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Projet de loi de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur

13 octobre 2020 : Programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 ( avis - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. S'IL CONVIENT DE SALUER L'EFFORT DE PROSPECTIVE RÉALISÉ, CERTAINS CHOIX PROGRAMMATIQUES LAISSENT PLANER UN SÉRIEUX DOUTE QUANT À LA TRAJECTOIRE RETENUE

A. UN EFFORT DE PROSPECTIVE BIENVENU, DESTINÉ À ATTEINDRE À L'HORIZON 2030 LE SEUIL SYMBOLIQUE DES 3 % DU PIB DÉVOLUS À LA RECHERCHE

1. Le constat unanime d'un décrochage de la recherche en France dans un contexte très concurrentiel

En 2017, la dépense intérieure de recherche et développement (DIRD) de notre pays s'est élevée à 49,5 milliards d'euros, soit 2,21 % du produit intérieur brut (PIB). S'il demeure très en deçà de l'objectif de 3 % du PIB fixé par la stratégie de Lisbonne de mars 2000, ce chiffre est surtout révélateur du décrochage de la France par rapport aux autres pays ambitieux en matière de recherche. Ainsi, la DIRD se situe en moyenne à 2,37 % du PIB dans les pays de l'OCDE ; elle atteint 3,21 % du PIB au Japon, 4,55 % en Corée du Sud, 2,79 % aux États-Unis et 3,04 % en Allemagne - pays qui a investi, en 2016, 42,6 milliards d'euros de plus que le nôtre dans la recherche.

Cet écart résulte en premier lieu d'une dépense privée de recherche historiquement plus faible dans notre pays. En effet, la dépense intérieure de recherche et développement des entreprises (DIRDE) s'élève en France à 33,0 milliards d'euros en 2017, soit 1,44 % du PIB, quand elle dépasse 2 % du PIB chez nos principaux concurrents. Néanmoins, avec une croissance en volume de l'ordre de 1,7 % au cours des dernières années, la recherche privée se révèle nettement plus dynamique que la dépense intérieure de recherche et développement des administrations (DIRDA).

Dépense intérieure de R&D en pourcentage du PIB
dans les principaux pays de l'OCDE en 2017

(en %)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données du Mesri

En réalité, la progression des dépenses de recherche semble principalement entravée par la stagnation de la DIRDA.

Évolution en volume de la dépense intérieure de recherche
et développement des entreprises et des administrations

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir des données du Mesri

En effet, si la DIRDE a ainsi augmenté de 5,25 milliards d'euros entre 2008 et 2018 (+ 16 %), la DIRDA n'a progressé que de 231 millions d'euros sur la période (+ 1,3 %). Cette divergence s'est par ailleurs accrue au cours des cinq dernières années, la dépense publique de recherche diminuant en volume de 2,2 % entre 2014 et 2018, tandis que dans le même temps, la dépense privée continuait d'augmenter (+ 5,5 %).

Taux de croissance en volume des dépenses de recherche
entre 2015 et 2018

(en %)

 

2015

2016

2017

2018

DIRD

- 1.1

+ 0.9

+ 1.5

+ 1.5

DIRDE

+ 0.6

+ 1.6

+ 1.7

+ 1.7

DIRDA

- 3.9

- 0.3

+ 1.0

+ 1.0

Source : commission des finances, à partir des données du Mesri

Cette évolution est d'autant plus préoccupante que la DIRDA française se situe à un niveau relativement faible, de l'ordre de 0,78 % du PIB, alors qu'au terme d'une progression continue au cours des dernières années, elle avoisine les 1 % du PIB dans les autres grands pays de la recherche (0,94 % en Allemagne, 0,93 % en Corée du Sud, 0,98 % en Suède).

Le risque d'un décrochage scientifique de notre pays semble dès lors bien réel ; face à l'augmentation régulière des moyens dévolus à la recherche dans les pays avancés, mais aussi à l'essor spectaculaire des dépenses de recherche en Inde ou en Chine, une prise de conscience s'impose. La France ne pourra conserver son rang de grande puissance scientifique qu'au prix d'un effort budgétaire sans précédent, permettant de porter la part de financement public de la recherche à un niveau comparable à celui des autres pays avancés.

