N° 79
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1995.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1996, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME XVIII
TRANSPORTS TERRESTRES
Par M. Georges BERCHET,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Gérard Larcher, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, vice-présidents ; Gérard César, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Minetti, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Georges Berchet, Jean Besson, Claude Billard, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Jacques Dominati, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Philippe François, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Claude Haut, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Roger Husson, Bernard Joly, Edmond Lauret, Jean-François Le Grand, Félix Leyzour, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, René Rouquet, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Jacques Sourdille, André Vallet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (10ème législ. ) : 2222, 2270 à 2275 et T.A. 413.
Sénat : 76 et 77 (annexe n°5) (1995-1996).
Lois de finances.
AVANT PROPOS
Mesdames, Messieurs,
L'exercice 1995, au terme duquel intervient la discussion du projet de loi de finances pour 1996, suscite une relative préoccupation.
•
L'État face à ses
responsabilités
À l'issue des entretiens approfondis qu'il a pu avoir avec Mme le Secrétaire d'État aux transports et avec M. le Président de la SNCF, votre rapporteur a cru de son devoir de saisir M. le Premier Ministre des inquiétudes qu'il conçoit pour l'avenir de la SNCF à moyen terme. Il lui a donc adressé une lettre en date du 27 juillet 1995, le priant d'accélérer l'élaboration du contrat du plan, d'afficher clairement les engagements de l'État en matière de service public et d'aménagement du territoire, de définir les voies du retour de la SNCF à l'équilibre financier.
•
Transports et environnement
:
un équilibre à trouver
Le rapport de la cellule de prospective et de stratégie du ministère de l'Environnement « Pour une politique soutenable des transports », rendu public à la mi-juillet 1995, a mis en cause la cohérence de la politique gouvernementale en matière de transports et d'environnement.
Appuyé sur l'expertise d'une quarantaine de spécialistes, le rapport « Dron » constitue un constat parfois critique. Il conteste la fiscalité de l'énergie qui ne prend pas suffisamment en compte le principe pollueur-payeur.
Reprenant des mises en garde émises précédemment par diverses autorités françaises ou européennes, le rapport insiste sur la nécessité d'inclure dans les tarifs des transports les coûts collectifs qu'ils engendrent.
Appelant à une évolution des mentalités, il insiste sur la nécessité de maîtriser la pollution créée par l'automobile.
•Les réseaux
trans-européens
Le conseil des ministres des transports de l'Union européenne, réuni sous présidence française en juin 1995, a adopté, à l'unanimité, une position commune sur les schémas directeurs des réseaux trans-européens de transports. En revanche, les ministres n'ont pas fixé d'ordre de priorité pour les projets, estimant -malgré le souhait de la France- que ceux-ci devraient être placés sur un pied d'égalité.
La liste des quatorze projets prioritaires retenus au sommet d'Essen, que le Parlement européen et certains Parlements nationaux avaient proposé de modifier, n'a pas été intégrée dans le règlement sur les schémas directeurs. Les principes arrêtés à Essen ont été simplement réaffirmés dans une déclaration politique annexée au procès-verbal du Conseil des ministres des Transports.
Une accélération de la mise en place du financement communautaire a été souhaitée. Le conseil européen, tenu à Cannes à la fin du mois de juin 1995, a affecté une enveloppe d'environ 500 millions d'écus sur 1995 et 1996 (à peu près l'équivalent de 3,25 milliards de nos francs sur deux ans) aux quatorze projets qualifiée de prioritaires à Essen (dont 4 TGV intéressant la France : le Nord, l'Est, le Lyon/Turin et le Montpellier/Barcelone). Mais, dès le Conseil des ministres des Finances, tenu le 24 juillet 1995, pour la préparation du budget de l'Union européenne pour 1996, l'enveloppe 1996 a été augmentée de 50 millions d'écus en dépenses d'engagement et de 20 millions en dépenses de paiement. Il reste que la part réservée aux quatorze grands projets n'est pas exactement chiffrable pour 1996. La Commission de l'Union européenne estime pouvoir y consacrer 422 millions d'écus en 1995-1996, c'est-à-dire moins que ce que le sommet de Cannes avait prévu.
CHAPITRE PREMIER PRINCIPALES DONNÉES DU PROJET DE BUDGET
Les crédits initialement demandés à la section I « Transports terrestres » du fascicule « Transports » pour 1996 atteignent, en dépenses ordinaires et crédits de paiement, 44,58 milliards de francs. Ils progressent de 0,82 % en francs courants par rapport à 1995, ce qui, compte tenu de la hausse attendue des prix en 1996 équivaudra à une contraction de 1,18 % en francs constants.
