II. L'ACTIVITÉ ET LES MOYENS DU COMMISSARIAT GÉNÉRAL DU PLAN ET DES ORGANISMES D'ÉTUDE ET DE RECHERCHE
A. LE COMMISSARIAT GÉNÉRAL DU PLAN
1. Bilan d'activité
En 1994 et 1995, le Commissariat général du Plan a préparé la constitution d'un réseau d'experts en prospective auquel il pourra faire appel pour l'information sur les travaux existants comme sur les expertises en relation avec les travaux sur le long terme qui lui sont confiés. Il a également amorcé la mise en place d'une bibliographie périodique des études prospectives paraissant en France et en Europe, sous la forme d'un bulletin trimestriel et d'une base de données. La mise en oeuvre de ce dispositif sera confiée à l'association « Futurible international ».
Les Assemblées seront informées de l'accès à ce dispositif, dès que celui-ci sera opérationnel, soit, en principe, à partir de 1996.
Dans le cadre de l'élaboration du schéma national d'aménagement et de développement du territoire, le Commissariat général du Plan doit animer la réflexion prospective à vingt ans sur l'environnement international et européen de la France et sur ses perspectives démographiques, économiques et de finances publiques. Deux groupes de travail devraient être constitués et rendre un rapport d'ici à la fin de l'année 1995.
Dans le domaine social, le plan a effectué d'importants travaux.
• Le Premier ministre a demandé, en mars 1994,
que soit menée une expertise de la situation du système de soins
et de l'assurance-maladie Le
Livre Blanc sur le système de
santé et d'assurance-maladie,
qui en est résulté,
rendu public fin 1994, a pour objectif de présenter les perspectives
à long terme de l'assurance-maladie, de définir les
priorités à l'avenir et de préciser les
caractéristiques institutionnelles, sociales, financières et
sanitaires des différentes options envisageables pour assurer la
maîtrise des dépens ainsi que l'amélioration de la
qualité de soins.
ï Le Premier ministre a demandé au Commissaire au Plan un rapport en vue de la préparation d'un Livre Blanc sur le financement de la protection sociale. Un groupe de travail a été réuni, à cette fin, de mai 1994 à février 1995, pour fournir une expertise sur la situation actuelle du système français de protection sociale et pour examiner les différentes solutions de réforme de son financement permettant d'assurer sa pérennité. Cette démarche a été complétée par une vaste consultation des partenaires sociaux, des institutions ayant une responsabilité sur ce terrain, et de certains experts, qui s'est déroulée de septembre à décembre 1994 et qui a donné lieu à un rapport. Ces deux rapports ont été publiés en juillet 1995.
ï Le groupe de prospective « Travail-emploi 2015 », mis en place en mars 1994 à l'initiative du Commissariat général du Plan et placé sous la présidence de M. Jean Boissonnat, a poursuivi ses travaux jusqu'en juillet 1995. L'abondance et la richesse des éléments recueillis a permis d'élaborer des propositions touchant à l'emploi, dans six domaines distincts : l'action internationale, l'organisation et le développement des entreprises, la construction des compétences, la maîtrise des temps sociaux et le temps de travail, les transformations de la relation d'emploi, le renouveau du droit conventionnel et un nouveau partenariat social.
ï Le service des affaires sociales a poursuivi le copilotage du groupe « Prospective des métiers et des qualifications », lancé au début 1994 avec le ministère du Travail et le ministère de l'Éducation nationale. Deux documents ont été établis à destination des institutions, établissements et collectivités qui souhaitent conduire des études prospectives dans ce domaine. Le document principal est un guide méthodologique où les deux ministères précités, le CEREQ, l'INSEE, l'AFPA, l'ANPE et le ministère de l'Agriculture ont largement participé. La mise en forme pédagogique a été particulièrement étudiée, afin d'en faire un produit très usuel.
Le Commissariat général du Plan effectue aussi des travaux sectoriels.
• Au cours de l'année 1995, les travaux du
groupe technique Réseaux 2010 sur l'économie de la
régulation des
réseaux de services publics
ont
été achevés. Le groupe a clarifié les concepts
utilisés pour analyser les services d'intérêt
général et leur régulation par l'État et
formulé des recommandations sur la manière dont la France devrait
conduire la modernisation de ses services publics, élaborer une doctrine
compréhensible à la fois en France et à Bruxelles et
orienter ses négociations à venir avec l'Union européenne.
