EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 13 octobre, sous la présidence de M. Thierry Cozic, président, la commission des finances a examiné le rapport de Mme Sophie Primas, rapporteure pour avis, sur la proposition de loi n° 924 (2025-2026) relative aux modalités de recouvrement de la contribution aux frais de garderie et de la contribution additionnelle versées à l'Office national des forêts (ONF) par les collectivités territoriales et personnes morales propriétaires de bois et forêts relevant du régime forestier et à la composition du conseil d'administration de l'ONF.
M. Thierry Cozic, président. - Nous examinons le rapport de Mme Sophie Primas, rapporteur pour avis sur la proposition de loi relative aux modalités de recouvrement de la contribution aux frais de garderie et de la contribution additionnelle versées à l'Office national des forêts (ONF) par les collectivités territoriales et personnes morales propriétaires de bois et forêts relevant du régime forestier et à la composition du conseil d'administration de l'ONF. Je salue la présence parmi nous de Mme Anne-Catherine Loisier, auteure de la proposition de loi, et de Mme Marie-Lise Housseau, rapporteure de la commission des affaires économiques.
Mme Sophie Primas, rapporteur pour avis. - Mercredi dernier, l'Institut national de l'information géographique et forestière, l'IGN, a présenté l'inventaire forestier pour la période 2021-2025.
Cet état des lieux annuel de la forêt offre une mesure des effets du changement climatique sur les massifs forestiers de l'Hexagone et de la Corse, et c'est peu dire que la situation des forêts françaises est inquiétante.
Alors que le taux de mortalité des arbres n'a jamais été aussi élevé et que beaucoup d'essences apparaissent inadaptées aux nouvelles conditions climatiques, l'enjeu de la préservation et de la valorisation des forêts n'a jamais été aussi prégnant.
La tâche de l'Office national des forêts, l'ONF, qui est chargé de préserver et valoriser les 17 847 forêts publiques relevant du régime forestier, s'annonce ardue d'autant que les moyens dont il dispose sont fluctuants.
Cette instabilité des ressources de l'ONF tient à plusieurs facteurs, et en particulier à la variété de ses sources de financement qui reflète les différentes activités de l'opérateur.
En premier lieu, l'ONF tire un peu plus de la moitié de ses ressources du produit de la gestion des forêts domaniales : elle vend le bois des forêts domaniales de l'État et loue des parcelles boisées, ce qui lui procure des revenus conséquents, mais irréguliers, dans la mesure où le cours et la qualité du bois varient dans le temps. Les incendies que nous avons connus cet été auront ainsi, sans aucun doute, un impact sur les volumes de bois commercialisés. Sur un budget annuel s'élevant approximativement à 800 millions d'euros, l'ONF perçoit environ 400 millions d'euros de ces produits, dont 288 millions d'euros en 2025 de la seule vente de bois issu des forêts domaniales.
En deuxième lieu, l'ONF perçoit la rémunération des missions qu'il exerce, qu'il s'agisse de missions d'intérêt général, qui lui ont rapporté environ 80 millions d'euros l'an dernier, ou de prestations de travaux et de services, pour un peu moins de 84 millions d'euros.
En parallèle, l'État verse une subvention pour charges de service public à l'opérateur, dont le montant reste stable depuis 2023 et qui devrait être reconduite en 2027, soit 148 millions d'euros une fois la mise en réserve de 2 millions d'euros appliquée.
Enfin, et nous en venons au coeur de l'objet de l'article 1er de la proposition de loi dont notre commission s'est saisie, l'ONF perçoit, de la part de certaines collectivités territoriales, une contribution pour assurer sa mission de gestion et de valorisation des parcelles soumises au régime forestier.
Cette contribution dite de « frais de garderie et d'administration » est une quote-part du produit tiré de la gestion de ces forêts : l'ONF assure la vente de produits forestiers pour le compte des collectivités et perçoit en contrepartie 12 % des sommes collectées, ce taux étant ramené à 10 % pour les communes de montagne. En 2025, ces frais de garderie ont représenté 28 millions d'euros, environ 3,7 % des ressources de l'ONF.
À ces frais de garderie s'ajoute une contribution additionnelle forfaitaire de 2 euros par hectare, ce qui a représenté une ressource de 5 millions d'euros en 2025.
En tout, les frais de garderie et d'administration, couplés à la contribution additionnelle, ont donc rapporté 33 millions d'euros à l'ONF en 2025.
Or, il se trouve que cette ressource est en péril, à la suite d'une décision du Conseil constitutionnel rendue en avril dernier.
