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Projet de loi de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur

13 octobre 2020 : Programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 ( avis - première lecture )

B. LA RÉFORME DE LA LOI SUR LES OPÉRATIONS SPATIALES DE 2008 DOIT FAIRE L'OBJET D'UN DÉBAT AU PARLEMENT

En commission, les députés ont inséré par amendement un II bis à l'article 22 visant à habiliter pendant dix-huit mois le Gouvernement à légiférer pour « moderniser le régime applicable aux opérations et activités spatiales, afin notamment de favoriser la recherche et le développement en matière spatiale, de tenir compte des évolutions technologiques, d'adapter les règles de recueil et de diffusion des données d'origine spatiale, de définir les conditions dans lesquelles l'État peut agir en qualité d'opérateur spatial et de garantir les intérêts de la défense nationale ». Il s'agit, en somme, d'adapter le régime issu de la loi n°2008-518 du 3 juin 2008 relative aux opérations spatiales aux nombreuses évolutions rencontrées par le secteur spatial dans la dernière décennie.

La loi n° 2008-518 du 3 juin 2008 relative aux opérations spatiales

Entrée en vigueur en 2010, cette loi vise à encadrer et à superviser les activités spatiales pour lesquelles la France est susceptible de voir sa responsabilité internationale engagée en application du droit international (en particulier en application du traité de 1967 sur les principes régissant les activités des États en matière d'exploration et d'utilisation de l'espace extra-atmosphérique, y compris la Lune et les autres corps célestes), afin de garantir la sécurité des opérations spatiales vis-à-vis des personnes, des biens, de la santé et de préserver l'environnement tant terrestre que spatial.

Elle met en place un régime d'autorisation préalable pour certaines opérations spatiales (procéder ou faire procéder au lancement d'un objet spatial, assurer la maîtrise d'un objet spatial pendant son séjour dans l'espace et lors de son éventuel retour, transférer la maîtrise de l'objet spatial) et un régime de déclaration préalable pour l'exploitation de données d'origine spatiale. Elle est complétée par quatre décrets d'application et un arrêté concernant la réglementation technique. Les activités de lancement et de guidage pour les besoins de la défense nationale et l'exploitation, par le ministère de la défense, de données d'origine spatiale sont exclues du champ d'application de la loi, tout comme les opérations relevant d'une mission publique confiée au Cnes.

À titre d'exemple, en 2019, neuf autorisations de lancements du Centre Spatial Guyanais ont été délivrées, sept autorisations d'opérer de nouveaux satellites et une licence valant autorisation pour une série de plateformes ont été délivrées au bénéfice de cinq opérateurs de satellites, cinq attestations de conformité préliminaires ont été données, les opérations de 60 satellites autorisés ont été surveillées, une opération de « fin de vie » de satellite a été autorisée, une autorisation pour un changement de position orbitale d'un satellite géostationnaire a été donnée et le Cnes a réalisé des contrôles de conformité sur deux satellites exclus du champ d'application du régime d'autorisation.

Le Gouvernement se contente de passer par une habilitation à légiférer par ordonnance insérée lors des débats parlementaires, sans étude d'impact. À l'Assemblée nationale, l'amendement n'a fait l'objet d'aucun débat, en commission comme en séance publique.

Que sait-on de ce projet d'ordonnance ? Une réforme de la loi de 2008 avait été annoncée dans le cadre de la stratégie spatiale de défense présentée en juillet 2019. Lors de son allocution de présentation de la stratégie spatiale de défense, la ministre des armées affirmait notamment souhaiter que le ministère des armées puisse être considéré comme opérateur spatial au sens de la loi. La stratégie spatiale de défense met également en avant le besoin de créer un dispositif de déclaration et de contrôle sur des segments autres que l'observation de la Terre.

S'agissant du volet civil, le ministère de la recherche indique que la révision de la loi doit « servir la compétitivité du secteur spatial français » et permettre à la France, « tant à l'échelle internationale que sur la scène européenne, de réaffirmer son soutien au multilatéralisme et son exemplarité dans le respect du droit international ».Selon les informations transmises par le Gouvernement au rapporteur, un groupe de travail co-piloté par les ministères de la recherche et des armées a été installé en mai 2019 avec pour mandat de proposer un avant-projet de nature législative modifiant la loi sur les opérations spatiales ainsi que les pistes associées d'adaptation du cadre réglementaire. Composé de représentants de ces deux ministères, il comprenait également des représentants du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, du ministère de la transition écologique et solidaire, et du Cnes. Des représentants du secteur public et du secteur privé impliqués dans des activités spatiales pouvaient être consultés en cas de besoin. Les travaux du groupe ont été organisés autour des 14 thématiques suivantes : immatriculation des objets lancés dans l'espace extra-atmosphérique, contrôle et sanctions, régimes spécifiques applicables aux opérateurs publics, notion d'opérateur spatial, ports spatiaux, retour des objets après lancement, véhicules suborbitaux et lanceurs aéroportés, avions spatiaux, méga-constellations, nano-satellites, emport de sources d'énergie nucléaire, service en orbite, activités industrielles dans l'espace (cas de l'exploitation des ressources spatiales), diffusion des données d'origine spatiale.

