des locaux destinés à être utilisés pour les Jeux puis convertis en logements sociaux - Suspension des effets des conventions APL

Objet : cet article autorise les bailleurs sociaux à acquérir ou à construire des locaux qui seront destinés à être utilisés pour loger les participants aux Jeux avant d'être transformés en logements sociaux. Il prévoit la suspension de l'application de certaines règles relatives aux logements sociaux à titre temporaire et dérogatoire.

I. Le droit en vigueur

Les 3° et 5° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation précisent que les bailleurs sociaux pour pouvoir bénéficier d'aides de l'État doivent conclure une convention ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement pour leurs locataires et respecter des conditions de décence du logement, des plafonds de ressources pour l'attribution de ces logements ainsi que des plafonds de loyer.

II. Le projet de loi initial

Un village des médias et un village olympique et paralympique seront construits en Seine-Saint-Denis. Ces villages comporteront des structures d'hébergement pour les personnes participant aux jeux olympiques et paralympiques 2024. Un village olympique sera également construit dans les Bouches-du-Rhône.

Les locaux de ces villages sont conçus pour « s'inscrire parfaitement dans le tissu urbain » des villes dans lesquelles ils seront situés une fois les jeux olympiques et paralympiques terminés. Ceux de Seine-Saint-Denis ont ainsi vocation à devenir des logements sociaux, des logements libres, un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), des logements étudiants ou encore des commerces et bureaux.

RÉPARTITION INDICATIVE DE LA DESTINATION FINALE DES LOCAUX DU VILLAGE OLYMPIQUE ET DU VILLAGE DES MÉDIAS DE SEINE-SAINT-DENIS
EN TERMES DE LOGEMENT

 

Village olympique

Village des médias

Total

Logements sociaux

880

260

1 140

Logements en accession sociale

220

 

220

Logements à prix maîtrisés

440

 

440

Logements en accession libre

660

1 070

1 730

Logements résidences étudiantes

900

150

1 050

Logements en EPHAD

 

130

130

Hôtels

225

120

345

Total

3 325

1 730

5 055

Source : DHUP

À Marseille, il n'y aura pas de village média mais un « média center » sans lieux d'hébergement. L'emplacement du village olympique n'est pas encore arrêté, le nombre de logements devrait être inférieur à 500 logements.

Les conditions d'utilisation des locaux du village olympique et paralympique et du village des médias sont incompatibles avec les dispositions relatives aux conditions de mises en location prévues pour les logements sociaux dans les conventions APL. En effet, les locaux pourraient être de simples chambres sans cuisine, ne répondant ainsi pas aux normes de décence des logements. En outre, les occupants temporaires qu'il s'agisse des athlètes ou des journalistes ne répondent pas nécessairement aux conditions fixées en matière de plafonds de ressources.

Il convient donc de déroger à ces règles ainsi qu'aux règles relatives à l'objet social des organismes HLM qui est strictement encadré par la loi pour leur permettre de mettre à disposition ces locaux auprès du comité d'organisation des Jeux.

Le projet de loi propose ainsi :

- de donner la possibilité aux organismes HLM de construire et d'acquérir des locaux situés en Seine-Saint-Denis et dans les Bouches-du-Rhône et de les mettre temporairement à disposition du comité d'organisation des jeux olympiques et paralympiques pendant la durée de ces jeux ; ces locaux étant transformés en logements à usage locatif à l'issue de cette mise à disposition ;

- de suspendre les effets de la convention APL pendant la durée de mise à disposition des locaux au comité d'orientation des jeux olympiques.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre deux amendements rédactionnels, les députés ont adopté lors de l'examen en commission un amendement de la rapporteure de la commission des affaires culturelles tendant à permettre l'occupation des logements pendant la durée prévue dans les contrats conclus avec le comité d'organisation et non pendant la seule durée des jeux olympiques proprement dite.

IV. La position de votre commission

Selon l'article L. 411-6 du code de la construction et de l'habitation, la cessation de l'effet de la convention APL portant sur des logements des organismes HLM entraîne l'application des règles prévues au livre IV du code de la construction et de l'habitation. L'Union sociale pour l'habitat a indiqué à votre rapporteur que la suspension de la convention APL prévue par le présent article pouvait être assimilée au cas de cessation de la convention APL et donc entraîner l'application des règles du livre IV précité.

