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Projet de loi de finances pour 1996 : presse écrite

 

B. A LA RECHERCHE D'UNE COHÉRENCE

La gravité de la crise financière de la presse depuis 1991 a incité l'État à une démarche en deux temps. En 1993 ont été adoptées des mesures d'urgence accompagnées d'un dispositif à moyen terme, dont il convient de rappeler le contenu ; en 1994 a été engagée une réflexion à plus long terme sur la possibilité de redéployer les aides compte tenu de l'évolution du régime économique de la presse, afin de rendre au dispositif mis en place de longue date par l'État une cohérence quelque peu atténuée au fil du temps.

1. Le dispositif de 1993

Le dispositif d'urgence mis en place comportait trois volets :

- l'abondement de 10 millions de francs des deux fonds existants d'aide aux quotidiens à faibles ressources publicitaires ou de petites annonces, les portant respectivement à 19,65 millions de francs et 9,95 millions de francs. Trois quotidiens nationaux et neuf quotidiens locaux ont bénéficié de cette mesure ;

- la mise en place d'un fonds de garantie doté de 50 millions de francs géré par la Sofaris, et devant permettre à l'État d'accompagner de façon plus sélective la restructuration financière des entreprises de presse, et de remédier à l'insuffisance de leurs capitaux permanents,

- la mise en place d'un fonds spécial exceptionnel d'aide à la presse d'information politique et générale de 90 millions de francs destiné à compenser partiellement les pertes de ressources publicitaires enregistrées par les titres les plus touchés par la crise.

Pour bénéficier de cette aide, les journaux et périodiques devaient déposer une demande avant le 15 septembre 1993, présenter le caractère de publications d'information politique et générale, justifier, en 1992 par rapport à 1990, soit d'une diminution d'au moins 5 % de leurs ressources publicitaires nettes, soit d'au moins 15 % de leurs recettes de petites annonces, ou encore justifier que leurs recettes publicitaires étaient en 1992 inférieures à 15 % du chiffre d'affaires total.

Sur les 274 demandes présentées, 185 remplissaient les conditions fixées et ont été admises au bénéfice de l'aide. La répartition de l'enveloppe de 90 millions de francs a été effectuée proportionnellement au chiffre d'affaires des ventes constaté en 1992. Quatre publications ont reçu le mandat maximum fixé : Le Figaro, Le Monde, Ouest-France et Paris-Match.

Ce dispositif conjoncturel a été accompagné de deux mesures structurelles visant à améliorer à plus long terme les conditions d'exploitation des éditeurs. Il s'agit de plan de modernisation des NMPP, dont l'exécution sera examinée dans la troisième partie du présent rapport et du plan social de l'imprimerie de la presse parisienne.

Particulièrement touchée par la baisse des recettes, la presse quotidienne nationale est contrainte de réduire ses coûts en procédant à une adaptation profonde de ses techniques de production. Ces évolutions impliquent la disparition de certains métiers et le départ d'ouvriers et de cadres techniques du Livre.

Un accord conclu en octobre 1992, entre le Syndicat de la presse parisienne (SPP) et le Syndicat du livre avait prévu 480 départs en préretraite à 55 ans pour les ouvriers de la préparation et de l'impression, à réaliser sur trois ans.

Compte tenu de l'aggravation de la crise, le SPP a souhaité accélérer ce processus. Il a en conséquence proposé à ses partenaires et aux pouvoirs publics la mise en oeuvre d'un plan supplémentaire.

Les pouvoirs publics ont ainsi assorti le plan social des adhérents du Syndicat de la presse parisienne et de leurs imprimeries, de dispositions dérogatoires qui ont fait l'objet de l'accord du 6 décembre 1993. Aux termes de cet accord, applicable aux 872 ouvriers et cadres techniques, les pouvoirs publics ont consenti des mesures dérogatoires très significatives (départs en congé de conversion à 50 ans, entrée en préretraite dès 55 ans). En contrepartie, les entreprises bénéficiaires se sont engagées à un blocage total des entrées dans les professions concernées.

L'année 1994 a vu la mise en place du cadre conventionnel du plan de restructuration. Au 30 juin 1995, au terme de la deuxième phase du plan, 203 ouvriers et cadres techniques ont quitté leurs fonctions et bénéficient d'une convention FNE et 176 autres sont entrés en congés de conversion.

Le collectif budgétaire de juillet dernier et le projet de loi de finances pour 1996 effectuent, comme on l'a vu, la traduction budgétaire de ce dispositif.