2. Une prise de conscience appréciable, visant à rompre avec des années de stagnation budgétaire

Le financement de la recherche publique - c'est-à-dire les activités de recherche et développement réalisées dans les organismes de recherche, les établissements d'enseignement supérieur et de recherche ou le secteur institutionnel - est assuré à hauteur de 61 % (soit 12,5 milliard d'euros en 2017) par les dotations budgétaires versées par l'État, qui transitent via les crédits de la mission interministérielle recherche et enseignement supérieur (MIRES).

Le projet de loi de programmation pluriannuelle de la recherche entend dès lors relever de 5,1 milliards d'euros, à horizon 2030, le niveau de ces dotations budgétaires, afin de porter les dépenses de recherche et développement de notre pays à 3 % du PIB, dont au moins 1 % de dépenses intérieures de recherche et développement des administrations.

Cet objectif trouve sa traduction dans le titre I du projet de loi, qui comporte deux articles à valeur programmatique.

En pratique, tandis que l'article 1er réaffirme l'ambition de parvenir à une DIRDE et une DIRDA respectivement égales à au moins 3 % et 1 % du PIB, l'article 2 du projet de loi définit la trajectoire budgétaire des deux programmes budgétaires de recherche rattachés au Mesri (le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » et le programme 193 « Recherche spatiale »), ainsi que l'incidence de la présente loi sur le budget des universités (financées par le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire »).

Ces trois programmes bénéficieraient de hausses successives de crédits de l'ordre de 500 millions d'euros par an entre 2021 et 2027, puis 600 millions d'euros par an entre 2027 et 2030.

Trajectoire budgétaire prévisionnelle entre 2021 et 2030

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir de l'étude d'impact.

À horizon 2030, la trajectoire présentée dans le projet de loi ambitionne de parvenir à une hausse de 3,1 milliards d'euros des crédits portés par le programme 172, de 294 millions d'euros pour le programme 193 et de 1,7 milliard d'euros pour le programme 150. Cela représente une progression de la dotation budgétaire du ministère de la recherche de l'ordre de 5,1 milliards d'euros par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2020.

Évolution prévisionnelle de la dotation budgétaire
des programmes 172, 193 et 150 entre 2020 et 2030 (en CP)

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, à partir de l'étude d'impact.

La programmation budgétaire repose donc sur un investissement cumulé de 26,3 milliards d'euros entre 2021 et 2030, dont 16,55 milliards d'euros pour le programme 172, 1,492 milliard d'euros pour le programme 193 et 8,259 milliards d'euros pour le programme 150.

Les crédits destinés à l'Agence nationale de la recherche (ANR), dont le budget est porté par le programme 172, font l'objet d'une trajectoire spécifique, détaillée au sein de l'article 2 du projet de loi. À horizon 2027, l'Agence bénéficierait de 1,0 milliard d'euros supplémentaires en autorisations d'engagement, portant sa capacité d'intervention à 1 766 millions d'euros.

Évolution prévisionnelle du budget de l'ANR (en AE)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir de l'étude d'impact

Le rapporteur note avec satisfaction que la programmation relative aux moyens de l'ANR s'inscrit dans un cadre temporel plus restreint que la programmation d'ensemble, garantissant une montée en puissance plus rapide de l'Agence.

La dotation dévolue à l'ANR représente in fine plus d'un quart de l'effort budgétaire total (soit 7,03 milliards d'euros) et près de la moitié des augmentations de crédits destinées au programme 172.

Répartition de l'enveloppe budgétaire globale
sur l'ensemble de la programmation

(en milliards d'euros et en pourcentage)

Source : commission des finances, à partir de l'étude d'impact

Le rapporteur ne peut que souscrire à la démarche prospective ayant présidé à l'élaboration du présent projet de loi, témoignant d'une prise de conscience bienvenue. Il était plus que temps de mettre fin à l'attrition tendancielle du budget de la recherche, et d'afficher clairement la volonté de redonner des marges de manoeuvre budgétaires aux opérateurs.

Néanmoins, si la trajectoire définie par le texte ne manque pas d'ambition, la crédibilité de cette dernière demeure sujette à caution, jetant un doute regrettable quant à l'ampleur des investissements à venir.