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Proposition de loi organique pour le plein exercice des libertés locales

13 octobre 2020 : Pour le plein exercice des libertés locales (PPLO) ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 14 octobre 2020, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a examiné le rapport pour avis de M. Charles Guené, rapporteur, sur la proposition de loi constitutionnelle n° 682 (2019-2020) pour le plein exercice des libertés locales et la proposition de loi organique n° 683 (2019-2020) pour le plein exercice des libertés locales, présentées par MM. Philippe Bas et Jean-Marie Bockel.

M. Charles Guené, rapporteur pour avis. - Notre commission des finances s'est saisie pour avis de la proposition de loi constitutionnelle n° 682 (2019-2020) et de la proposition de loi organique n° 683 (2019-2020) déposées, notamment, par notre collègue Philippe Bas et notre ancien collègue Jean-Marie Bockel. Ces deux textes qui contiennent de nombreuses dispositions visant à assurer le plein exercice des libertés locales sont la traduction au plan législatif des travaux sur l'avenir de la décentralisation conduits sous la présidence de Gérard Larcher cette année.

Parmi l'ensemble des mesures que comportent ces propositions de loi, deux ont justifié que notre commission se saisisse pour avis. La première concerne la révision des modalités de compensation des charges transférées aux collectivités territoriales avec la consécration du principe « qui décide paie ». La seconde concerne la redéfinition du périmètre des ressources propres des collectivités territoriales.

Sur la question des compensations des transferts de charges, je me contenterai de vous rappeler l'essentiel du contexte dans lequel nous évoluons.

D'une part, les dispositions constitutionnelles et organiques n'imposent de compenser intégralement les collectivités territoriales des dépenses mises à leur charge que dans deux cas : lorsqu'une compétence leur est transférée par l'État et lorsque les conditions d'exercice d'une compétence obligatoire sont modifiées par un acte réglementaire qui ne présente par le caractère d'une mesure générale. Ainsi, une compétence transférée entre collectivités territoriales n'ouvrira pas droit au versement d'une compensation intégrale, l'augmentation du point d'indice de la fonction publique non plus.

D'autre part, et sous réserve qu'elle présente un caractère obligatoire, la création, l'extension ou la modification des conditions d'exercice d'une compétence par voie législative n'impose que de verser une compensation, dont la nature et le montant ne sont pas incompatibles avec les principes d'autonomie financière et de libre administration.

Enfin, rien ne contraint l'État à réévaluer le montant des compensations compte tenu de l'évolution du coût d'exercice d'une compétence.

Ce rappel fait, vous n'ignorez pas que beaucoup de collectivités territoriales ont le sentiment de faire face, du fait des décisions de l'État, à des charges croissantes sans que soient mises en face les ressources nécessaires. C'est dans le souci de répondre à cette problématique que Philippe Bas et Jean-Marie Bockel ont souhaité inscrire dans la Constitution deux principes nouveaux.

Tout d'abord, tout transfert, création, extension ou modification des conditions d'exercice de compétence décidé par l'État et supporté par les collectivités territoriales devra faire l'objet d'une compensation intégrale - qui décide paie !

Ensuite, le montant de ces compensations devra être réévalué régulièrement.

Je souscris entièrement au principe « qui décide paie », mais je pense que le dispositif de réévaluation proposé peut être amélioré. Il me semble en effet que proposer une réévaluation régulière, c'est-à-dire une actualisation en loi de finances du montant des compensations, n'est pas nécessairement la méthode la plus satisfaisante.

Ce qu'il faut chercher à construire, c'est une gouvernance nouvelle par laquelle l'adéquation des ressources et des charges des collectivités territoriales serait régulièrement réinterrogée. Dans ce cadre, la réévaluation financière des compensations ne serait que l'une des options possibles et on pourrait imaginer, par exemple, de décider de redimensionner certaines compétences.

Nous avons échangé sur ce point avec les deux rapporteurs de la commission des lois, saisie au fond, Mathieu Darnaud et Françoise Gatel. Nous sommes d'accord pour que, plutôt qu'une réévaluation régulière, la Constitution impose un réexamen régulier des compensations. Il reviendra au législateur organique de préciser - d'inventer ! - cette nouvelle forme de gouvernance.