2. La réflexion sur le régime économique de la presse

De nombreuses études ont depuis une dizaine d'années mis en relief la relative incohérence d'un dispositif d'aide à la mise en place duquel nulle vision globale n'a véritablement présidé. Le système que nous connaissons a été en effet construit par strates successives au gré des besoins du moment.

De plus, l'évolution profonde de la structure de la presse éditeurs depuis la Libération, avec en particulier l'important développement de la presse magazine et de la presse technique, le repli de la presse quotidienne nationale et le maintien de la presse quotidienne régionale et départementale, de même que l'évolution des conditions de la production, ont créé un contexte économique auquel les aides existantes ne correspondent plus guère : des rentes de situation coexistent avec de notoires insuffisances de l'aide publique. L'unité proclamée de la presse face à l'État et à ses aides, que symbolise l'action de la Fédération nationale de la presse française (FNPF), n'a pas facilité les ajustements nécessaires1(*).

La gravité de la crise apparue en 1991 a cependant relancé l'idée d'une refonte du dispositif existant des aides publiques à la presse. C'est pourquoi le Premier ministre de l'époque, soucieux de favoriser les conditions d'adaptation de la presse à son nouvel environnement social, économique et technologique a proposé, le 5 mai 1994, qu'une réflexion soit conduite en association avec les milieux professionnels de la presse écrite en vue, d'une part, de dresser un état de la situation économique, et d'autre part, de préconiser les mesures susceptibles d'influer de manière positive sur son avenir.

C'est ainsi que le ministre de la communication a installé le 12 juillet 1994 quatre groupes de travail chargés d'élaborer des propositions sur les grands thèmes suivants :

- le financement et la fiscalité des entreprises de presse (groupe de travail présidé par M. Bernard Porte, président de Bayard Presse) ;

- l'exploitation des entreprises de presse (groupe de travail présidé par M. Bernard Villeneuve, directeur délégué de Desfossés International) ;

- la place de la presse écrite dans la société (groupe de travail présidé Par M. Xavier Ellie, président de Progrès) ;

- l'évolution de la presse écrite dans la perspective des nouvelles technologies multimédias (groupe de travail présidé par M. Jean-Marc Detailleur, président des éditions Lamy).

L'analyse des conclusions des groupes de travail, présentée en décembre 1994, démontre l'existence d'une convergence partielle dans la réflexion comme dans les propositions de leurs auteurs. Il est utile de rappeler de façon détaillée le contenu de ces rapports dont certains éléments novateurs méritent d'inspirer la poursuite de la réflexion sur la réforme des aides à la presse.

Analyse des conclusions des groupes de travail sur l'économie de la presse

A. LES PRINCIPES

Les rapports Porte et Hellie constatent que les aides, bénéficiant de façon largement indifférenciée à la plupart des publications (Porte) et progressivement étendues à l'ensemble de la presse, y compris récréative (Hellie), ne répondent plus à leur vocation initiale : défense du pluralisme (Porte) et encouragement de la libre communication des pensées dans un but d'intérêt général pour l'instruction, l'éducation, l'information du public (Hellie).

D'où l'idée de recentrer les aides compte tenu de ces objectifs, tout en observant (Hellie) l'impossibilité de mettre en place un système radicalement nouveau.

Les propositions les plus concrètes sont avancées dans le rapport Hellie :

- exclusion du régime économique de la presse des publications ne présentant pas d'intérêt réel pour la diffusion de la pensée, notamment celles ayant pour objet principal la publication d'informations à sensation, à scandale, relatives au crime, ainsi que les « publications dites de charme » ;

- réforme de la commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP).

Le rapport Porte suggère de son côté le lancement d'un débat sur la mise en place d'une autorité indépendante qui aurait vocation à embrasser l'ensemble du champ de la communication en vue d'assurer le caractère effectif du pluralisme. Dans la même logique, il envisage d'exclure du bénéfice des aides les publications spontanément bénéficiaires ou disposant d'appuis financiers solides. L'octroi des aides devrait ainsi prendre en compte les réalités d'entreprises ou de groupes, ce qui impliquerait la refonte du système actuel.

Le rapport semble cependant privilégier l'affectation d'une part accrue de l'aide aux publications d'information politique et générale.