Deux de ses ateliers ont également remis leurs rapports :
- l'atelier « Expériences étrangères », qui a fait un bilan des nouvelles formes de régulation introduites dans les pays de développement comparable à la France ;
- l'atelier « Approches économiques et régulation », qui a fait le point des connaissances en matière d'économie des réseaux et leur traduction en termes de politiques de régulation.
Le rapport du groupe « Réseaux 2010 », présidé par M. Christian Stoffaes, a fait l'objet d'un ouvrage « Services publics, questions d'avenir », publié en août 1995.
• Dans le domaine de
l'énergie,
l'intégration de la France à l'AIE, les travaux
préparatoires à la mise en place d'un marché
intérieur de
l'énergie,
la remise en cause par
le rapport Souviron de certaines orientations de notre politique
énergétique, ont, conduit le Commissariat général
du Plan à mettre en place un groupe de travail sur les perspectives
énergétiques à horizon 2010-2020. L'objectif de ce groupe
sera de réévaluer les hypothèses des travaux
précédents (« Energie 2010 ») et d'en réestimer
les principaux résultats.
ï Le Commissariat général du Plan assure le secrétariat de la Commission française du Développement durable qui travaille actuellement sur deux thèmes : les indicateurs du développement urbain ; la fiscalité. La commission a organisé, en janvier 1995, la conférence européenne des Commissions du Développement durable.
ï En ce qui concerne l'agriculture, le groupe « PAC 2010 » rassemble des personnalités du monde agricole et agro-alimentaire, des représentants de l'administration et des experts de l'économie agricole et des affaires européennes. II a pour mission d'établir et d'expertiser quelques scénarios d'évolution de la politique agricole commune à l'horizon 2010, en prenant plus particulièrement en compte, d'une part les perspectives de la situation des marchés agricoles et du fonctionnement de l'Organisation mondiale du commerce, d'autre part celles de l'évolution de l'Union européenne et de l'adhésion des pays associés d'Europe centrale et orientale. Il cherchera à mettre en relief, dans ce contexte, les enjeux et les marges de manoeuvre qui se présentent à l'Union européenne et à la France, dans un rapport remis à la fin de l'année 1995.
En matière de recherche, la Commissariat général du Plan procède au lancement d'actions incitatives qui visent à mobiliser la communauté scientifique sur des thèmes prioritaires pour l'action des pouvoirs publics. En 1994, on a engagé les opérations suivantes :
- un programme de recherche sur le travail et l'emploi, articulé autour de deux appels d'offres pluridisciplinaires, l'un à dominante sociologique et juridique, l'autre relatif aux disciplines de l'économie, de la gestion et de la sociologie.
- un appel d'offres consacré au régionalisme de l'économie mondiale et à ses conséquences pour la France et l'Union européenne.
En 1995, deux appel d'offres ont été lancés : l'un, sur le thème : « salaires, négociations et politique d'emploi » qui prolonge et complète le programme entamé l'année précédente ; l'autre qui traite de « l'entreprise et l'économie de l'immatériel ». Il vise à mieux identifier les modèles, les concepts et les outils de gestion qui permettent de saisir comment les fonctions dites immatérielles (formation, recherche-développement, commercial, gestion, etc.) contribuent à la performance globale des entreprises.
Dans le domaine des études, le Commissariat général du Plan a lancé des actions liées aux travaux engagés à l'horizon moyen long terme : études visant à étayer la réflexion prospective des groupes de travail consacrés à l'économie de la régulation des réseaux de services publics, la politique agricole commune, le travail et l'emploi. Les analyses ont été principalement centrées sur les questions de la concurrence, de l'Union européenne, de la structuration des services publics. L'élaboration du schéma national d'aménagement du territoire, à laquelle le Commissariat a contribué, a également suscité des études à caractère évaluatif et prévisionnel.
Le programme 1995 devrait permettre d'approfondir certains travaux concernant les thèmes suivants : société et économie de l'information, prospective des télécommunications ; développement durable ; compétitivité du système productif (analyse macro et micro économiques) ; intelligence économique ; travail, emploi, métiers, qualifications ; politiques publiques, dépense publique ; répartition des compétences entre collectivités (point de vue économique, institutionnel, principe de subsidiarité) ; développement territorial.
Les orientations pour 1996 sont en cours d'élaboration. Toutefois, on a d'ores et déjà décidé le lancement d'un appel d'offres de recherche portant sur l'efficacité de la dépense publique dans les domaines de la formation et de la santé.
2. Perspectives budgétaires
Le budget du Commissariat général du Plan poursuit sa diminution tendancielle. Les dépenses ordinaires ont ainsi varié à la baisse de 1992 à 1996 :
La diminution des dépenses ordinaires se poursuit donc.
