B. DES ATTENTES IMPORTANTES MALGRÉ LES LACUNES DE LA LPM
La loi de programmation militaire 2019-2025 ne permet qu'une stabilisation de l'état du patrimoine. Elle prévoit un effort d'investissement total de 13,6 milliards d'euros. Mais des arbitrages ont conduit à reporter 1,5 milliard d'euros d'investissements après 2025 .
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Des investissements reportés après 2025 Au total, ce sont de l'ordre d'1,5 milliard d'euros d'opérations d'investissement qui ont été repoussées au-delà de la période couverte par la LPM 2019-2025. Ces investissements concernent : - pour environ 500 millions d'euros des opérations incluses dans le périmètre des grands programmes d'infrastructure, notamment SCORPION, RAFALE, MRTT, les appontements Milhaud, Barracuda-ISBN et la rénovation électrique des ensembles portuaires ; - pour environ 500 millions d'euros, des opérations d'adaptation capacitaires de l'armée de terre (dont 280 millions d'euros pour le soutien des équipements, 70 millions d'euros pour l'hébergement des engagés volontaires de l'armée de terre -EVAT- et 150 millions d'euros pour les besoins de formation, d'instruction, de commandement et soutien technique) ; - 300 millions d'euros pour la remise à niveau des aires aéronautiques et des escales de l'armée de l'air, notamment celles d'Evreux, de Bordeaux, de Luxueil, de Nancy, de Mont de Marsan et de Villacoublay ; - 250 millions d'euros, enfin, pour des réhabilitations au profit de la Marine, dont 60 millions d'euros pour les sémaphores, 80 millions d'euros pour la réorganisation des flottilles, 40 millions d'euros pour des investissements à la pyrotechnie de Toulon et 20 millions d'euros pour la protection du plan d'eau de Lorient. Source : Rapport n° 476 (2017-2018) de M. Christian CAMBON, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 16 mai 2018, sur le projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense. |
Cette LPM et la récente réorientation à la hausse de la politique immobilière ont néanmoins suscité de fortes attentes dans les armées. Si l'accompagnement des grands programmes d'infrastructures est bien sûr une priorité, il ne doit pas s'effectuer au détriment des conditions de vie du personnel. Comme l'a indiqué à votre commission le Chef d'état-major de l'armée de terre : « Si les ressources de la LPM permettent de financer les projets majeurs en matière d'infrastructure capacitaire et d'infrastructure de préparation opérationnelle, il ne faudrait pas que se créée un déséquilibre trop important et durable avec l'infrastructure de vie courante de nos soldats. De manière schématique, il ne faudrait pas que nos équipements Scorpion soient mieux logés que nos soldats. » 8 ( * )
1. L'accompagnement des programmes majeurs d'infrastructures
En 2017, 278 M€ d'autorisations d'engagement (AE) et 353 M€ de crédits de paiement (CP) ont été consacrés aux programmes d'infrastructure.
Pour ces mêmes programmes, il est prévu de consacrer 739 M€ d'AE et 377 M€ de CP en 2018, puis 789 M€ d'AE (+7%) et 427 M€ de CP (+13%) en 2019.
Cette importante augmentation est la conséquence de la montée en puissance :
- d'une part, du programme de sous-marins nucléaires d'attaque BARRACUDA (412 M€ d'AE en 2019), et de la rénovation de l'installation nucléaire de base secrète (INBS) de Missiessy (88,2 M€ d'AE) ;
- et, d'autre part, du programme d'avion de transport stratégique et de ravitaillement Multi Role Tanker Transport (MRTT), soit 95,5 M€ d'AE.
Le programme de véhicules terrestres SCORPION requiert par ailleurs 85,5 M€ d'autorisations d'engagement (AE). 31,5 M€ d'AE sont budgétés pour la rénovation électrique du port de Brest.
Malgré cet effort budgétaire significatif, les besoins en infrastructure doivent faire l'objet d'une hiérarchisation et d'une priorisation. Plusieurs programmes d'infrastructure liés aux opérations d'armement sont en cours de réalisation (MRTT 9 ( * ) , SNA 10 ( * ) Barracuda, A400 M, SCORPION 11 ( * ) , FREMM 12 ( * ) , RAFALE).
Les engagements prévus créeront un pic de paiements au cours des années 2020 à 2022 .