Sur la question des ressources propres, sur laquelle notre commission est saisie, je vais tâcher, là aussi, de présenter les paramètres essentiels.

Comme vous le savez, la Constitution dispose que les ressources propres représentent une part déterminante de l'ensemble des ressources des collectivités territoriales. C'est le principe d'autonomie financière. Une loi organique de 2004 est venue préciser deux points centraux : la nature de ces ressources propres et la notion de part déterminante.

Les ressources propres telles qu'elles sont définies par la loi organique présentent un caractère plutôt extensif. Au plan fiscal, il s'agit des recettes, sur lesquelles les collectivités territoriales exercent un pouvoir de taux ou d'assiette, mais également celles sur lesquelles elles n'en exercent pas, c'est-à-dire la fiscalité transférée. À titre d'exemple figurent dans la première catégorie la taxe foncière ou les droits de mutation à titre onéreux, tandis que figure dans la seconde catégorie la fraction de TVA affectée aux régions ou encore la taxe intérieure sur les produits énergétiques.

Les ressources propres interviennent dans la détermination des ratios d'autonomie financière qui ne sont rien de plus que le rapport entre les ressources propres et l'ensemble des ressources des collectivités territoriales. Lorsque l'on dit que ces ressources propres doivent représenter une part « déterminante », on indique en réalité que le niveau des ratios d'autonomie financière doit demeurer supérieur à un certain seuil. En l'espèce, celui-ci est fixé par la loi organique et correspond à la situation constatée en 2003.

Sur le plan juridique, le fait que les ratios d'autonomie financière demeurent bien supérieurs à leur valeur de 2003 présente un caractère impératif. En effet, si une mesure législative devait les conduire en dessous des planchers, le juge constitutionnel censurerait. De même, si ces ratios demeuraient en dessous des planchers plus de deux ans, le législateur serait contraint d'adopter des mesures correctives en loi de finances sous peine de censure par le Conseil constitutionnel.

Actuellement, ces ratios sont très hauts : 71,4 % pour les communes, 74,4 % pour les départements et même 77,4 % pour les régions. Il est vrai qu'avec une définition aussi extensive de la notion de ressources propres il pouvait difficilement en être autrement... Comme l'indiquait notre collègue député Charles de Courson : « Supprimons toute la fiscalité locale et remplaçons-la par des prélèvements sur les impôts nationaux et le taux d'autonomie financière progressera encore... »

C'est dans ce contexte que les deux textes que nous examinons proposent de faire la vérité sur l'état et le devenir du pouvoir fiscal des collectivités territoriales. À cette fin, elles prévoient d'exclure du périmètre des ressources propres toutes les recettes fiscales sur lesquelles les collectivités n'exercent aucun pouvoir de taux ou d'assiette. Je suis parfaitement d'accord avec la nécessité de faire la vérité sur la question du pouvoir fiscal des collectivités, alors que les réformes de la taxe professionnelle, de la taxe d'habitation et - bientôt - des impôts de production ont profondément modifié la physionomie de la fiscalité locale.

Toutefois, dans la mission de rapporteur pour avis que la commission des finances a bien voulu me confier, il m'a semblé important d'évaluer les conséquences d'une telle mesure. Il va sans dire que, si l'on retenait la définition proposée, les ratios d'autonomie financière se contracteraient à court terme. C'est l'évidence même, puisque l'on restreint le périmètre de ces ressources. Mais quelle serait la dynamique de cette contraction compte tenu des réformes de la taxe d'habitation et des impôts de production qui substituent des impôts nationaux à des impôts locaux ?

Pour information, nos collègues proposent d'actualiser les planchers des ratios d'autonomie financière en référence à la situation constatée en 2020. En tenant compte de ces paramètres, j'ai cherché à estimer de combien les ratios d'autonomie financière s'éloigneraient de leur plancher après la mise en oeuvre des réformes de la fiscalité locale. En l'espèce, une fois la réforme de la taxe d'habitation achevée, le ratio d'autonomie financière du bloc communal s'établirait 5,4 points en dessous du plancher et celui des départements 21,4 points. Pour bien saisir l'ampleur du phénomène, on peut relever que les ressources vraiment « propres » des départements représenteraient environ 33 % de l'ensemble.

