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Projet de loi de finances pour 2020 : Asile, immigration, intégration et nationalité

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Asile, immigration, intégration et nationalité ( avis - première lecture )

D. L'ACCUEIL MATÉRIEL DES DEMANDEURS D'ASILE ET DES RÉFUGIÉS : DES DIFFICULTÉS PERSISTANTES À RÉPONDRE AUX BESOINS CONSTATÉS

1. Un risque de sous-budgétisation de l'allocation pour demandeurs d'asile (ADA)

La dotation finançant l'allocation pour demandeurs d'asile inscrite au présent projet de loi de finances pour 2020 s'élèvera à 448 millions d'euros. Elle est en très forte progression (+ 33 %) par rapport à 2019 (336 millions d'euros en LFI 2018) et, cette année encore, le Gouvernement présente cet effort comme la traduction de sa volonté de mieux répondre à l'exigence de sincérité budgétaire.

L'allocation pour demandeurs d'asile (ADA)

L'ADA est versée aux demandeurs d'asile âgés de 18 ans et plus, ayant accepté les conditions matérielles d'accueil proposées par l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) et dont les ressources financières mensuelles sont inférieures au revenu de solidarité active (RSA)27(*).

L'ADA comprend deux composantes : un montant forfaitaire (de 6,80 euros par jour pour une personne seule), versé à l'ensemble des bénéficiaires, et un montant additionnel (de 7,40 euros dit « pécule ») destiné aux demandeurs d'asile ayant accepté les conditions matérielles d'accueil de l'OFII mais qui n'ont pu être hébergés, faute de places disponibles.

Depuis la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 précitée, le bénéfice de l'ADA peut être suspendu si le demandeur d'asile a abandonné son hébergement, ne s'est pas rendu aux convocations de l'OFPRA ou n'a pas répondu aux demandes d'informations de l'Office. Enfin, l'ADA peut être retirée lorsque le bénéficiaire a fourni des informations erronées sur sa situation financière et familiale, lorsqu'il s'est comporté violemment dans son lieu d'hébergement ou a gravement manqué au règlement de ce dernier.

Les conditions de versement de l'ADA ont évolué à compter du 5 novembre 2019. Alors que cette allocation était depuis 2016 versée mensuellement par alimentation d'une carte de retrait, le décret n° 2018-1359 du 28 décembre 2018 a modifié l'article D. 744-33 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) afin de prévoir désormais le versement de l'ADA sur une carte de paiement.

Votre rapporteur a été saisi, par les associations qu'il a reçues en audition, de plusieurs difficultés très concrètes dans la mise en oeuvre de ce dispositif (problème pour le paiement de menues dépenses, en cas de professionnels non équipés de terminaux - notamment pour le paiement des loyers -, incertitude sur la possibilité de recourir au « cash back » pour obtenir de l'argent liquide dans certains commerces, etc.). Il relève que l'OFII a accepté un report de deux mois afin de répondre à ces inquiétudes (cette mesure ayant été initialement annoncée pour le 5 septembre).

Interrogé par votre rapporteur sur les finalités de ce changement, le ministère de l'intérieur insiste sur le fait que la démonétisation de l'ADA permettra de mieux maîtriser son usage et de limiter les risques de dépenses de l'allocation à l'étranger ou au bénéfice de réseaux. Elle a en outre été expérimentée avec succès en Guyane et est déjà mise en oeuvre par d'autres pays européens (l'Allemagne, la Grande-Bretagne et la Belgique).

Votre rapporteur regrette néanmoins que la dotation prévue en loi de finances pour financer la gestion et le versement de l'allocation pour demandeurs d'asile fasse encore l'objet d'une sous-budgétisation chronique. De façon presque caricaturale, les crédits prévus pour financer l'ADA en 2020 devraient être inférieurs aux montants effectivement versés en 2019. Ainsi, le surplus de crédits prévus pour financer l'ADA en 2020 (+ 112 millions d'euros) est-il paradoxalement inférieur à celui voté dans la loi de finances rectificative de 2019 pour répondre déjà aux besoins de cette année (+ 126 millions d'euros).

Le montant prévu par le projet de loi de finances s'appuie en outre sur l'hypothèse d'une stabilité de la demande d'asile pour 2020 (et même d'une baisse de 10 % des demandeurs sous statut « Dublin ») dont votre rapporteur a déjà souligné le caractère très incertain.