La soutenabilité financière du programme a donc imposé d'adapter les engagements sur la période 2019-2022. Les travaux menés au cours de l'élaboration de la loi de programmation militaire ont ainsi nécessité des arbitrages en faveur des domaines prioritaires, au détriment d'autres opérations. Plusieurs opérations d'infrastructure ou programmes ont été ralentis , afin d'assurer les ressources nécessaires à la réalisation des priorités du ministère des armées. L'armée de terre a ainsi décidé de ralentir son programme d'adaptation des espaces d'entrainement de niveau 2 et 3 (c'est-à-dire du niveau d'une compagnie ou d'un sous-groupement tactique interarmes), au profit des espaces collectifs d'instruction (niveau section).
Le détail du calendrier et du coût des programmes majeurs d'infrastructures est détaillé dans le tableau ci-après .
Calendrier et coût des programmes d'infrastructures liés aux grands programmes d'armement
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Programme INFRA |
Présentation succincte |
Date de lancement |
Date de fin prévue initialement |
Date de fin actualisée |
Coût initial (DLR) |
Coût actualisé (dernier DA) |
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A400M |
Permettre l'accueil et l'exploitation d'avions A400M sur la BA123 ORLEANS-BRICY (exploitation, maintenance et formation). |
12/12/2010 |
04/2021 |
04/2021 |
153,82 M€ (CF 2010) |
149,11 M€ (CF 2010) |
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FREMM |
Réalisations / adaptations d'infrastructures pour l'accueil des FR égates E uropéennes M ulti- M issions. |
22/06/2011 |
12/2020 |
12/2024 |
141,59 M€ (CF 2011) |
170,61 M€ (CF 2011) |
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HNG |
Mise à la disposition des régiments de Pau (5ème RHC, 4ème RHFS) et Phalsbourg (1er RHC) équipés des hélicoptères TIGRE (HAP et HAD) et CAÏMAN (NH 90 en version armée de Terre), des infrastructures nécessaires à l'exploitation, à la maintenance des aéronefs, à l'entrainement et au commandement des équipages. |
15/07/2004 |
1 er trimestre 2021 |
2021 (Phase 4 en attente décision) |
274,00 M€ (CF 2004) |
179,14 M€ (CF 2004) |
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MRTT |
Réalisation des infrastructures de stationnement et d'exploitation de l'avion « Multi-Role Tanker Transporter » stationné sur la base aérienne d'Istres. |
10/04/2014 (lancement en réalisation de l'ensemble 1) |
Juin 2018 (hangar de maintenance n°1) Juin 2023 (hangar de maintenance n°2) |
Septembre 2018 (HM1) Décembre 2023 (Escadron de transit) |
216,74 M€ (CF 2014) |
237,05 M€ (CF 2014) |
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RAFALE |
Création des infrastructures nécessaires à l'accueil et à la mise en oeuvre au sein de leurs unités, de la totalité des aéronefs de type «RAFALE». |
Erigé en programme infra en 2012. Lancement en réalisation RAF4 et RAF2NUC 10/12/2015 |
Janvier 2024 (livraison RAF 5) |
Janvier 2024 (livraison RAF 5) |
304,33 M€ (CF 2012) |
319,91 M€ (CF 2012) |
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RENOV ELEC BREST |
Rénovation des réseaux électriques du port militaire de Brest. |
2013 |
09/2024 |
12/2026 |
142,67 M€ (CF 2013) |
145,11 M€ (CF 2013) |
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RENOV ELEC TOULON |
Rénovation des réseaux électriques du port militaire de Toulon. |
2013 |
12/2026 |
12/2030 |
237 M€ (CF 2013) |
217,86 M€ (CF 2013) |
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VBCI |
Réalisation des infrastructures d'accueil permettant la maintenance, la remise en condition, le stationnement des VBCI ainsi que la formation et l'entrainement sur ces véhicules. |
30/01/2007 |
Avril 2016 |
Septembre 2019 |
149,20 M€ (CF 2007) |
88,90 M€ (CF 2007) |
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ASB |
Accueil et Soutien des SNA « Barracuda » en Atlantique et en Méditerranée selon trois phases constitutives du programme. (à/c de 2018 la refonte de l'Installation Nucléaire de Base Secrète (INBS) Missiessy sera rattachée au PE Barracuda au travers de la phase 3. Son montant est estimé à environ 500 M€) |
15/06/2011 |
2030 |
2030 |