Les crédits affectés à l'évaluation des politiques publiques ont, quant à eux, subi une légère diminution, mais leur volume reste comparable à celui de 1995 :
B. LES ORGANISMES D'ÉTUDE ET DE RECHERCHE
Outre le Commissariat général du Plan, plusieurs services reçoivent des crédits. Il s'agit du Centre d'Étude Prospective d'Informations internationales (CEPII) et du Conseil supérieur de l'Emploi, des Revenus et des Coûts (CSERC). De plus, plusieurs organismes répondant à des statuts divers reçoivent des subventions du budget de l'État, certains ne bénéficiant de celles-ci qu'au titre du budget « recherche ».
1. Le Centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII)
Le CEPII a été créé en 1978 afin de rassembler des informations et d'élaborer des études prospectives sur l'économie mondiale, les échanges internationaux et les économies étrangères.
Les principaux travaux actuels du CEPII portent sur :
- les perspectives macro-économiques internationales à moyen terme ;
- les mécanismes de transmission de la politique monétaire dans les principaux pays européens ;
- la gestion des taux de change et le rôle des différentes monnaies internationales ;
- la montée des économies émergentes et les effets sur l'emploi des échanges avec ces pays ;
- les effets du marché unique sur le commerce international ;
- la transition en Europe centrale et orientale et les perspectives d'élargissement de l'Union européenne ;
- les relations entre l'Union européenne et les pays du bassin méditerranéen.
Le CEPII poursuit ses efforts pour accroître l'audience de ses publications. La revue Economie internationale a été dotée d'un conseil scientifique international, afin d'accroître sa présence dans le monde francophone et d'un comité de rédaction composé pour moitié d'économistes extérieurs au Centre, qui veillent à la qualité des articles publiés. La « Lettre du CEPII » a une périodicité mensuelle. Elle aborde des sujets d'actualité, tels que la crise mexicaine, les taux de change d'équilibre, ou le conflit automobile Japon-USA. L'ouvrage annuel « L'économie mondiale » atteint une diffusion de l'ordre de 10.000 exemplaires. Les données sur l'économie mondiale diffusées sur CD-ROM font, par ailleurs, l'objet d'une demande croissante. Enfin, une lettre d'information semestrielle en anglais, qui rend compte sous une forme synthétique des travaux du CEPII, est diffusée à plus de 2.000 exemplaires auprès des correspondants du CEPII à l'étranger.
Le budget du CEPII a crû de 2,2 % cette année. Il a évolué comme suit depuis 1993.
2. Le Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts (CSERC)
Le CSERC a été créé par la loi quinquennale relative à l'emploi et à la formation professionnelle du 23 décembre 1993 et a succédé au Centre d'études des revenus et des coûts. La composition et le fonctionnement du CSERC ont été fixés par un décret en Conseil d'État du 25 mai 1994. Les différents membres ont été nommés par les instances habilitées et le Premier ministre a désigné son président par décret du 21 novembre 1994.
L'année 1995 a été une année de mise en place marquée par la nomination du rapporteur général, sur proposition du président du Conseil, par arrêté du Premier ministre du 16 janvier 1995.
Le premier rapport du conseil sera remis au Premier ministre et aux présidents des assemblées parlementaires.
En termes de dépenses ordinaires, le budget du CERC (jusqu'en 1994), puis celui du CSERC (à compter de 1995) se sont établis comme suit :
Comme on le voit, la diminution des dépenses de personnel explique à elle seule, en grande partie, la réduction du budget du CSERC par rapport à celui du CERC.
3. Les organismes subventionnés
Quatre organismes de recherche sont subventionnés par le budget du Plan :
- le CREDOC : Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie ;
- le CEPREMAP : Centre d'études perspectives d'économie mathématiques appliquée à la planification ;
- TIRES : Institut de recherches économiques et sociales ;
- l'OFCE : Observatoire français des conjonctures économiques.
Au terme de ses statuts, le CREDOC a pour objet de faire toute étude sur les conditions de vie de la population, de promouvoir toute recherche statistique, économique, sociologique ou psychosociologique sur ce sujet. Le CREDOC a signé, en février 1995, un nouveau contrat d'objectifs avec l'État. Parmi les 34 études actuellement en cours, certaines concernent, par exemple les opinions et attitudes des Français en matière de déchets, au début 1995 ; l'évolution des inégalités en France depuis 15 ans ; les priorités de la recherche en sciences sociales dans le domaine de l'environnement.
