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Projet de loi de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur

13 octobre 2020 : Programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 ( avis - première lecture )

N° 32

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 octobre 2020

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de programmation, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur,

Par M. Jean-François RAPIN,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet,
vice-présidents ;
MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean Bizet, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) :

3234, 3339 et T.A. 478

Sénat :

722 (2019-2020)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le Gouvernement a présenté le 22 juillet dernier un projet de loi de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030, portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur.

Le projet de loi de programmation doit permettre d'atteindre l'objectif de dépenses intérieures de recherche et développement fixé à 3 % du PIB dans le cadre de la stratégie de Lisbonne.

Cet objectif trouve sa traduction dans le titre I du projet de loi, qui comporte deux articles à valeur programmatique. La trajectoire budgétaire prévue par son article 2 est répartie comme suit :

- une hausse de 3,1 milliards d'euros des crédits du programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » ;

- une hausse de 0,3 milliard d'euros des crédits du programme 193 « Recherche spatiale » ;

- une hausse de 1,7 milliard d'euros des crédits du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », qui correspond aux incidences de la présente loi sur le budget des universités financées sur ce programme, bien que celui-ci relève en principe du volet « Enseignement supérieur » de la MIRES.

Cette trajectoire représente un effort global d'environ 26 milliards d'euros sur les dix années de programmation. L'utilisation prévue de ces crédits est détaillée dans un rapport annexé au projet de loi, que l'article 1er prévoit d'approuver.

Les principales orientations fixées par le rapport sont notamment :

- une hausse d'un milliard d'euros des financements compétitifs de l'Agence nationale de la recherche (ANR) selon une trajectoire détaillée par l'article 2. Celle-ci doit permettre d'améliorer le taux de sélection des appels à projet, le montant des tickets moyens et la part de financement des coûts indirects (« préciput »), qui sont nettement en retrait par rapport aux meilleurs standards internationaux ;

- une revalorisation des rémunérations qui doit affecter l'ensemble des personnels, mais de façon différenciée. Un effort accru est prévu en faveur des enseignants chercheurs, dont le niveau de rémunération a décroché par rapport aux autres pays de l'OCDE, ce qui pèse sur l'attractivité de la recherche française ;

- une hausse de 5 200 équivalents temps plein travaillés (ETPT) des effectifs sous plafond de l'État et des opérateurs des programmes 150, 172 et 193, ainsi qu'une hausse de 20 % du nombre de contrats doctoraux financés par le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation.

Au regard des effets du projet de loi de programmation sur nos finances publiques, la commission des finances a souhaité se saisir pour avis de ces textes.

Cette saisine porte sur l'article 1er (approbation du rapport annexé) et sur l'article 2 (programmation budgétaire des programmes 172, 193 et 150 ainsi que de l'ANR entre 2021 et 2030).

L'ESSENTIEL

I. S'IL CONVIENT DE SALUER L'EFFORT DE PROSPECTIVE RÉALISÉ, CERTAINS CHOIX PROGRAMMATIQUES LAISSENT PLANER UN SÉRIEUX DOUTE QUANT À LA TRAJECTOIRE RETENUE

A. UN EFFORT DE PROSPECTIVE BIENVENU, DESTINÉ À ATTEINDRE À HORIZON 2030 LE SEUIL SYMBOLIQUE DES 3 % DU PIB DÉVOLUS À LA RECHERCHE

La dépense intérieure de recherche et développement (DIRD) de notre pays représente, en 2017, 2,21 % du produit intérieur PIB, contre 3,21 % au Japon, 4,55 % en Corée du Sud, 3,04 % en Allemagne et 2,37 % en moyenne dans les pays de l'OCDE.

Dépense intérieure de R&D en pourcentage du PIB
dans les principaux pays de l'OCDE en 2017

(en %)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données du Mesri

Cet écart résulte d'une dépense privée de recherche historiquement plus faible dans notre pays, puisqu'elle représente 1,44 % du PIB en 2017, quand elle atteint 2 % chez nos principaux concurrents.