La commune de Gourdon - je précise qu'il s'agit de Gourdon dans les Alpes-Maritimes, et non pas de Gourdon dans le Lot, ni Gourdon en Saône-et-Loire - avait en effet, comme d'autres communes forestières, porté un contentieux ancien devant les juridictions administratives, avant que ne soit soulevée une question prioritaire de constitutionnalité devant le Conseil constitutionnel.
Ce contentieux tient au mode de calcul des frais de garderie et d'administration : toutes les parcelles des collectivités qui relèvent du régime forestier sont soumises à ces frais, y compris lorsque ces parcelles sont provisoirement déboisées pour assurer certaines activités sans lien avec la valorisation forestière. Il s'agit principalement de parcelles qui comportent des panneaux photovoltaïques ou des carrières.
Or, certaines communes forestières estiment qu'elles n'ont pas à verser de contribution sur des parcelles soumises au régime forestier qu'elles prennent l'initiative de déboiser, ce qu'elles peuvent être autorisées à faire sous réserve d'une remise ultérieure en l'état initial. Ce point est devenu un irritant fort entre l'État, l'ONF et les communes concernées.
Sur le fond, le désaccord n'a pas été tranché par le juge administratif puisque le Conseil constitutionnel, entre-temps, a censuré partiellement l'article 92 de la loi de finances pour 1979 qui avait instauré les frais de garderie et d'administration au motif qu'il s'agit d'une imposition de toute nature, au sens de l'article 34 de la Constitution et que le législateur, en renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de fixer les principales règles applicables à cette contribution, a méconnu sa compétence.
Il convient donc d'inscrire dans la loi, avant la fin de l'année 2026, les principales règles relatives à cette contribution pour éviter une « année blanche », et donc la perte de 33 millions d'euros pour l'ONF, en 2027.
Il se trouve que deux véhicules législatifs portent une initiative en ce sens : cette proposition de loi ainsi que l'article 13 du projet de loi de finances, et nous cherchons à les faire converger puisqu'il est difficile de savoir lequel aboutira en premier.
Ces deux initiatives reconduisent l'existant, tout en lui donnant une base légale, qu'il s'agisse du fait générateur de l'imposition ou du taux appliqué qui est de 12 %, sauf pour les communes de montagne ou ce taux est ramené à 10 %. Les deux véhicules législatifs renforcent les moyens coercitifs de l'ONF en l'assimilant à l'administration fiscale pour le calcul de la contribution, en particulier afin de contraindre les collectivités à transmettre à l'ONF les éléments nécessaires à l'établissement du montant de l'imposition, ce qui, étrangement, n'est pas le cas actuellement, l'ONF étant même contraint de recourir au droit commun de l'accès aux documents administratifs en saisissant parfois la Commission d'accès aux documents administratifs (Cada). Il semble tout à fait justifié de conférer à l'ONF les moyens juridiques d'exercer ses missions et ce point, je l'espère, ne fait pas réellement débat.
En revanche, à la différence de l'article 13 du projet de loi de finances, l'assiette de la contribution est légèrement restreinte par rapport au droit existant, afin de mettre un terme au contentieux entre certaines communes forestières et l'ONF, dont je parlais tout à l'heure.
L'article 1er de la proposition de loi vise à exclure de l'assiette de la contribution les principales parcelles déboisées, comme les carrières ou les terrains de panneaux photovoltaïques. Cette proposition paraît opportune en ce qu'elle fait converger au maximum la contribution acquittée par les propriétaires forestiers et les services rendus par l'ONF pour favoriser un cadre de travail serein.
Afin de clarifier l'assiette de la contribution, je vous propose toutefois un amendement technique, identique à un amendement déposé par la rapporteure au fond de la commission des affaires économiques, notre collègue Marie-Lise Housseau, dont je salue la présence.
Cet amendement vise à exclure de l'assiette contributive les parcelles communales soumises au régime forestier, mais qui hébergent des ouvrages de distribution et de transport de gaz et d'électricité - cette rédaction qui précise que la distribution et le transport sont concernées par l'exonération apparaît nécessaire
Au total, les exonérations qui résulteraient de l'assiette ainsi modifiée par la proposition de loi entraîneraient une perte de recettes pour l'ONF de l'ordre de 4,5 millions d'euros par an, ce que l'ONF a indiqué pouvoir absorber.