1 025 M€ Références : Phase 1 : DLR Phase 2 : DOC 2016 ; Phase 3 : estimation 2016 |
1 025 M€ |
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DESCARTES |
Modernisation de l'infrastructure de communication non-projetable du ministère. |
22/05/2014 |
2018 |
2020 |
52,32 M€ (CF 2015) |
48,74 M€ (CF 2015) |
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SCCOA |
Réalisations et adaptations d'infrastructures pour l'accueil du Système de Commandement et de Conduite des Opérations Aérospatiales. |
2010 |
03/2021 (infra SCCOA 4.2) |
2025 |
48,33 M€ (CF 2012) |
59,05 M€ (CF 2012) |
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SCORPION |
Étape 1 : réalisation des infrastructures d'accueil des véhicules GRIFFON et JAGUAR. |
12/05/15 (lancement réalisation ensemble 1) |
2025 |
2025 |
325,55 M€ (CF 2013) |
338,65 M€ (CF 2013) |
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APPONTEMENTS MILHAUD |
Restauration et pérennisation des capacités d'accueil et de soutien pour les grands navires dans le port de Toulon. |
2018 |
2032 |
2032 |
250 M€ (CF 2017) |
250 M€ (CF 2017) |
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ESPACES D'ENTRAINEMENT DE NIVEAU 2 ET 3 |
Adaptation, mise aux normes, et développement des infrastructures de préparation opérationnelle pour optimisation de l'entrainement et évaluation des unités de l'armée de terre. |
2015 |
2027 |
2027 |
199 M€ DOC/DLR (CF 2014) |
x |
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FONCTION HOSPITALIERE |
Restructuration majeure composante hospitalière du service de santé à travers les huit hôpitaux d'instruction des armées. |
2015 |
2028 |
2028 |
202 M€ (CF 2014) |
202 M€ (CF 2014) |
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MEDECINE DES FORCES |
Adaptation fonctionnelle, capacitaire et mise à niveau technique des centres médicaux des armées (CMA) métropolitains. |
2015 |
2025 |
2025 |
90-100 M€ (CF 2014) Fourchette estimative (DOR) |
90-100 M€ (CF 2014) (DSO 2018) |
DA : dossier d'avancement DLR : dossier de lancement de la réalisation DOC : dossier de choix CF : conditions financières DOR : démarche d'orientation Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs pour avis
2. L'amélioration des conditions de vie et d'hébergement
a) Un parc immobilier dégradé
Le service d'infrastructure de la défense (SID) évalue annuellement le niveau de performance du patrimoine de la défense, qui dépend de son niveau de qualité (fonction de son état et de son âge) et de son importance stratégique (priorité), et le besoin en ressources budgétaires qui en découle.
Un bien à risque élevé peut soit présenter un risque pour la sécurité des personnes et des biens, soit présenter un défaut de disponibilité de nature à compromettre la mission des forces armées ou l'exécution du service public de défense.
Performance du patrimoine actif cartographié (en nombre d'ouvrage exprimé en %)
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Année |
Risque faible |
Risque moyen |
Risque élevé |
Risque très élevé |
|
2014 |
25,0 |
64,1 |
10,0 |
0,9 |
|
2015 |
22,9 |
65,4 |
11,0 |
0,7 |
|
2016 |
20,6 |
65,2 |
13,5 |
0,7 |
Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs pour avis
L'évolution des niveaux de risque depuis 2014 montre une tendance à l'augmentation de la part du patrimoine à risque élevé et une diminution corrélative de la part du patrimoine à risque faible .
Pour contenir cette dégradation tendancielle, puis l'inverser, la stratégie de maintenance est désormais davantage ciblée sur le patrimoine à risque élevé et très élevé .
La LPM prévoit une stabilisation de l'état du patrimoine avant une inversion de la tendance observée et une amélioration à compter de 2023. Les effets des investissements consentis se mesureront à long terme du fait de la durée qui s'écoule entre la décision de financement et la livraison des ouvrages. L'effort doit donc être poursuivi.
b) Un effort d'amélioration des conditions de vie du personnel
Le budget 2019 consacre au total 725 M€ d'autorisations d'engagement (AE) et 663 M€ de crédits de paiement (CP) à l'amélioration des conditions de vie du personnel, soit une dotation qui progresse de 3% en AE et de 7% en CP .