La définition proposée permet indéniablement de mettre à jour l'érosion du pouvoir fiscal des collectivités territoriales, mais elle nous place également devant une situation difficile. Comme je l'ai indiqué, si les ratios d'autonomie financière ne sont pas conformes aux planchers organiques, alors le législateur est constitutionnellement et organiquement tenu de prendre les mesures de correction qui s'imposent. En pratique, cela signifie que le législateur devra territorialiser des impôts nationaux ou créer de nouveaux impôts locaux pour un montant de l'ordre de 21,6 milliards d'euros après la réforme de la taxe d'habitation.

Or nous savons combien il est difficile, sur le plan technique et politique, d'augmenter la pression fiscale, de trouver la bonne formule pour territorialiser la base d'un impôt national ou encore de réduire les inégalités de richesse fiscale entre les collectivités.

Dans ces conditions, il nous appartient de faire un choix. Faut-il rejeter la définition qui nous est proposée et continuer de travailler avec un instrument - les ressources propres - qui ne représente plus grand-chose ? Ou faut-il plutôt accepter ce que cette nouvelle définition nous révèle de l'état du pouvoir fiscal des collectivités territoriales, tout en s'interrogeant sur les conséquences qu'on en tire ? Je plaide pour la seconde option.

En lien avec les rapporteurs Mathieu Damaud et Françoise Gatel, nous avons convenu que la proposition tendant à exclure du champ des ressources propres les recettes fiscales sur lesquelles les collectivités n'exercent aucun pouvoir de taux ou d'assiette devait être soutenue.

Cependant, il est souhaitable dans le même temps d'amender la règle, selon laquelle ces ressources propres représentent une part déterminante de l'ensemble de ressources des collectivités. Nous préférons qu'à l'avenir elles représentent une part « significative » de l'ensemble des ressources des collectivités territoriales. Cette notion n'est pas définie par les textes en vigueur, ce qui signifie qu'il reviendra au législateur organique de consulter et de trancher pour en définir la nature et la portée. Pour mémoire, en 2003, le Sénat avait proposé un seuil minimal de 33 %. Cela ne préjuge en rien de la solution qui sera retenue, mais montre que le choix de ratios fixés en référence à une année particulière n'a rien d'évident et peut être remis en cause.

Enfin, et à titre personnel, j'ai rappelé l'attachement que je porte à la nécessité d'accompagner cette réflexion sur le renforcement du pouvoir fiscal des collectivités d'un travail d'ampleur sur la péréquation. La péréquation n'est pas simplement « l'intendance qui suivra » ; elle est le corolaire essentiel du pouvoir fiscal et ne peut pas être discutée après ou dans l'urgence. Elle doit au contraire être discutée de concert, en tant qu'elle est la condition de succès d'une réforme du pouvoir fiscal des collectivités territoriales.

À la suite de mes échanges avec nos collègues rapporteurs de la commission des lois, je propose de les laisser eux-mêmes porter par amendement les modifications que j'ai évoquées devant vous. Sous cette réserve, je formule l'avis que la commission des finances se montre favorable à l'adoption de l'article 5 de la proposition de loi constitutionnelle et de l'article 4 de la proposition de loi organique pour le plein exercice des libertés locales.

M. Claude Raynal, président. - On le voit, la sémantique est particulièrement importante...

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Ce rapport nous montre que le sujet est complexe et qu'il ne faut pas grand-chose pour que l'édifice de finances locales devienne bancal. Je m'en remets naturellement à la sagesse de notre rapporteur, tout en attirant votre attention sur la difficulté de trouver un point d'arrivée équilibré et stable et sur le fait que nous devons éviter les effets d'annonce.

M. Sébastien Meurant. - La disparition de la taxe d'habitation n'est pas encore complètement digérée et cette réforme est une source d'inquiétude, notamment pour les collectivités locales qui y perdent. Toucher aux équilibres constitutionnels et organiques actuels ne peut qu'accroître ces inquiétudes. Par conséquent, est-ce le bon moment pour proposer ces modifications ?