Par ailleurs, le rapport Porte constate les effets pervers d'un système automatique, permanent et d'une grande inertie (ainsi, le taux préférentiel de TVA n'a pas eu le caractère anti-inflationniste qu'aurait justifié la notion d'aide au lecteur, et l'article 39 bis ne crée aucune obligation réelle d'investissement mais peut être utilisé pour améliorer les résultats financiers). Le rapport préconise donc une évolution vers des systèmes de soutien financier accordés sous condition de résultats (du type des soutiens récents à la restructuration de la presse parisienne et des NMPP).

B. L'AJUSTEMENT DES MÉCANISMES EXISTANTS ET LES PROPOSITIONS D'INSTRUMENTS NOUVEAUX

1. Fiscalité de la presse

- prorogation du taux de 2,1 % de TVA au-delà du 31 décembre 1996, extension de cet avantage aux opérations de messageries et de routage effectuées par des filiales (Porte) ;

- assujettissement des produits de l'édition télématique à un taux de TVA de 5,5 % (Porte) ;

- calcul des commissions du réseau de distribution à partir d'une assiette nette de taxes (Porte) ;

- limiter le bénéfice de l'article 39 bis du CGI aux publications d'information politique et générale (Porte) ;

- plafonner les sommes provisionnables au titre de l'article 39 bis selon un barème dégressif en fonction des bénéfices réalisés par le titre éligible (Porte) ;

- soumettre la réintégration des provisions non investies à des pénalités de retard (Porte) ;

- permettre l'utilisation suivante des provisions constituées au titre de l'article 39 bis : prendre des participations dans des filiales dans les secteurs du multimédia (rapport Detailleur), de l'impression, du routage, du portage et des messageries ; effectuer les investissements nécessaires à la constitution et à la transmission de banques de données numériques (Porte, Villeneuve en outre en ce qui concerne l'imprimerie et les logiciels) ;

- créer des procédures de crédit d'impôt pour favoriser la recherche (Detailleur) ainsi que l'innovation éditoriale et la numérisation des fonds documentaires et d'archives dans le cadre de programmes soumis à l'agrément de l'administration fiscale (Porte) ;

- créer des possibilités d'amortissement exceptionnel pour les publications qui n'auraient pu constituer des provisions au titre de l'article 39 bis (Porte).

2. Financement de la presse

Le mécanisme des prêts bonifiés est considéré avec scepticisme dans la mesure où il ne correspond pas à l'évolution des pratiques bancaires (Porte et Hellie) mais est préconisé pour la modernisation du routage (Villeneuve).

Les propositions développent donc plutôt l'idée de créer des mécanismes de financement bénéficiant de privilèges fiscaux (SOFIPRESSE sur le modèle des SOFICA) et celle de renforcer les procédures existantes de co-garantie (type SOFARIS). A cet égard, le rapport Porte propose de permettre l'accès direct des éditeurs aux gestionnaires de fonds de garantie, ainsi que l'exonération de la commission perçue par ces gestionnaires ; le rapport Hellie propose que la garantie octroyée par les procédures SOFARIS soit de 100%.

Le rapport Porte préconise enfin que l'éligibilité des entreprises de presse à la procédure CODEVI soit affirmée solennellement et que le plafond de 500 millions de francs de chiffre d'affaires soit assoupli pour la presse.

3. Papier de presse

Le rapport Villeneuve préconise :

- de proposer aux autorités de l'Union européenne l'ouverture de quotas d'importation à droit nul pour le papier magazine, ainsi que l'élargissement des quotas pour le papier journal ;

- de mettre en oeuvre une aide sélective au papier ;

- d'accorder une attention particulière à l'approvisionnement et au prix du papier dans les DOM-TOM.

De son côté, le rapport Porte suggère outre l'utilisation du 39 bis pour des prises de participation minoritaire dans ce secteur, l'octroi d'une avance budgétaire remboursable, permettant aux éditeurs désireux de lutter contre la « cartellisation » de la production de papier et de l'impression, en constituant des tours de tables dans ces filières.

4. Distribution

Le rapport Villeneuve propose :

- l'exonération de la taxe professionnelle en faveur des dépositaires et diffuseurs ;

- l'octroi à ceux-ci de l'abattement de 20 % pratiqué sur les cotisations d'assurance vieillesse perçues par les salariés d'entreprises de presse ;

- la création d'un kiosque au moins dans le cadre des aménagements urbains d'une certaine importance ;

- l'utilisation par les éditeurs des bureaux de poste pour placer des abonnements ;

- des mesures permettant de diminuer le coût de revient du portage (réduction à 4 % des taux de cotisation sociale) ;

- l'augmentation de la durée du travail maximum au-delà de laquelle le porteur au vendeur-colporteur ne bénéficie plus des allocations de chômage ou de RMI ;

- la possibilité de déduire de l'impôt sur le revenu le montant des abonnements distribués par la Poste ou par portage.