237 M€ (-12%) d'AE et 217 M€ (-3%) de CP sont réservés au renouvellement des infrastructures de travail, de restauration, d'hébergement et de formation des bases de défense et de l'administration centrale et à leur sécurité-protection. Ces investissements spécifiques sont, pour les plus importants d'entre eux, regroupés dans des plans ministériels qui concernent la sécurité-protection (plan SECPRO) , l'amélioration de la condition du personnel (plan CONDIPERS) et depuis cette année, la rénovation des lycées de la défense (plan LYCEES) . Une enveloppe budgétaire de 16 M€ est en effet réservée pour engager en 2019 un vaste programme de réhabilitation des six lycées militaires qui s'achèvera au-delà de l'année 2025 et mobilisera au total près de 130 M€.
Le projet de loi de finances pour 2019 consacre un effort particulier à la maintenance des infrastructures . Les crédits mobilisés à ce titre, soit 411 M€ en AE et 373 M€ en CP, augmentent de 10 % en AE et de 12 % en CP. Parmi ceux-ci, 209 M€ d'AE (+12%) et 187 M€ de CP (+35%) doivent être consacrés à la réalisation d'opérations de réhabilitation individualisées d'un montant supérieur à 500 000 €, dites de « maintenance lourde » , qui doivent permettre une remise à niveau des ensembles d'hébergement et de restauration les plus détériorés. Chacune des bases de défense sera concernée par ces investissements.
3. La poursuite de l'effort en faveur du logement familial
Le parc global de logements du ministère des armées était constitué au 31 décembre 2017 de 47 556 logements , dont 42 349 logements situés en métropole, 4 021 Outre-mer et 1 186 à l'étranger. Ce parc comprend 11 883 logements domaniaux (25%), 32 543 logements réservés par convention (68%) et 3 130 logements pris à bail (7%).
Depuis 2009, le nouveau plan de stationnement des armées a entraîné la cession de 1 304 logements domaniaux. 1 014 sont en cours de cession.
Pour tenir compte de la remise en cause des déflations d'effectifs, le ministère des armées a renoncé à la cession de certains logements domaniaux dont la vente était programmée. Des conventions de réservation qui arrivaient à expiration pourront, par ailleurs, être renouvelées et de nouvelles pourront être conclues. Par ailleurs, en zone de tension locative, l'établissement public des fonds de prévoyance militaire et de l'aéronautique (EPFP) contribue de façon significative à l'adaptation du parc de logements.
Evolution des crédits affectés au logement familial
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LFI 2016 |
LFI 2017 |
LFI 2018 |
PLF 2019 |
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Programme 212 - en M€ |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
Entretien courant des logements domaniaux |
7,6 |
7,6 |
8,0 |
8,0 |
8,5 |
8,5 |
8,9 |
8,9 |
|
Garanties d'occupation |
3,7 |
3,7 |
3,6 |
3,6 |
3,5 |
3,5 |
3,5 |
3,5 |
|
Loyers métropole |
17,0 |
17,0 |
16,0 |
16,0 |
20,0 |
20,0 |
19,0 |
19,0 |
|
Loyers outre-mer et étranger |
43,0 |
40,0 |
40,0 |
41,0 |
40,1 |
40,1 |
41,7 |
41,7 |
|
Sous-total « Fonctionnement et activités des services » |
71,3 |
68,3 |
67,6 |
68,6 |
72,1 |
72,1 |
73,1 |
73,1 |
|
Conventions de réservation |
10,7 |
10,7 |
6,4 |
6,4 |
9,6 |
9,6 |
14,0 |
14,0 |
|
Construction de logements domaniaux |
6,8 |
5,6 |
2,8 |
3,1 |
14,5 |
14,8 |
13,3 |
18,1 |
|
Maintien en condition de logements domaniaux |
26,6 |
37,9 |
16,4 |
26,4 |
37,6 |
43,5 |
39,3 |
40,1 |
|
Sous-total « Infrastructure » |
44,1 |
54,2 |
25,6 |
35,9 |
61,7 |
67,9 |
66,6 |
72,2 |
|
Total, hors fonds de concours |
115,4 |
122,5 |
93,2 |
104,5 |
131,8 |
133,7 |
139,7 |
145,3 |
|
Fonds de concours EPFP |
10,0 |
10,0 |
10,0 |
10,0 |
10,0 |
10,0 |
||
|
Autres fonds de concours |
0,4 |
0,4 |
0,4 |
0,4 |
0,4 |
0,4 |
||
|
Total, y compris fonds de concours |
125,4 |
132,5 |
103,6 |
114,9 |
142,2 |
144,1 |
140,1 |
145,7 |
|
CAS immobilier |
15,0 |
10,0 |
||||||
|
Total général |
125,4 |
132,5 |
118,6 |
124,9 |
142,2 |
144,1 |
140,1 |
145,7 |
Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs pour avis
EPFP : établissement public des fonds de prévoyance militaire et de l'aéronautique
En 2019, les crédits programmés au bénéfice des logements familiaux s'élèvent, toutes origines confondues, à 140,1 M€ en autorisations d'engagement (AE) et à 145,7 M€ en crédits de paiement (CP). Ces crédits sont globalement stables, après la forte augmentation de 2018 .