L'OFCE a été créé en 1981 par une convention passée entre l'État et la fondation nationale des sciences politiques.
Au premier trimestre 1995, l'observatoire a poursuivi son analyse de la conjoncture de la France et des économies étrangères, il a également réestimé son modèle multinational et utilisé son modèle d'équilibre général, afin de réaliser des études économiques. Plusieurs études sont en cours pour le Sénat, ainsi que pour la Communauté économique européenne, en collaboration avec les universités de Cambridge et de Rome.
L'OFCE publie à un rythme trimestriel une Revue, ainsi qu'une lettre à un rythme mensuel.
L'IRES a adopté, en 1995, son second programme de travail qui succède au programme de travail à moyen terme 1989-1994.
Les travaux de TIRES concernent notamment : les déterminants de l'emploi, l'insertion professionnelle des jeunes, les déterminants de l'embauche, le développement des services aux entreprises.
Le CEPREMAP est un centre de recherche fondamentale en économie qui réalise des études, en particulier pour le Commissariat général du Plan. Les publications du centre portent sur l'organisation des marchés, les fondements micro-économiques de la macro-économie, la mobilisation macro-économique et l'économétrie, la régulation et l'analyse du changement technique et social, l'économie et les politiques publiques ou l'économie internationale. Le centre a réalisé et publié plusieurs dizaines d'études sur ces différents sujets, tant en français que dans des revues étrangères.
Votre commission se félicite de l'apport de ces organismes tant dans la connaissance de l'environnement économique et social que dans l'aide à la décision des pouvoirs publics.
Suivant les conclusions de son rapporteur, la Commission des Affaires Économiques et du Plan a décidé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du Plan inscrits au projet de loi de finances pour 1996.
AUDITION DE M. HENRY GUAINO, COMMISSAIRE GÉNÉRAL DU PLAN, PAR LA COMMISSION
LE MARDI 24 OCTOBRE 1995
Présidence de M. Jean François-Poncet, président - La commission a procédé à l'audition de M. Henri Guaino, commissaire au Plan.
M. Jean François-Poncet, président, a tout d'abord prié le commissaire de présenter la situation du Plan en France, les relations que le commissariat général du Plan entretient avec la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), et le rôle qui pourrait lui être dévolu dans l'évaluation des politiques publiques.
M. Henri Guaino, commissaire au Plan, a déclaré que sa réflexion au sujet de la réforme de la planification se situait dans les perspectives tracées par la circulaire du Premier ministre du 25 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en oeuvre de la réforme de l'État et des services publics, laquelle indique que le Plan doit devenir : « un outil efficace de prospective et d'évaluation des politiques publiques ».
Pour le commissaire, l'idée fort répandue selon laquelle la planification appartient au passé est erronée. Il convient aujourd'hui de s'inspirer des principes qui ont prévalu lors de l'élaboration du premier plan afin de préserver la cohérence dans le temps et dans l'espace des politiques publiques et la cohésion de l'action de l'État et des personnes publiques.
Or, aujourd'hui, aucune instance ne remplit cette fonction et ne met l'accent sur les effets induits par les politiques publiques. Il est possible et nécessaire, tout en respectant le principe de l'annualité budgétaire, de replacer les décisions publiques dans une perspective temporelle plus profonde.
Il est, en outre, souhaitable que dans le débat budgétaire relatif à la maîtrise des dépenses publiques, l'on prenne garde à ne pas seulement se satisfaire d'objectifs généraux et quantitatifs, mais à bien prendre en compte la nature des dépenses publiques. Faute d'une telle analyse, les pouvoirs publics sont naturellement enclins à diminuer les dépenses d'investissement, au lieu de réduire des dépenses moins utiles. Seul un outil d'évaluation « a priori » de l'impact des décisions permettra d'éviter que la réduction des investissements publics ne serve systématiquement de facteur d'ajustement à la régulation budgétaire.
La nouvelle orientation des travaux du commissariat au Plan ne négligera pas le rôle important qu'il joue, d'une part, comme lieu de préparation du dialogue social au sein d'une économie concertée et, d'autre part, d'outil de prospective et de veille économique.
En ce qui concerne les rapports entre le Plan et la DATAR, il est souhaitable que ces deux institutions collaborent, car il est impossible de concevoir la planification nationale sans mesurer son incidence sur le territoire national.
M. Jean François-Poncet, président, a alors demandé quelle était l'implication du commissariat général du Plan dans l'élaboration du projet de schéma national d'aménagement du territoire.