5. Aides diverses

- l'octroi à la presse d'une part accrue des dépenses de communication du Gouvernement (Hellie) et d'une part du produit de la fiscalité du tabac et de l'alcool pour le financement de campagnes de prévention (Villeneuve) ;

- l'assouplissement de la loi Evin et une extension plus significative de la loi Sapin au hors média (Villeneuve) ;

- la création de « lieux de presse » pour sensibiliser les jeunes à la lecture (Villeneuve) et l'introduction de la presse à l'école (Hellie contesté sur le point par son rapporteur) ;

- l'abonnement des demandeurs d'emploi à un quotidien.

On notera en particulier parmi toutes ces analyses et propositions l'idée, présente dans les rapports Porte et Hellie, d'une concentration des aides au profit de la presse d'information générale et politique ainsi que des titres non spontanément bénéficiaires. L'idée d'un caractère plus conditionnel de l'aide publique, qui serait liée à des engagements de nature économique de la part des bénéficiaires, mérite aussi d'être retenue.

Ces principes de bon sens, mais assez traumatisants pour un secteur attaché au caractère indifférenciée de l'aide publique, n'ont que partiellement inspiré les mesures prises dans le cadre du plan arrêté en mai 1995 par le ministre du budget, chargé de la communication.

3. Le « plan Sarkozy »

Sans procéder à un véritable redéploiement du système d'aide à la presse le projet de réforme présenté par M. Nicolas Sarkozy en mai dernier prévoyait quelques ajustements sensibles comme le montre la récapitulation suivante.

PRINCIPALES ORIENTATIONS DU PROJET DE RÉFORME DES AIDES À LA PRESSE PRÉSENTÉ EN MAI 1995

a) Propositions visant à préciser le champ d'application des aides à la presse

Rationaliser les procédures d'examen par la commission paritaire des publications et agences de presse :

- procéder au réexamen de l'ensemble des publications actuellement inscrites ;

- limiter la durée de validité de ces certificats d'inscription pour une durée déterminée (5 ans) ;

- préciser les conditions d'appréciation des critères existants (vente effective, périodicité, ...) par des textes réglementaires.

b) Propositions relatives au financement des entreprises de presse

Maintien d'un 39 bis recentré :

- maintenir le dispositif de l'article 39 bis du code général des impôts ;

- réaménager l'article 39 bis en fixant des critères plus stricts pour l'emploi des provisions : exclusion des immeubles des actifs éligibles.

Mise en oeuvre d'un fonds pour l'allégement du coût des emprunts :

- mise en oeuvre d'un dispositif de financement spécifique réservé aux publications d'information politique et générale (périodicité quotidienne et hebdomadaire) ;

- création d'un fonds budgétaire spécifique doté de 50 millions de francs par an permettant d'alléger de 3 points les prêts consentis par le réseau bancaire.

c) Propositions relatives à la distribution de la presse


·
Portage

Abaissement des charges sociales des porteurs :

- abaisser les charges sociales des porteurs et vendeur colporteur de presse sur le taux le plus bas, soit 4 %.

Exonération des charges sociales/porteurs pour les quotidiens nationaux :

- une mesure complémentaire consiste pour les seuls quotidiens nationaux à compenser totalement le coût des charges sociales pour une durée de 5 ans, afin de faciliter le démarrage du portage pour les quotidiens nationaux. Il s'agirait d'une compensation par dotation budgétaire, à ces entreprises pour la part entre 4 % et 0 %.


· Vente au numéro

Contribution à la modernisation des entreprises de messageries de presse :

l'État est prêt à prendre l'engagement d'apporter une contribution financière à la modernisation des messageries de presse (en dehors de tout plan social) d'un montant comparable à celle déjà débloquée : soit une centaine de millions de francs, sous réserve que les quatre conditions suivantes soient préalablement réunies :

- une véritable modernisation institutionnelle des NMPP ;

- l'accélération du plan de modernisation actuel, dont les objectifs, et notamment la réduction de la marge de rémunération des NMPP à 10% devraient être réalisés en trois ans au lieu de quatre ans ;

- la mise en place d'un nouveau plan de modernisation qui devrait permettre, dans un terme à déterminer, de voir la commission des messageries s'établir au plus à 8 % ;

- la présentation de mesures précises, justifiant cette contribution, permettant des économies pérennes.