Depuis 2018, les investissements au profit du logement familial s'intensifient dans le cadre du plan Familles , qui prévoit une augmentation nette de l'offre de logements de 660 unités en métropole et la construction de nouveaux logements domaniaux outre-mer d'ici à l'année 2023. Les dotations 2019 s'inscrivent dans la continuité de celles de 2018.
Le plan Familles prévoit, sur la durée de la LPM 2019-2025, d'augmenter le parc domanial dans les territoires où le marché privé offre des logements de médiocre qualité ou ne garantissant pas un niveau suffisant de sécurité, ainsi que dans les départements ultramarins déficitaires en logements (Guyane, Mayotte).
Un audit technique des logements domaniaux du ministère des armées a été conduit en 2017. Il précise et cartographie l'état technique du parc (immeuble par immeuble) et identifie les opérations de remise à niveau à effectuer et les dépenses de maintenance associées sur vingt ans. Il a été complété par une étude énergétique. Le ministère des armées a, par la suite, établi une stratégie de maintenance du parc . Le niveau des crédits pour la rénovation du parc est de 39,3 M€ en AE et 40,1 M€ en CP en 2019 (stable). Ce niveau d'investissement a vocation à être maintenu pendant les cinq prochaines années aussi bien en métropole qu'outre-mer.
Le taux de réalisation des demandes de logement du personnel militaire muté au 31 décembre 2017 est de 55,5%, en progression de 2,5 points par rapport au 31 décembre 2016. Celui des demandes de logement du personnel à revenus modestes au 31 décembre 2017 est de 62,5%, en progression de 2,2 points par rapport au 31 décembre 2016.
En Île-de-France , le taux de réalisation global (toutes catégories de personnels confondus) était de 68,6% à la même date soit 3 points de plus qu'en 2016.
* 8 Audition du Général Jean-Pierre Bosser, Chef d'état-major de l'armée de terre, par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées le 17 octobre 2018.
* 9 Multi role tanker transport (MRTT). La LPM 2019-2025 prévoit la livraison de 12 MRTT d'ici 2023, la cible finale étant de 15 appareils.
* 10 Sous-marin nucléaire d'attaque (SNA). La LPM 2019-2025 prévoit six unités en service dans la Marine nationale à l'horizon 2030. Les quatre premiers seront livrés sur la période 2019-2025, dont la tête de série, le Suffren, en 2020.
* 11 Le programme Scorpion comprend six opérations : trois nouveaux véhicules blindés (GRIFFON, JAGUAR et SERVAL), la rénovation du char LECLERC, le système d'information SICS et le système de préparation opérationnelle. La LPM 2019-2025 prévoit l'accélération du programme SCORPION : 50% des nouveaux blindés médians seront livrés d'ici 2025.
* 12 Frégates multi-missions (FREMM). La LPM 2019-2025 prévoit la livraison de la sixième frégate de lutte anti-sous-marine (Normandie) en 2019 et les deux derniers bâtiments de la série (Alsace et Lorraine), avec des capacités renforcées en défense aérienne, seront livrés à la Marine en 2021 et 2022