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Projet de loi de finances pour 1996 : plan

 

N° 79

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1995.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1996, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XII

PLAN

Par M. Jean BOYER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Gérard Larcher, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, vice-présidents ; Gérard César, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Minetti, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Georges Berchet, Jean Besson, Claude Billard, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Jacques Dominati, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Philippe François, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Claude Haut, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Roger Husson, Bernard Joly, Edmond Lauret, Jean-François Le Grand, Félix Leyzour, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, René Rouquet, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Jacques Sourdille, André Vallet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (10ème législ.) : 2222, 2270 à 2275 et T.A. 413.

Sénat : 76 et 77 (annexe n°36) (1995-1996).

Lois de finances.

Mesdames, Messieurs,

La réflexion des pouvoirs publics sur la mutation du système français de planification, entamée en 1994 avec la parution du rapport de Gaulle, est entrée cette année dans une phase décisive. Après l'abandon du XIème plan, le dispositif français de planification se trouve, en effet, dans une situation de transition sans qu'il soit possible, à l'automne 1995, de savoir avec précision quelle forme prendra son organisation future.

Les crédits (dépenses ordinaires + crédits de paiement) demandés pour 1996 au fascicule du Plan atteignent 163,1 millions de francs, soit une baisse de 1 % en francs courants.

Les crédits du plan ont été minorés de 2,3 millions de francs par l'Assemblée nationale, lors de la première délibération sur le projet de loi de finances pour 1996. Cette diminution a touché le chapitre 34.04 « évaluation des politiques publiques ».

Il apparaît ainsi que les crédits (en termes de dépenses ordinaires) alloués au seul Commissariat général du Plan diminuent tendanciellement depuis 1992. Ils sont passés de plus de 92 millions de francs en 1992 à 81 millions dans le projet de loi de finances pour 1996. De 1995 à 1996, ces crédits diminuent, en termes de dépenses ordinaires (titre III et titre IV), de 2,33 %.

Le gouvernement semble cependant disposé à procéder à une réforme du plan.

Dans sa circulaire du 25 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en oeuvre de la réforme de l'État et des services publics, le Premier ministre indique que :

« Une réforme profonde du commissariat au plan visant à construire à partir de cette structure un outil efficace de prospective et d'évaluation des politiques et de la dépense publique sera réalisée rapidement ».

À cette fin, le chef du Gouvernement a demandé au ministre du développement économique et du Plan de proposer pour la fin septembre 1995 un rapport sur la réforme du Commissariat général du Plan.

Votre commission souhaite être associée au processus de réflexion qui est actuellement en cours au niveau interministériel, afin que le Parlement joue pleinement son rôle dans la définition des compétences et des objectifs assignés à l'avenir au Commissariat général du Plan.

I. LA PLANIFICATION À LA CROISÉE DES CHEMINS

A. DES PERSPECTIVES D'ÉVOLUTION

1. Le rapport du Conseil économique et social

Dans un récent avis, le Conseil économique et social a, quant à lui, mis en lumière les principales limites de l'organisation actuelle de la planification française.

Sous le titre : « Quel devenir pour la planification française »1(*), M. Roland Raignoux, rapporteur rappelle les diverses étapes qui marquent l'adoption du plan dans notre pays (cf. encadré page 6) avant d'estimer quelles sont à la fois trop longues (elles s'étalent sur deux ans) et trop nombreuses. Aussi l'avis précité suggère-t-il :

1. de réformer la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification,

2. de rénover et simplifier les procédures de planification.

Pour le Conseil économique et social, la réforme de la planification, serait conduite tant au niveau régional, qu'au niveau national et européen.

La planification régionale devrait être développée et « interactive avec les autres régions nationales ou transfrontalières, avec l'État et avec l'Europe ».

La durée de la planification régionale devrait être dissociée de celle de la planification nationale et des contrats de plan. Quant aux contrats d'objectifs État-entreprises publiques, ils incorporeraient la dimension régionale.

