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Projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale

29 juin 2021 : Différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification ( avis - première lecture )

N° 719

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 29 juin 2021

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) sur le projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (procédure accélérée),

Par M. Daniel GUERET,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-François Longeot, président ; M. Didier Mandelli, Mmes Nicole Bonnefoy, Marta de Cidrac, MM. Joël Bigot, Rémy Pointereau, Frédéric Marchand, Guillaume Chevrollier, Mme Marie-Claude Varaillas, MM. Jean-Pierre Corbisez, Pierre Médevielle, Ronan Dantec, vice-présidents ; M. Cyril Pellevat, Mme Angèle Préville, MM. Pascal Martin, Bruno Belin, secrétaires ; MM. Jean-Claude Anglars, Jean Bacci, Étienne Blanc, François Calvet, Michel Dagbert, Mme Patricia Demas, MM. Stéphane Demilly, Michel Dennemont, Gilbert-Luc Devinaz, Mme Nassimah Dindar, MM. Gilbert Favreau, Jacques Fernique, Mme Martine Filleul, MM. Fabien Genet, Hervé Gillé, Éric Gold, Daniel Gueret, Mmes Nadège Havet, Christine Herzog, MM. Jean-Michel Houllegatte, Olivier Jacquin, Gérard Lahellec, Mme Laurence Muller-Bronn, MM. Louis-Jean de Nicolaÿ, Philippe Pemezec, Mmes Évelyne Perrot, Marie-Laure Phinera-Horth, Kristina Pluchet, MM. Jean-Paul Prince, Bruno Rojouan, Mme Denise Saint-Pé, MM. Philippe Tabarot, Pierre-Jean Verzelen.

Voir le numéro :

Sénat :

588 rect. (2020-2021)

L'ESSENTIEL

La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, réunie mardi 29 juin 2021 sous la présidence de Jean-François Longeot, a examiné le rapport pour avis de Daniel Guéret sur le projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.

La diversité des sujets abordés par les 83 articles du texte déposé au Sénat, qui a mobilisé l'expertise de quatre commissions, pouvait laisser espérer de réelles avancées. Cependant, l'ambition de ce texte, pourtant touffu, est en décalage avec la promesse initiale du Gouvernement.

Dans ces conditions, après avoir conduit une quinzaine d'auditions avec les principaux acteurs concernés (élus locaux, acteurs des transports routier, ferroviaire et fluvial, agences de l'eau...), la commission a adopté 26 amendements qui s'articulent autour de trois axes :

- renforcer les outils confiés aux collectivités territoriales en matière de mobilités et de gestion des infrastructures ;

- ancrer davantage les politiques environnementales et sanitaires dans les territoires ;

- assurer une meilleure effectivité des dispositions du projet de loi.

La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable s'est plus particulièrement intéressée à la gouvernance et au développement des infrastructures de transports, au renforcement de la protection des écosystèmes terrestres et aquatiques, à l'accompagnement de la transition écologique et à l'amélioration de la gestion de l'eau ainsi qu'à la territorialisation de notre politique de santé1(*).

Périmètre de la saisine pour avis de la commission

Sous le bénéfice de ces propositions, la commission a donné un avis favorable à l'adoption du projet de loi « 3 DS ».

I. UN TEXTE PEU AMBITIEUX AU REGARD DE LA PROMESSE INITIALE FAITE AUX TERRITOIRES ET PORTEUR DE MESURES PARFOIS ANECDOTIQUES

En 2019, le Président de la République annonçait « un nouvel acte de décentralisation »2(*), évoquant son souhait de « changer le mode d'organisation de notre République » notamment sur les « problématiques de la vie quotidienne : transition écologique, logement, transport » avec l'objectif de « garantir des décisions au plus près du terrain ». Les attentes, que la crise sanitaire de 2020 n'a fait qu'accentuer, étaient donc fortes face à ces promesses.

Pourtant, le texte du Gouvernement a bénéficié d'un accueil pour le moins mitigé, en particulier auprès des élus locaux. L'ampleur modérée des mesures proposées rassure certains élus qui, après plusieurs actes de décentralisation, jugent raisonnable de privilégier des évolutions resserrées et pragmatiques du cadre existant plutôt qu'un bouleversement de l'architecture institutionnelle. D'autres estiment au contraire que la réforme ne tient pas ses promesses.

Ce manque d'ambition est pleinement assumé par le Gouvernement : ainsi que l'a indiqué la ministre Jacqueline Gourault le 9 juin 2021 devant la commission, « les élus ne réclamaient pas un changement fondamental de l'organisation territoriale. [...] Le texte n'est pas un grand soir de l'organisation territoriale. Il est conçu comme un acte de décentralisation adapté à chaque territoire et résolument tourné vers l'action publique ».

Le texte ne provoque ni « big bang » ni retours en arrière. 

Association des communautés de France

Il s'agit d'un texte d'ajustements, pas d'un texte portant un renouveau de la démocratie locale. Il ne tire pas non plus les conséquences de la crise sanitaire en termes d'organisation de notre système de santé publique.

Association des régions de France

En matière d'aménagement du territoire, d'environnement et de transports, les mesures déçoivent, pour diverses raisons :

sur le volet « décentralisation » : les dispositions proposées sont souvent anecdotiques, comme le transfert de la gestion des sites Natura 2000 aux régions (article 13), lorsqu'elles ne sont pas redondantes avec le droit existant, à l'instar de l'article 5 qui rappelle la répartition des compétences entre collectivités dans le domaine de la transition écologique sans véritable valeur ajoutée ;

sur le volet « différenciation » : le choix de l'exécutif de réformer le CEREMA par ordonnance (article 48), sans laisser de place au débat parlementaire, ne permet pas de répondre de manière appropriée à la demande des collectivités et traduit l'absence de réflexion du Gouvernement. Ensuite, la commission s'interroge sur le transfert des routes nationales aux départements, métropoles et régions (articles 6 et 7), qui « n'a pas été demandé par une majorité de régions », comme le relève le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN). Sur ce sujet, la priorité accordée aux métropoles en cas de demandes de transfert concurrentes appelle également des réserves. Une approche fondée sur la concertation aurait permis une meilleure prise en compte de la diversité des situations locales. Enfin, la commission déplore l'anachronisme de la démarche gouvernementale qui propose d'instaurer une écotaxe régionale3(*) avant même d'avoir transféré les routes nationales aux régions (article 7) ;

sur le volet « simplification » : le transfert « à la carte » des routes aux régions, départements et métropoles peut laisser craindre, à l'instar du CNEN, « un flou juridique quant à la répartition des compétences ». La méthode de contractualisation entre l'État et les collectivités manque également de lisibilité. La ministre Jacqueline Gourault a d'ailleurs reconnu devant la commission que le périmètre du contrat de cohésion territoriale (article 47) n'était « pas très clair » !


* 1 Elle s'est ainsi saisie de 30 articles pour avis et a examiné au fond 4 articles, par délégation de la commission des lois.

* 2 Conférence de presse du 25 avril 2019.

* 3 Projet de loi « Climat et Résilience » (article 32), adopté par le Sénat le 29 juin 2021.