N° 407
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 février 2026
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires sociales (1) sur la proposition de loi constitutionnelle visant à préciser la procédure d'examen des textes budgétaires, à renforcer la place du Parlement et à sécuriser le périmètre et la constitutionnalité des dispositions mises en oeuvre par les ordonnances mentionnées aux articles 47 et 47-1 de la Constitution,
Par M. Olivier HENNO,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Mouiller, président ; Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale ; Mme Pascale Gruny, M. Alain Milon, Mme Annie Le Houerou, MM. Bernard Jomier, Olivier Henno, Dominique Théophile, Mmes Cathy Apourceau-Poly, Véronique Guillotin, M. Daniel Chasseing, Mme Raymonde Poncet Monge, vice-présidents ; Mmes Viviane Malet, Annick Petrus, Corinne Imbert, Corinne Féret, Jocelyne Guidez, secrétaires ; M. Jean Sol, Mmes Marie-Do Aeschlimann, Christine Bonfanti-Dossat, Corinne Bourcier, Brigitte Bourguignon, Céline Brulin, M. Laurent Burgoa, Mmes Marion Canalès, Maryse Carrère, Catherine Conconne, Patricia Demas, Chantal Deseyne, Brigitte Devésa, M. Jean-Luc Fichet, Mme Frédérique Gerbaud, MM. Xavier Iacovelli, Khalifé Khalifé, Mmes Florence Lassarade, Marie-Claude Lermytte, M. Martin Lévrier, Mmes Monique Lubin, Brigitte Micouleau, Laurence Muller-Bronn, Solanges Nadille, Anne-Marie Nédélec, Guylène Pantel, Émilienne Poumirol, Frédérique Puissat, Marie-Pierre Richer, Anne-Sophie Romagny, Laurence Rossignol, Silvana Silvani, Nadia Sollogoub, Anne Souyris.
Voir les numéros :
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Sénat : |
242 et 406 (2025-2026) |
L'ESSENTIEL
La commission des affaires sociales s'est saisie pour avis des articles 2 et 3 de la proposition de loi constitutionnelle (n° 242, 2025-2026) déposée par Élisabeth Doineau1(*).
Cette proposition de loi constitutionnelle a pour objet de préciser et d'ajuster les procédures dérogatoires applicables si le Parlement ne s'est pas prononcé sur le projet de loi de finances (PLF) ou le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) dans son délai constitutionnel (de respectivement 70 ou 50 jours) ou si ce texte ne peut être promulgué avant le début de l'exercice. Elle prévoit en outre la transmission obligatoire au Parlement de l'avis du Conseil d'État sur les PLF et PLFSS.
Les rapporteurs des trois commissions saisies ont travaillé de concert, et se sont en particulier appuyés sur des auditions conjointes. Cela leur a permis, chacun dans son domaine de compétence, de parvenir à un texte commun.
Réunie le mardi 17 février sous la présidence de Philippe Mouiller, la commission des affaires sociales a examiné le rapport d'Olivier Henno.
Elle a émis un avis favorable sur les articles 2 et 3, modifiés par six amendements qu'elle a adoptés.
S'agissant des procédures dérogatoires, qui doivent demeurer exceptionnelles, elle propose de se borner à de simples précisions, afin de ne pas donner l'impression qu'on cherche à favoriser leur application. Elle préconise en outre de rendre obligatoire la publication (et non la simple transmission) de l'avis du Conseil d'État sur le PLFSS. Dans le cas du contrôle de constitutionnalité de l'ordonnance, elle propose de remplacer le contrôle de constitutionnalité obligatoire avant publication par un contrôle de constitutionnalité facultatif après publication, paradoxalement plus protecteur.