La planification nationale intégrerait « une analyse de la situation, une recherche prospective des objectifs prioritaires, des moyens stratégiques », ainsi qu'une « une dimension évaluatrice ».

Elle serait marquée par un « suivi du Plan ».

Enfin, une vue « prospective et planificatrice » serait souhaitable au niveau européen.

LE PROCESSUS D'ÉLABORATION DU PLAN

La rénovation et la simplification des procédures de planification, seconde idée-force de l'avis présenté par M. Raignoux, s'opérerait également à un triple point de vue.

Au plan législatif tout d'abord, une évaluation de l'application de la loi du plan et une nouvelle loi de plan seraient présentées dans l'année qui suit le renouvellement de l'Assemblée nationale. Les décisions budgétaires devraient s'inscrire dans une programmation annuelle.

Une seule loi du plan serait votée contre, rappelons le, deux dans le système actuel.

Au niveau de l'exécutif, le Commissariat général du plan serait rattaché aux services du Premier ministre, ce qui réaffirmerait sa vocation interministérielle. Les liens entre le Plan et la Délégation à l'aménagement du territoire seraient également redéfinis.

Au niveau économique et social, les présidents et rapporteurs des commissions ad hoc mises en place par le Commissariat général du Plan seraient, lors de la remise de leur rapport, auditionnés par le Conseil économique et social, qui se prononcerait également sur le projet de loi de plan avant son adoption. Quant aux acteurs économiques et sociaux, ils seraient présents au comité de pilotage de l'ensemble des travaux de planification qui serait institué au sein du Commissariat général du plan.

2. La planification et l'aménagement du territoire

Le vote de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement du territoire marque une étape fondamentale de la politique d'aménagement du territoire, en réaffirmant solennellement la nécessité d'une mise en valeur et d'un développement équilibré pour notre pays.

À cette fin le titre Ier, article 2, de la loi précitée prévoit l'établissement d'un schéma national de l'aménagement du territoire qui fixe « les orientations fondamentales en matière d'aménagement du territoire, d'environnement et de développement durable, établit les principes régissant la localisation des grandes infrastructures de transport, des grands équipements et des services collectifs d'intérêt national, détermine la manière dont les politiques de développement économique, social, culturel, sportif, d'éducation, de formation, de protection de l'environnement, du logement et d'amélioration du cadre de vie concourent à la mise en oeuvre de ces principes ».

Il importera de s'assurer que la planification française, dans son organisation future, prenne en compte l'aménagement du territoire et qu'elle contribue à la réalisation des objectifs ambitieux posés par la loi précitée.

B. VERS UN DÉVELOPPEMENT DE L'ÉVALUATION ?

L'évaluation des politiques publiques connaît un développement dans notre pays depuis le milieu des années 1980. Les travaux de MM. Nioche et Poinsart ont contribué, tant au mûrissement d'une réflexion sur ce sujet qu'à la multiplication des initiatives en matière d'évaluation.

Le législateur a confié des missions d'évaluation à de nombreux intervenants, citons par exemple :

- l'Office parlementaire d'évaluation des choix technologiques et scientifiques (1983) ;

- le Comité national des établissements publics à caractère scientifique, culturel ou professionnel (1985) ;

- le Comité national d'évaluation de la recherche (1989) ;

- la Commission d'évaluation du RMI (1989) ;

- le Comité d'évaluation des nouvelles qualifications (1989) ;

- le Comité d'évaluation de la politique des villes (1990) ;

- l'Agence nationale d'évaluation des pratiques médicales (1990) ;

L'actualité montre que cet engouement pour les études d'évaluation ne s'est pas essoufflé.

Ainsi, sont parus au second semestre 1995 : un avis présenté au Conseil économique et social en juillet dernier par Mme Geneviève de Gaulle-Anthonioz sur « L'évaluation des politiques publiques de lutte contre la pauvreté. », un rapport du Comité national d'évaluation des établissements publics à caractère scientifique culturel et professionnel sur : « L'évolution des universités, dynamique de l'évaluation ». Quant au rapport de la Cour des comptes d'octobre 1995, il contient plusieurs développements relatifs à l'efficacité des politiques publiques.