Ces travaux ont donné lieu à la rédaction d'un rapport comportant 47 recommandations, qui poursuivent trois objectifs : améliorer le suivi par l'État des activités spatiales, clarifier les responsabilités des différents acteurs et accompagner l'innovation. Il devrait être soumis pour approbation au Premier ministre avant qu'une consultation publique soit organisée afin de recueillir les avis de toutes les parties intéressées. L'objectif serait de déposer un premier projet de texte au Conseil d'État à l'été 2021. Le groupe de travail préparerait ensuite les révisions subséquentes des décrets et arrêtés relatifs à la réglementation technique et au contrôle des données d'origine spatiale.

Ces éléments restent insuffisamment précis, de telle sorte que l'adoption d'une habilitation s'apparenterait à un blanc-seing sur un sujet qui n'est pas exclusivement technique et s'apparente à une refonte globale du cadre juridique applicable aux opérations spatiales en France. Le cas des méga-constellations concerne en effet tout un chacun : les images de la constellation Starlink lancée par Elon Musk ont fait le tour du monde, et l'on parle déjà de pollution du ciel, alors que les activités d'observation de l'espace sur le sol terrestre pourraient également en pâtir. Il est légitime que le Parlement se prononce sur l'encadrement de ces constellations. De même, la question du traitement des activités industrielles dans l'espace ne saurait être soustraite au débat démocratique : elle oppose les tenants d'un espace comme bien commun de l'humanité à celle d'un espace propice aux activités économiques. Les États-Unis et le Luxembourg ont déjà tranché en faveur de la seconde option. La France reste à ce jour au milieu du gué. Il s'agit donc d'autant de sujets à propos desquels il est parfaitement légitime que le Parlement se prononce en toute connaissance de cause.

De plus, l'urgence n'apparaît pas caractérisée dans la mesure où la stratégie spatiale de défense elle-même annonçait des travaux interministériels jusqu'en 2025.

Enfin, la loi sur les opérations spatiales n'a pas été révisée depuis douze ans : à raison d'un texte tous les dix ans, il apparaît légitime que le Gouvernement prenne le temps de consulter le Parlement en bonne et due forme, comme cela avait été fait en 2008. Du reste, la loi de 2008 avait fait l'objet d'un important travail préparatoire débuté en 1999 sous l'égide du ministère de la recherche, et avait donné lieu à de nombreux rapports ( rapport ministériel en 2003, rapport du Conseil d'État en 2006) et fait l'objet de consultations auprès de nos partenaires européens et internationaux et de la Commission européenne, qui s'était également prononcée sur la conformité du dispositif aux règles en matière d'aide d'État28(*).

C'est pour ces raisons que la commission a, sur proposition du rapporteur, adopté un amendement de suppression de cette habilitation visant à réformer la loi sur les opérations spatiales ( COM-99).

Le Gouvernement maîtrise l'essentiel de l'agenda parlementaire : il lui reviendra de déposer un projet de loi en bonne et due forme. Le recours aux ordonnances n'est pas un bon mode de gouvernement au regard des impératifs du débat démocratique. Sur la période 2012 à 2018, le nombre d'ordonnances a dépassé celui des lois adoptées selon la procédure ordinaire : 350 ordonnances ont été publiées, alors que seules 346 lois ont été votées par le Parlement. Or, le délai moyen pour prendre l'ordonnance, une fois la loi donnant l'habilitation promulguée, est de 455 jours, contre, sur la session 2017-2018, 177 jours pour le vote d'une loi par la voie parlementaire.

Du reste, il convient de noter que le lien avec le texte déposé - au sens de l'article 45 de la Constitution du 4 octobre 1958 - apparaît particulièrement distant : il n'est assuré que par l'item « favoriser la recherche et le développement en matière spatiale », dont on ne voit pas très bien l'utilité au vu des projets du Gouvernement, sauf à créer artificiellement un tel lien. On peut donc s'interroger sur la question de savoir si le Gouvernement n'a pas entendu camoufler un cavalier législatif par un rattachement purement théorique de l'amendement aux dispositions du texte déposé.


* 28 Commission européenne, avis du 23 octobre 2007, C(2007) 5093 final.