Votre rapporteur appelle donc à nouveau le Gouvernement à mieux identifier les mesures pour financer l'écart récurrent entre l'enveloppe prévue en loi de finances initiale et l'exécution et estime, au vu de la dynamique actuelle de cette dépense, que l'enveloppe prévue pour l'ADA pour l'année 2020 reste insuffisante.

2. L'hébergement des demandeurs : une stabilisation des moyens mais des difficultés importantes

Le parc d'hébergement des demandeurs d'asile représente plus de 99 000 places à la fin 2019.

Évoquant une « consolidation » du dispositif, le projet de loi de finances prévoit en fait de stopper en 2020 la dynamique de création de places qui avait permis de multiplier par trois le parc d'hébergement entre 2009 et 2019.

Pourtant, moins d' un demandeur d'asile sur deux est aujourd'hui accueilli dans les structures qui leur sont normalement spécifiquement dédiées, à savoir les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) et les structures d'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA).

Les autres sont orientés vers l'hébergement d'urgence de « droit commun », destiné aux personnes sans abri ou en détresse, ou vers des structures hôtelières, incapables de répondre à leurs besoins (en termes notamment d'accompagnement administratif ou de suivi médico-social pour les plus vulnérables).

Les demandes d'asile se concentrent en outre dans quatre régions métropolitaines (Île-de-France, Auvergne-Rhône-Alpes, Hauts-de-France et Grand Est), ce qui aggrave l'engorgement de leurs centres d'hébergement et favorise le développement de campements insalubres : une quarantaine de camps a ainsi été démantelée à Paris, depuis trois ans, et d'autres régions exposées au flux migratoires, comme le Calaisis, connaissent encore régulièrement de telles opérations.

Le parc d'hébergement est organisé autour de trois niveaux gradués de prise en charge, à différentes étapes du parcours du demandeur d'asile :

- d'abord, les centres d'accueil et d'évaluation des situations (CAES), pour une première mise à l'abri et une évaluation immédiate de la situation administrative des personnes souhaitant engager une démarche d'asile ;

- puis le parc d'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA), plus particulièrement adapté aux personnes sous procédure « Dublin » ou soumis à la procédure d'instruction accélérée ;

- enfin les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA), hébergement de référence à vocation pérenne pour les demandeurs d'asile en procédure normale, en vue de préparer leur hébergement autonome futur.

Ces niveaux de prise en charge font ainsi intervenir une pluralité de structures aux modalités de gestion et d'accueil différentes et aux coûts très variables. Eu égard à ceux relativement élevés de certains dispositifs, comme les places CAO28(*) (environ 24 euros par jour) ou les places CHUM29(*) (environ 35 euros par jour), votre rapporteur promeut toujours l'idée, présentée par plusieurs associations lors de leur audition, de concentrer les efforts sur la création de places CADA, dispositif de base qui permet aujourd'hui le meilleur accompagnement pour un coût mesuré (19,5 euros par jour).

Votre rapporteur, qui avait insisté l'an dernier que la nécessaire rationalisation du dispositif national d'accueil, note les efforts entrepris en ce sens : au 1er juillet 2019, l'ensemble des préfectures de région avaient d'ores et déjà transformé 50 % des places de CAO en HUDA. Les dispositifs CHUM d'Île-de-France ont également fait l'objet d'une transformation progressive en HUDA au cours du premier semestre 2019. Les places en AT-SA30(*) ont elles aussi été intégrées à ce dispositif.

Votre rapporteur salue enfin la généralisation du financement pluriannuel (trois ans) des hébergements d'urgence pour demandeurs d'asile (HUDA).

En revanche, votre rapporteur regrette l'insuffisance de fluidité dans l'occupation de ces dispositifs, qui pour être efficaces ne devraient pas accueillir - si ce n'est de façon très transitoire - ni les bénéficiaires de la protection internationale, ni les déboutés du droit d'asile.


* 27 Articles L. 744-9 et L. 744-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* 28 Les CAO (centres d'accueil et d'orientation) ont été mis en place en 2017 pour recevoir sur des durées courtes, des populations migrantes autrefois situées dans le Calaisis. Les CAO ont été pérennisés et sont notamment sollicités pour accueillir des personnes secourues en Méditerranée.

* 29 Centres d'hébergement d'urgence - migrants (CHUM) d'Île-de-France.

* 30 Les AT-SA (accueil temporaire service de l'asile) ont été mis en place en 2000.