Afin de lever toutes difficultés d'interprétation, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur prévoyant pour les locaux acquis ou construits par les bailleurs sociaux en Seine-Saint-Denis et dans les Bouches-du-Rhône et mis à disposition du comité d'organisation des jeux olympiques et paralympiques, la suspension de l'application des règles prévues aux chapitres I et II du titre IV du livre IV du code de la construction et de l'habitation (conditions d'attribution des logements, plafonds de ressources, loyer).

Votre commission a proposé à la commission des lois saisie au fond d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 13 - Mise à disposition temporaire de logements pour étudiants en vue de l'organisation des jeux olympiques et paralympiques 2024 - Suspension des effets de la convention APL

Objet : cet article précise les conditions de mise à disposition temporaire de logements pour étudiants dans le cadre des jeux olympiques et paralympiques de 2024. Il prévoit la suspension de l'application de certaines règles applicables aux logements étudiants à titre temporaire et dérogatoire.

I. Le droit en vigueur

Le code de la construction et de l'habitation définit le public pouvant être accueilli dans des résidences étudiantes.

Ainsi, l'article L. 631-12 définit la résidence universitaire comme « un établissement destiné au logement collectif à titre de résidence principale dans des immeubles comportant à la fois des locaux privatifs, meublés ou non, et des locaux affectés à la vie collective. Cet établissement accueille des étudiants, des personnes de moins de trente ans en formation ou en stage et des personnes titulaires d'un contrat de professionnalisation ou d'apprentissage. À titre exceptionnel, cet établissement peut accueillir des enseignants et des chercheurs. » Ces résidences présentent certaines caractéristiques : possibilité d'un conventionnement APL, pas de droit au maintien dans les lieux, bail d'une durée maximale d'un an.

Les organismes HLM peuvent en application de l'article L. 442-8-1 louer des logements meublés ou non :

- à des centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires ayant pour objet de les sous-louer à des étudiants ;

- à des associations dont l'objet est de favoriser le logement des étudiants et de gérer des résidences universitaires.

II. Le projet de loi initial

Des logements vacants réservés aux étudiants ou situés dans des résidences universitaires pourront être utilisés pour assurer le logement des personnes participant aux jeux olympiques et paralympiques. Selon l'étude d'impact, ce sont ainsi près de 5 000 logements répartis sur 34 résidences universitaires qui pourraient être mobilisés pendant la durée des jeux.

Or, la mise à disposition de ces logements étudiants pendant les Jeux ne sera pas compatible avec les dispositions des articles L. 442-8-1 et L. 631-12 du code de la construction et de l'habitation précités.

C'est pourquoi le présent article prévoit que des logements destinés à des étudiants, vacants au 1er juillet 2024 et situés en Ile-de-France, dans les Alpes-Maritimes, les Bouches-du-Rhône, la Gironde, la Haute-Garonne, la Loire, la Loire-Atlantique, le Nord et le Rhône pourront être loués jusqu'au 1er octobre au comité d'organisation des jeux olympiques et paralympiques pour accueillir les personnes accréditées. Il prévoit également de suspendre les effets des conventions APL attachées à ces logements.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre un amendement rédactionnel, les députés ont adopté lors de l'examen en commission un amendement de la rapporteure de la commission des affaires culturelles tendant à préciser que la mise à disposition des logements étudiants prendra fin le jour suivant la cérémonie de clôture des jeux paralympiques.

IV. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur prévoyant pour les logements étudiants mis à disposition du comité d'organisation des jeux olympiques et paralympiques, la suspension de l'application des règles prévues aux chapitres I et II du titre IV du livre IV du code de la construction et de l'habitation (conditions d'attribution des logements, plafonds de ressources, loyer), pour les mêmes raisons que celles précédemment évoquées à l'article 12.

Votre commission a proposé à la commission des lois saisie au fond d'adopter cet article ainsi modifié.