Le Gouvernement, s'intéresse également à cette question cruciale. Le Premier ministre a évoqué, dans sa circulaire précitée du 25 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en oeuvre de la réforme de l'État et des services publics la nécessité « d'évaluer les politiques publiques » et a assigné pour l'État le rang de priorité au « développement en son sein des fonctions d'étude, de prospective, d'évaluation et de contrôle [...] ».

Dans le même texte, le Premier ministre évoquait également la possibilité d'une réforme profonde du Commissariat général du Plan, tendant à accroître son rôle en matière d'évaluation.

La transformation des activités du commissariat général du Plan semble donc s'orienter vers le renforcement de l'évaluation des politiques publiques.

Le système d'évaluation interministériel existant et dont le Commissariat général du Plan assure la coordination pourrait en effet être renforcé.

1. L'évaluation interministérielle des politiques publiques et le Plan

Trois instances ont été créées en 1990 afin de contribuer à l'évaluation des politiques publiques au niveau interministériel :

a) Le Comité interministériel de l'évaluation (CIME)

Créé par le décret n° 90-82 du 22 janvier 1990 ce comité est chargé de « développer et coordonner les initiatives gouvernementales en matière d'évaluation des politiques publiques » (article 1er).

Il « arrête [...] les projets d'évaluation relevant d'un ou plusieurs départements ministériels » (article 2). Quant au Commissariat général du Plan, le même texte le charge de préparer les délibérations du comité interministériel, « de veiller à la mise de ses décisions » et d'animer le développement de l'évaluation dans l'administration » (article 4). Depuis sa création le comité s'est réuni à trois reprises.

b) Le Fonds national de développement de l'évaluation

La dotation budgétaire du FNDE s'est élevée, en 1994, à 3.671.797 francs (dotation initiale de 3.861.867 francs). Il convient d'ajouter à ce montant 11.710.045 francs de reports de crédits qui ont permis de ne pas demander de dotation pour 1995, en dehors de la quote-part destinée au Conseil économique et social.

c) Le Conseil scientifique de l'évaluation (CSE)

Ce conseil est chargé de « favoriser le développement des méthodes d'évaluation » (article I du décret précité). Il est obligatoirement consulté sur toutes les études susceptibles de bénéficier des financements issus du fonds national d'évaluation et formule deux avis : le premier porte sur les méthodes et conditions de réalisation des projets d'évaluation, et le second relatif à la qualité des travaux effectués, qui est rendu public en même temps que l'évaluation elle-même.

La procédure d'évaluation porte sur des politiques publiques, ainsi que le montre le tableau récapitulatif suivant, des études conduites sous l'autorité du CIME.

Seuls le Premier ministre, les ministres, le Conseil d'État, la Cour des comptes et le Médiateur de la République peuvent saisir le comité, ce qui explique en partie le nombre relativement limité des études qui ont été réalisées. On constate au demeurant que les sujets qui ont fait l'objet d'une évaluation n'appartenaient pas aux domaines les plus sensibles de l'action publique1(*).

Ainsi, le mouvement impulsé par le décret de 1990 semble s'essouffler, ce qui explique que le CIME ne se soit réuni que trois fois depuis sa création.

Dans la perspective d'une réforme du plan et de l'évaluation, le Conseil économique et social, l'Assemblée nationale et le Sénat ont envisagé diverses pistes de réflexion.