I. L'EXAMEN « ACROBATIQUE » DES LOIS FINANCIÈRES POUR 2025 ET 2026
La proposition de loi constitutionnelle aborde un sujet essentiel, celui des règles devant permettre à l'État et à la sécurité sociale de continuer à fonctionner dans l'hypothèse où le Parlement ne se prononcerait pas définitivement sur le projet de loi de finances (PLF) ou le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) dans son délai constitutionnel - de 70 jours pour PLF et 50 jours pour le PLFSS - ou en cas d'impossibilité de promulguer le texte avant le 1er janvier.
L'exemple des lois financières pour 2025 et 2026 a montré qu'il ne s'agissait pas d'un risque théorique. En effet, du fait de l'absence de majorité à l'Assemblée nationale, le législateur s'est trouvé face à cette double impossibilité dans le cas du PLF et du PLFSS pour 2025, ainsi que du PLF pour 2026.
Le tableau ci-après synthétise les principales règles applicables, et rappelle quand les procédures dérogatoires ont été utilisées.
Procédures applicables en cas de
non-respect du délai constitutionnel
d'examen ou de
l'échéance du 1er janvier
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PLF |
PLFSS |
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Si le Parlement ne se prononce pas dans le délai constitutionnel |
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Délai Procédure Dépassement du délai Mise en oeuvre de la procédure |
Art. 47 C et 40 LOLF : 70 jours Art. 47 C et 40 LOLF : possible mise en vigueur par ordonnance PLF 2025, PLF 2026 Jamais |
Art. 47-1 C : 50 jours Art. 47-1 C : possible mise en oeuvre par ordonnance PLFSS 2025 Jamais |
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Si le texte ne peut être promulgué avant le début de l'exercice |
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Procédure |
• Art. 47 C et 45 LOLF : autorisation de percevoir les impôts (1re partie du PLF ou loi spéciale) et ouverture par décret des services votés • Le PLF ne doit pas avoir été déposé en temps utile (critère non respecté*) |
• Domaine exclusif de la LFSS : autorisation d'emprunter (article L.O. 111-3-4 CSS) • Pas de procédure prévue par les textes • PLFSS 2025 : inclusion de l'autorisation d'emprunter dans la loi spéciale relative à l'État* |
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Pas de texte promulgué au 1er janvier et recours à une loi spéciale |
PLF 1980**, PLF 2025, PLF 2026 |
PLFSS 2025 |
C : Constitution. CSS : code de la sécurité sociale. LFSS : loi de financement de la sécurité sociale. LOLF : loi organique relative aux lois de finances. PLF : projet de loi de finances. PLFSS : projet de loi de financement de la sécurité sociale.
* Pratique validée par le Conseil d'État dans : Avis relatif à l'interprétation de l'article 45 de la LOLF, pris pour l'application du quatrième alinéa de l'article 47 de la Constitution, n° 40-908, 9 décembre 2024.
** Après la censure totale du PLF pour 1980 par le Conseil constitutionnel (à cause du non-respect de l'ordre d'examen des parties), le Gouvernement a fait adopter une loi spéciale prévue par aucun texte, autorisant l'État à continuer de percevoir l'impôt, ce que le Conseil constitutionnel a accepté (cf. décision 79-111 DC du 30 décembre 1979), au nom du principe de « continuité de la vie nationale ».
Source : Commission des affaires sociales
Pour les exercices 1980, 2025 et 2026, le Gouvernement a fait le choix de déposer une loi spéciale, afin de permettre à l'État (et, en 2025, à la sécurité sociale) de continuer à fonctionner, en l'attente de l'adoption du PLF (et, en 2025, du PLFSS), qui a eu lieu plusieurs semaines plus tard. Le Gouvernement n'a jamais décidé de mettre en oeuvre le projet de loi par ordonnance.
* 1 Proposition de loi constitutionnelle visant à préciser la procédure d'examen des textes budgétaires, à renforcer la place du Parlement et à sécuriser le périmètre et la constitutionnalité des dispositions mises en oeuvre par les ordonnances mentionnées aux articles 47 et 47-1 de la Constitution.