Le commissaire au Plan a précisé que la procédure retenue se déroulait simultanément :
- au sein de quatre groupes transversaux thématiques, sous l'égide du commissariat général du Plan,
- à l'occasion de l'élaboration des schémas sectoriels, sous le contrôle de la DATAR.
Selon M. Henri Guaino, l'élaboration des schémas devrait permettre d'élaborer une véritable stratégie de développement du territoire. Mais il importe de s'assurer qu'elle ne débouchera pas sur une rationalisation drastique des services de l'État, au détriment des régions les plus défavorisées.
Prenant la parole, M. Jean Boyer, rapporteur pour avis du budget du Plan, s'est réjouit de constater que la réforme entreprise tendait à accroître la cohérence et le pragmatisme dans l'élaboration de la planification française ; puis il a demandé au commissaire quel était l'état d'avancement de la réflexion relative à la réforme du commissariat général du Plan, aux modifications de la procédure d'évaluation des politiques publiques, et au développement de la collaboration entre le Parlement et le Plan.
M. Henri Guaino, commissaire au Plan, lui a répondu que les propositions de modification de l'organisation du commissariat, élaborées par ses services, avaient été transmises courant octobre aux services du Premier ministre, afin d'obtenir son arbitrage. S'agissant de l'évaluation, il a estimé que les moyens dont était doté le commissariat ne lui permettaient pas de remplir tout à fait efficacement cette mission à l'heure actuelle. Il a insisté sur la nécessité de refonder le Plan, ce qui exclut les réformes à la marge. Enfin, il a estimé que le Plan pouvait mettre sa capacité d'expertise tant à la disposition de l'Exécutif qu'au service du Parlement, afin que l'un et l'autre disposent d'une analyse indépendante.
M. Bernard Barbier, président de la délégation pour la planification, a alors indiqué que cette délégation n'intervenait que sur « délégation » de la commission des affaires économiques et du plan, constitutionnellement compétente, et dans le cadre fixé par la loi du 29 juillet 1982, pour contrôler la préparation et l'exécution des Plans, dans une perspective de moyen terme. Il a rappelé qu'il avait déposé une proposition de loi, en réponse aux propositions émanant de l'Assemblée nationale, tendant à créer un office d'évaluation. Il a souligné que la délégation sénatoriale pouvait se prévaloir d'un acquis dans le domaine économétrique, contrairement à la délégation de l'Assemblée nationale, qui ne s'était pas individualisée par rapport à la commission des finances. C'est pourquoi, il a insisté sur son souhait de préserver l'existence de deux délégations distinctes qui seraient réunies en une structure « confédérale » qui travaillerait en concertation avec les commissions.
En réponse à M. Jean François-Poncet, président , qui lui demandait si, selon lui, une autre politique économique était possible, M. Henri Guaino a estimé que, dans une démocratie, il y avait toujours plusieurs politiques envisageables et que quatre options s'offraient aux pouvoirs publics :
- une politique essentiellement comptable de réduction des déficits, qui ne se préoccupe pas de la nature des dépenses, ni de la structure des prélèvements obligatoires ;
- une politique portant du constat que les déficits sont une résultante de l'activité économique et qu'ils ne se décrètent pas ;
- une politique néolibérale qui laisse aux citoyens le soin de régler par eux-mêmes les problèmes de santé, d'éducation ou de retraite ;
- enfin, une politique se situant à un carrefour et faisant le choix d'affronter la concurrence internationale grâce à la solidarité nationale, tout en s'appuyant sur un système universel de protection sociale et une fiscalité tendant à favoriser davantage le travail que le capital.
M. Jean François-Poncet, président , a alors attiré l'attention de M. Henri Guaino sur l'aménagement du territoire et sur la mise en place, à son initiative, d'un groupe de travail sur l'espace rural, au sein de la commission. Il lui a demandé si le Plan disposait d'un « réservoir d'idées » sur ce sujet.
M. Henri Guaino , après avoir rappelé qu'il avait engagé sur ce point un dialogue avec M. Raymond-Max Aubert, secrétaire d'État à l'espace rural, a estimé que le développement du territoire appelait un effort d'investissements publics et que cela pourrait se faire par un redéploiement des moyens de l'État, au demeurant considérables.
M. Jean François-Poncet, président , s'est déclaré d'accord avec cette analyse et a rappelé que, parmi les mécanismes introduits par le Parlement lors du vote de la loi d'orientation, il y avait lieu de citer comme exemple de redéploiement souhaité celui de la subvention de l'État à la région Île-de-France au titre des transports collectifs au profit de l'aménagement du territoire.