Pour résumer, je vous propose donc de donner un avis favorable à l'adoption de l'article 1er de la proposition de loi, sous réserve de l'adoption de l'amendement que je vous ai présenté, afin de garantir les ressources de l'ONF tout en favorisant la résolution d'un contentieux qui n'a que trop duré. Cette proposition de loi n'éteindra pas tous les contentieux en cours entre les communes et l'ONF, mais son adoption constituerait un premier pas pour améliorer le dialogue.
Mme Anne-Catherine Loisier, auteure de la proposition de loi. - Je remercie notre rapporteure pour avis, Mme Sophie Primas, et la rapporteure au fond, Mme Marie-Lise Housseau, pour leur travail sur ce texte.
Il s'agit d'une proposition de loi technique, mais son adoption revêt un caractère d'urgence. Le dispositif est similaire à celui qui figure dans le projet de loi de finances. L'enjeu est de sécuriser les ressources de l'ONF. Si ces dispositions n'étaient pas adoptées, l'Office perdrait un peu plus de 30 millions d'euros de recettes et se retrouverait en difficulté pour remplir toutes les missions qui lui sont assignées.
Je précise enfin que cette proposition de loi vise uniquement les forêts publiques, et non pas les forêts privées dont la gestion est assurée par le Centre national de la propriété forestière (CNPF).
Mme Marie-Lise Housseau, rapporteure de la commission des affaires économiques. - Mon propos sera bref, car la rapporteure pour avis et moi-même défendons la même position sur ce texte. Nous avons travaillé de manière parfaitement coordonnée pour nous assurer, en collaboration avec le rapporteur général, de la cohérence de la position du Sénat, dans la mesure où les dispositions de la proposition de loi sont quasiment identiques à celles de l'article 13 du projet de loi de finances, qui relève de votre champ de compétence. La position d'équilibre exprimée dans ce texte semble pertinente : il est urgent de légiférer pour rétablir la base légale de la contribution aux frais de garderie et d'administration, qui est essentielle pour l'Office national des forêts, tout en excluant de son assiette les irritants qui pèsent sur les relations entre l'établissement public et les communes forestières.
Sur le fond, nous portons deux amendements identiques à l'article 1er de la proposition de loi, qui visent simplement à clarifier l'assiette de cette contribution, en exonérant les ouvrages de transport et de distribution d'énergie, et non pas seulement les installations de production d'énergies renouvelables.
Je proposerai par ailleurs demain matin, lors de la réunion de la commission des affaires économiques, deux amendements de forme visant à améliorer la rédaction de l'article 1er.
Mme Christine Lavarde, rapporteur général. -Notre rapporteur pour avis a dû travailler dans un temps très bref, puisqu'elle a été désignée la semaine dernière. Nous avons eu des échanges étroits avec Mme Marie-Lise Housseau. Nous reprendrons le dispositif que nous allons adopter lorsque nous examinerons l'article 13 du projet de loi de finances.
M. Arnaud Bazin. - Vous proposez d'exonérer de l'assiette de la contribution aux frais de garderie et d'administration les ouvrages de distribution et de transport d'énergie, de gaz ou d'électricité. Qu'en est-il des infrastructures de transport d'énergie souterraines, comme les pipelines de carburant pour l'aviation, dont l'installation nécessite de défricher de grandes bandes de forêt ? Ces infrastructures seront-elles aussi concernées ?
Mme Florence Blatrix Contat. - Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER) soutient cette proposition de loi ainsi que l'amendement proposé. Les requêtes de certaines communes mettent en péril les ressources de l'ONF, alors que cet organisme est de plus en plus sollicité pour des missions diverses.
Mme Sophie Primas, rapporteur pour avis. - Je me réjouis de votre soutien consensuel à ce texte.
Monsieur Bazin, l'exonération concerne uniquement les installations de production d'énergies renouvelables ainsi que les ouvrages de distribution et de transport de gaz et d'électricité, et non pas les pipelines d'hydrocarbure. Je ne sais pas si de telles infrastructures sont très nombreuses en forêt. Selon l'ONF, l'impact de cet amendement sur ses ressources serait infime.
EXAMEN DE L'ARTICLE
Mme Sophie Primas, rapporteur pour avis. - Comme je l'indiquais, l'amendement COM-5 vise à clarifier la définition de l'assiette de la contribution aux frais de garderie et d'administration que perçoit l'ONF, en excluant les installations de production d'énergies renouvelables, mais aussi les ouvrages de distribution et de transport de gaz et d'électricité.
L'amendement COM-5 est adopté.
La commission émet un avis favorable à l'adoption de l'article 1er de la proposition de loi, sous réserve de l'adoption de son amendement.