Abattement sur la taxe professionnelle des diffuseurs de presse :

un dispositif d'abattement sur la base de la taxe professionnelle, qui conduira à une exonération moyenne de 2.000 francs par an par diffuseur. Sachant que près de la moyenne des diffuseurs, paye 2.000 francs de taxe professionnelle, avec un chiffre d'affaires consacré à 50 % à la presse.


· Allégement des coûts d'exploitation

Moratoire TVA à 2,1% :

engager, comme le préconise le groupe de travail n° 1, la négociation en vue d'un moratoire européen des taux de TVA de la presse écrite permettant à la France de maintenir le taux de 2,1 % jusqu'à la mise en oeuvre du régime définitif.

Prorogation du cadre des plans sociaux des quotidiens régionaux :

ouvrir aux quotidiens régionaux des conditions stables de départ dans l'impression, dans les conditions dérogatoires actuellement en vigueur. Cette possibilité est aujourd'hui ouverte jusqu'au 31 décembre 1995. Il est proposé de proroger ce cadre, dans les mêmes conditions, jusqu'au 31 décembre 1997.


· Mesures diverses

Doublement des deux fonds d'aide/faibles ressources publicitaires :

doubler le montant des deux fonds d'aide aux quotidiens à faibles ressources publicitaires, en simplifiant les critères d'accès à cette aide. L'aménagement des critères existants se fera en concertation avec la profession et devra permettre l'accès d'un plus grand nombre de quotidiens nationaux à ce fonds.

Mesure de redéploiement (outre les mesures concernant le 39 bis) :

La suppression du fonds d'aide à l'allégement des charges téléphoniques (dotation 1995 : 30 millions de francs). Le remboursement des facs-similés serait toutefois maintenu.

Ce projet comportait deux éléments significatifs de redéploiement des aides existantes :

- la redéfinition du champ d'application de l'article 39 bis du code général des impôts : les immeubles ne concourant pas directement à la production des journaux auraient été exclus des actifs éligibles pour l'application du mécanisme (cf ci-après la troisième partie du présent rapport), ceci aurait permis une économie de l'ordre de 50 millions de francs,

- la suppression du fonds d'aide à l'allégement des charges téléphoniques aurait permis une économie de 30 millions de francs.

Après concertation avec la profession, ces propositions n'ont pas été retenues et le plan d'aide à la presse de M. Nicolas Sarkozy a finalement été présenté avec un contenu plus traditionnel que celui initialement envisagé.

Le dispositif retenu, que les propositions budgétaires pour 1996 traduisent assez largement comme on l'a vu, est articulé autour de trois axes : les aides à la distribution (allégement des charges sociales liées au portage des quotidiens, et exonération totale de ces charges pour la presse quotidienne nationale, abattement sur la taxe professionnelle des diffuseurs de presse, contribution financière à la modernisation des entreprises de messageries de presse), les aides concourant au pluralisme (abondement des deux fonds d'aide aux quotidiens à faibles ressources publicitaires), les aides tendant à alléger des coûts d'exploitation (fonds budgétaire permettant l'allégement de la charge financière des emprunts liés à l'investissement des entreprises de presse dans le hors média, prorogation du cadre des plans sociaux des quotidiens régionaux).

Le plan prévoit d'autre part le réexamen de l'ensemble des titres inscrits sur les registres de la commission paritaire des publications et agences de presse, la limitation à cinq ans de la durée de validité du certificat d'inscription, et la limitation à trois ans renouvelables du mandat des membres de la commission.

Il convient de noter que la poursuite de la modernisation des NMPP ne donnera éventuellement lieu à l'ouverture de crédits budgétaires qu'après l'achèvement du plan de modernisation en cours (cf. la troisième partie du présent rapport).

En définitive, force est de constater que le redéploiement des aides envisagé par le précédent Gouvernement et que le recentrage proposé dans plusieurs rapports des groupes de travail sur l'économie de la presse n'ont guère été entrepris. Peut-être la renégociation des relations entre la presse et La Poste, qui vient de débuter, permettra-t-elle des évolutions plus significatives dans la voie d'une meilleure rationalité des aides publiques.

* 1 Le syndicat de la presse magazine et d'information, formé de la réunion de trois syndicats de presse périodique, s'est détaché en 1995 de la FNPF