M. Victorin Lurel. - Je comprends l'esprit du texte, moins sa forme !

Je dois d'abord dire qu'il serait préférable d'avoir une vision globale des textes qui nous sont proposés. Ensuite, je suis étonné qu'au regard de leur portée le Conseil d'État n'en ait pas été saisi et que nous ne disposions pas d'une étude d'impact. Si l'on veut éviter un texte d'affichage, il faut travailler de manière transpartisane ! Je crois que nous sommes tous d'accord pour que les collectivités aient plus de libertés, mais les élus demandent aussi de la stabilité et de la sécurité juridique.

En ce qui concerne l'article 5 de la proposition de loi constitutionnelle, rappelez-vous, mes chers collègues, les très longs débats que nous avons eus en 2003 à propos de l'expression « part déterminante » ! Nous avons passé plusieurs séances de nuit sur la sémantique... Pour autant, je comprends le lien présenté par le rapporteur entre la modification de la définition des ressources propres et l'utilisation du bon adjectif - déterminant, significatif...

L'article 6 de ce texte porte sur les outre-mer et beaucoup estiment que ces propositions sont faites de manière précipitée. Qui plus est, elles sont à notre sens mal rédigées. La fusion des articles 73 et 74 de la Constitution est très attendue outre-mer, mais elle impliquerait, à budget constant, un redéploiement financier important entre les collectivités d'outre-mer et les départements et régions d'outre-mer, ce qui fera évidemment débat, voire querelle, d'autant plus que ce type de redéploiement est traditionnellement décidé dans le secret de quelques bureaux ministériels parisiens... En tout cas, nous ne disposons pas là non plus d'évaluation ou d'étude d'impact.

Par ailleurs, nous ne voyons pas clairement l'utilité de modifier l'article 1er de notre Constitution qui pose les bases de l'organisation de notre pays.

Nous avons aussi un problème sur l'article 3, en particulier en ce qui concerne les écarts de représentation. Il faudrait au préalable évaluer les conséquences, notamment budgétaires, de ces modifications.

Dernier point, nous soutenons l'idée de mettre en place une loi de financement des collectivités territoriales. Ce serait un outil intéressant pour aller dans le sens voulu par les auteurs des deux textes qui nous sont soumis aujourd'hui.

M. Charles Guené, rapporteur pour avis. - Avant de répondre à ces interventions, je dois d'abord dire que nous avons disposé de très peu de temps pour examiner ces textes et que c'est la commission des lois qui en est saisie au fond.

Il est clair que ces textes révèlent un véritable besoin de revoir les choses ! Aujourd'hui, l'État fait à peu près ce qu'il veut et nous ne pouvons pas contester l'idée qu'il faut modifier cette situation.

Imposer une part « déterminante » ou « significative » est directement lié à la définition des ressources propres : si on restreint cette notion, on ne peut pas conserver l'adjectif « déterminant ». Dans ces conditions, soit on s'oppose à la proposition de loi, soit on aménage le dispositif.

L'examen de ces textes nous permet finalement de nous pencher - de nouveau ! - sur la question de la fiscalité locale qui est obsolète. La fiscalité locale doit répondre aux besoins réels des collectivités, ce qui pose la question de la péréquation. Mais on ne peut évidemment pas régler ce problème en cinq minutes...

En ce qui concerne la taxe d'habitation, je reste favorable à l'existence d'un impôt citoyen, mais nous sommes bien obligés de prendre en compte la manière dont les choses évoluent et l'augmentation de la part des impôts nationaux dans les finances locales. Comme je le disais, il faudrait apporter plus de 21 milliards d'euros de fiscalité locale pour retrouver la situation antérieure et ce chiffre ne prend pas en compte la baisse attendue des impôts de production.

Enfin, le rapport que je vous propose contient un certain nombre d'éléments financiers sur l'impact de ces textes, mais uniquement concernant les aspects sur lesquels nous avons estimé devoir circonscrire notre saisine pour avis.

M. Claude Raynal, président. - Le rapporteur pour avis propose à la commission des finances, sous réserve de la prise en compte de ses observations, de donner un avis favorable sur l'article 5 de la proposition de loi constitutionnelle n° 682 et sur l'article 4 de la proposition de loi organique n° 683.

Il en est ainsi décidé.