La recherche privée est néanmoins plus dynamique que la dépense intérieure de recherche et développement des administrations (DIRDA), qui a stagné à un niveau faible, de l'ordre de 0,78 % du PIB, au cours des dernières années.

Dans ce contexte, le projet de loi de programmation pluriannuelle de la recherche entend relever de 5,1 milliards d'euros, à horizon 2030, le niveau des dotations budgétaires des programmes de recherche, afin de porter la DIRD à 3 % du PIB, dont au moins 1 % pour la DIRDA.

Trajectoire budgétaire prévisionnelle entre 2021 et 2030

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir de l'étude d'impact

La programmation budgétaire repose donc sur un investissement cumulé de 26,3 milliards d'euros entre 2021 et 2030, dont 16,55 milliards d'euros pour le programme 172, 1,492 milliard d'euros pour le programme 193 et 8,259 milliards d'euros pour le programme 150.

B. UNE TRAJECTOIRE DIFFICILEMENT CRÉDIBLE AU REGARD DES CHOIX PROGRAMMATIQUES RÉALISÉS

1. Un effort budgétaire largement absorbé par l'inflation

La programmation budgétaire ne tient pas compte des effets de l'inflation. Ainsi, en euros constants, c'est-à-dire une fois neutralisés les effets de l'inflation, la hausse prévue à horizon 2030 par la loi de programmation serait environ cinq fois inférieure à ce qui est annoncé.

Programmation budgétaire en euros courants et en euros constants

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances, à partir des prévisions d'inflation du consensus forecast

Les crédits destinés à la MIRES progresseront donc en réalité de 1,058 milliard d'euros (+ 4,7 %) et non 5,1 milliards d'euros (+ 22 %). En cumulé, sur la période, la recherche publique ne bénéficiera donc pas de 26 milliards d'euros, mais de 7,183 milliards d'euros supplémentaires.

2. Une hausse des crédits insuffisante pour porter la dépense publique de recherche à hauteur de 1 % du PIB en 2030

Selon les projections réalisées, sur le périmètre de la loi de programmation, la trajectoire retenue se borne à stabiliser la part des dépenses de recherche dans le PIB.

Si des ressources autres que budgétaires peuvent contribuer à augmenter ces dépenses de recherche, rien ne permet, à l'heure actuelle, de préjuger de l'évolution de ces sources de financement. La trajectoire ne permettra donc pas de porter les dépenses de recherche des administrations à 1 % du PIB à horizon 2030.

Évolution de la part dans le PIB des dépenses de recherche1(*)

(en milliards d'euros et en %)

Source : commission des finances

3. Une durée de programmation particulièrement longue, jetant un doute sur la sincérité de la trajectoire

La trajectoire définie s'étend sur dix ans, alors que jusqu'à présent, aucune loi de programmation n'est allée au-delà de sept ans. Elle est ainsi inutilement exposée à de nombreux aléas politiques (élections présidentielles et législatives) et économiques (variation des sous-jacents économiques, à commencer par l'inflation). Ce choix se traduit également par des marches budgétaires annuelles relativement faibles, puisque seuls 1,262 milliard d'euros seraient investis d'ici la fin du quinquennat.

La commission a donc adopté deux amendements visant à ramener sur sept ans la trajectoire budgétaire, de façon à concentrer l'effort budgétaire sur les prochaines années. En 2021 et 2022, ces amendements prévoient ainsi des marches successives de 1,1 milliard d'euros à destination des programmes de recherche, soit un abondement de 3,3 milliards d'euros sur deux ans.

4. Une programmation ne rendant pas réellement compte de l'intégralité des deniers publics dévolus à la recherche

Le périmètre du projet de loi est réducteur, puisqu'il se limite aux seuls programmes dépendant du ministère de la recherche, sans inclure les cinq programmes de la MIRES rattachés à d'autres ministères. Ce choix fait en effet planer une incertitude préjudiciable sur le sort réservé aux autres programmes de recherche, confrontés à une attrition tendancielle de leur budget.