LES ÉVALUATIONS RÉALISÉES DE 1990 À 1995 SOUS L'AUTORITÉ DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE L'ÉVALUATION

CIME du 26 juillet 1990 :

- le développement de l'informatique et son impact sur l'efficacité de l'administration (achevé) ;

- la politique publique de réhabilitation du logement social (achevé) ;

- l'accueil des populations défavorisées dans les services publics (achevé) ;

- les politiques de l'insertion sociale des jeunes en difficulté (achevé) ;

- la politique d'aménagement des rythmes de vie des enfants (achevé) ;

CIME du 21 mars 1991

- La politique d'action sociale, culturelle, sportive et de loisirs de l'État en faveur des agents des administrations de l'État (en voie d'achèvement) ;

- la politique de lutte contre les drogues et les toxicomanies (suspendu) ;

- la sécurité routière (en voie d'achèvement) ;

- la politique publique d'aménagement et de gestion des zones humides (achevé) ;

- la formation professionnelle des jeunes et des demandeurs d'emploi (en voie de commencement).

CIME du 17 mars 1993

- la politique des parcours d'insertion dans les structures d'insertion par l'économique (en cours) ;

- la politique publique en matière de prévention des risques d'origine naturelle (en cours) ;

- la politique de maîtrise de l'énergie (en cours) ;

- la politique publique d'aménagement de la montagne (en cours).

 

2. L'évaluation législative : un enjeu politique

Cette formule, employée par le professeur Chevalier dans l'introduction aux actes de la journée d'études organisée au Sénat en avril 1994 sur le thème du Contrôle parlementaire et de l'évaluation1(*) marque bien l'enjeu, pour le Sénat et pour l'Assemblée nationale, d'une évaluation de l'incidence concrète des décisions de nature législative.

L'année 1995 a été marquée, en la matière, par la publication d'un rapport de M. Laurent Dominati relatif à l'information du Parlement et au contrôle du Gouvernement, dans lequel il était notamment proposé :

- de créer un office parlementaire d'évaluation et d'encourager les propositions de réforme du commissariat général du plan2(*) ;

- d'évaluer l'effet financier des projets de loi ;

- d'organiser des débats publics sur les résultats du contrôle, afin de tirer parti des travaux des missions d'information et commissions d'enquête.

À la suite de ce rapport, l'Assemblée nationale a adopté une proposition de loi n° 388 tendant à élargir les pouvoirs d'information du Parlement et à créer un Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques. Selon cette proposition de loi, l'Office serait paritairement composé de huit députés et huit sénateurs.

Au Sénat, une proposition de loi n° 389 tendant à modifier l'article 2 de la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification afin d'instituer un office parlementaire pour la prospective économique a été déposée. Cette proposition de loi préconise la création d'une délégation dans chacune des assemblées et la réunion de ces délégations sous la forme d'un office parlementaire pour la prospective économique.

On notera que le Gouvernement3(*) s'est prononcé en faveur de création d'un office parlementaire d'évaluation des politiques publiques, dont la structure reste à définir.

Nul ne sait à cette heure quelle forme prendra l'Office parlementaire d'évaluation s'il est créé, ni quelles seront ses relations avec le Plan. Votre rapporteur pour avis estime cependant que le Commissariat général du Plan, s'il est investi d'une mission spécifique en matière d'évaluation des politiques publiques pourrait être sollicité par le Parlement.

Les assemblées seraient ainsi, comme le proposait M. Jean Arthuis, ministre du développement économique et du plan, devant votre Commission, en droit de faire usage « d'une sorte de droit de tirage sur le plan, afin de demander la réalisation d'études. »

* 1 Quel devenir pour la planification française, avis adopté par le Conseil économique et social au cours de sa séance du 27 septembre 1995, Paris, CES, 50 p.

* 1 Cf Audition de M. J. B. de Foucault, en annexe au Rapport n° 2065 de M. Laurent Dominati député. De l'information du Parlement au contrôle du Gouvernement, Paris, Assemblée nationale, 1994, p. 207.

* 1 Contrôle parlementaire et évaluation. Notes et études documentaires n° 5012-13, Paris, La documentation française, 1995, 244 p.

* 2 Rapport précité p. 54.

* 3 Cf Réponse du Premier ministre a la question écrite de M. Georges Gruillot, JO, questions. Sénat, 5 octobre 1995, p. 1893.