Par ailleurs, le projet de loi mentionne, sans les inclure dans la programmation, les crédits du plan de relance, qui devra contribuer à hauteur de 4,6 milliards d'euros à l'augmentation du budget de la recherche entre 2021 et 2023.

II. UNE RÉPARTITION JUDICIEUSE DES MOYENS SUPPLÉMENTAIRES DÉGAGÉS PAR LA LOI DE PROGRAMMATION

A. LA NÉCESSITÉ DE PROCÉDER À UN REDRESSEMENT FINANCIER DE L'AGENCE NATIONALE DE LA RECHERCHE 

Le projet de loi de programmation prévoit une hausse d'un milliard d'euros, sur sept ans, des financements compétitifs de l'ANR, de façon à porter à 30 % le taux de succès pour les appels à projets. Il s'agit d'une des avancées notables de la loi de programmation.

Évolution des crédits portés par l'ANR (en AE)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

Le rapporteur s'est prononcé à plusieurs reprises en faveur d'une enveloppe budgétaire minimale de l'ordre d'un milliard d'euros, permettant d'atteindre un taux de succès comparable, de l'ordre de 25 %. L'impact conjugué du projet de loi de programmation et du plan de relance devrait permettre d'atteindre ce seuil symbolique dès 2021.

Le choix de redynamiser les financements sur appels à projets ne doit cependant pas avoir pour corolaire une attrition des moyens récurrents dont disposent les laboratoires. Un juste équilibre doit être trouvé entre les financements compétitifs et les financements récurrents.

Par ailleurs, un effort de simplification des procédures est indispensable. Les efforts engagés en ce sens par l'ANR doivent être poursuivis et intensifiés.

B. UNE ATTENTION PARTICULIÈRE PORTÉE À L'ATTRACTIVITÉ DES MÉTIERS DE LA RECHERCHE

Le projet de loi prévoit une revalorisation des rémunérations de l'ensemble des personnels, avec un effort particulier en faveur des enseignants chercheurs. Sont également annoncées une hausse de 5 200 ETPT des effectifs sous plafond de l'État et des opérateurs des trois programmes budgétaires concernés, ainsi qu'une augmentation de 20 % des contrats doctoraux financés par le ministère sur la période.

Si ces efforts sont bienvenus, le rapporteur s'interroge néanmoins sur l'inadéquation persistante entre les besoins des opérateurs, leur capacité à financer de nouveaux postes et les plafonds d'emplois fixés par l'État.

C. UN TEXTE LAISSANT CEPENDANT DE CÔTÉ CERTAINS PANS DE LA POLITIQUE DE RECHERCHE

1. Quel avenir pour le crédit d'impôt recherche ?

Pour atteindre la cible fixée par la loi de programmation, la DIRDE devrait progresser de 0,56 point de PIB, passant de 1,44 % à 2 % du PIB sur la période. Cela représente le double de l'effort demandé à la recherche publique, qui s'élève à 0,22 point de PIB.

Dans ce contexte, il est regrettable que le rapport annexé ne mentionne qu'incidemment le devenir du crédit d'impôt recherche (CIR), alors que ce dernier joue un rôle crucial dans l'évolution de la dépense privée de recherche.

2. Une articulation encore insuffisante avec les échelons infra et supra nationaux

Il aurait été souhaitable que le projet de loi s'intéresse davantage à l'articulation entre les financements nationaux, régionaux et européens. Le rapport annexé demeure très flou quant aux moyens déployés pour renforcer la coordination entre les différents appels à projets, alors qu'il importe de garantir une plus grande continuité entre ces sources de financement.

Sous réserve de l'adoption des deux amendements permettant de ramener sur sept ans la programmation budgétaire, la commission des finances est favorable à l'adoption des articles sur lesquels elle s'est saisie pour avis.


* 1 Il s'agit ici des dépenses de recherche retenues dans le périmètre de la loi de programmation.