I. LES DÉPENSES ORDINAIRES
Les dépenses ordinaires atteignent 43,1 milliards de francs pour 1996, soit + 0,4 % par rapport au budget voté de 1995.
A. LES MOYENS DES SERVICES
Les moyens des services (Titre III) reçoivent 13,66 millions de francs -somme modique-, soit une contraction de 0,3 % d'une année sur l'autre.
B. LES INTERVENTIONS PUBLIQUES
Les interventions publiques (Titre IV) représentent 96,6 % des crédits demandés à la section « Transports terrestres ». Ils atteignent
43,09 milliards de francs pour 1996, soit une quasi-stabilité en francs courants (+ 0,42 %) par rapport au budget voté de 1995.
On notera que 10 millions de francs sont inscrits à un chapitre 43.10 « Actions de promotion dans le domaine des transports ».
•
La SNCF
constitue le principal
bénéficiaire du titre IV. Elle recevra, en 1996 :
- 4,44 milliards de francs au titre du service annexe d'amortissement de sa dette (chapitre 45.44) ;
- 12,61 milliards de francs de contribution à ses charges d'infrastructures (chapitre 45.45) ;
- 13,66 milliards de francs pour les charges de retraite (chapitre47.41) ;
- 723 millions de francs au titre d'indemnité compensatrice dans le cadre de la contribution de l'État aux transports collectifs parisiens. Cette indemnité est en recul de 4,6 % par rapport au budget voté de 1995 (chapitre 46.41, article 20) ;
- 140 millions de francs au titre des réductions qu'elle consent sur les tarifs de banlieue (chapitre 46.41, article 40) ;
- enfin, 1,93 milliard de francs pour la compensation de ses tarifs sociaux (chapitre 46.42, article 10).
Au total, ce sont plus de 36,9 milliards de francs que reçoit la SNCF, ainsi que le montre la présentation par agrégats.
• La
RATP
constitue, ensuite, la
deuxième bénéficiaire des crédits. Elle recevra en
1996 :
- 4,15 milliards de francs d'indemnité compensatrice au titre de la contribution de l'État aux transports collectifs parisiens (chapitre 46.41, article 10) ;
- 131 millions de francs pour compenser les réductions tarifaires qu'elle accorde (chapitre 46.41, article 10) ;
- 18 millions de francs pour la TVA sur les annuités d'amortissement de biens financés par des subventions d'équipement (chapitre 46.41, article 60).
II. LES DÉPENSES EN CAPITAL
Les dépenses en capital représentent 1,48 milliard de francs de crédits de paiement, soit un progrès de 14 % par rapport au budget voté de 1995. En revanche, les autorisations de programme atteignent 1,1 milliard de francs, soit une contraction de 9,6 % par rapport aux autorisations votées pour 1995.
A. LES INVESTISSEMENTS EXÉCUTÉS PAR L'ÉTAT
Les investissements exécutés par l'État (Titre V) ne reçoivent que la somme modeste de 17,5 millions de francs, en crédits de paiement, qui représente pourtant un progrès de 4,9 % en francs courants par rapport au budget voté de 1995.
Les autorisations de programmes consacrées à ces investissements atteignent 19,5 millions de francs, soit un progrès de 26,9 % d'une année à l'autre.
On notera que les études économiques (chapitre 53-41) ne reçoivent 6,5 millions de francs.
Quant à l'organisation du marché des transports routiers et des transports de défense, elle reçoit 6 millions de francs (chapitre 53-44). Il est permis de se demander si l'article 10 de ce chapitre, consacré aux transports routiers ne devrait pas plutôt trouver sa place à la section 2 « Routes » du fascicule bleu du budget des Transports.
B. LES SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT ACCORDÉES PAR L'ÉTAT
Les subventions d'investissement accordées par l'État (Titre VI) atteignent 1,48 milliard de francs en crédits de paiement, soit un progrès de 14 % en francs courants par rapport au budget voté de 1995.
En revanche, les autorisations de programme demandées pour 1996 atteignent 1,1 milliard de francs, soit un recul de 9,6 % par rapport au budget voté de 1995.
1. Le poids relativement modeste des investissements en province
Mise à part l'ouverture d'un article 24 au chapitre 63.41 « Etudes de déplacements urbains », article qui, bizarrement, n'est pas abondé, il convient de signaler, parmi les crédits de paiement du chapitre 63.41 :
- 294,7 millions de francs destinés au réseau express régional (RER) en charge de la SNCF ;
- 388,7 millions de francs consacrés au réseau banlieue de la SNCF ;
- 20,9 millions de francs voués aux aménagements d'infrastructures de voirie pour les transports collectifs en région d'Île-de-France ;
- 565,7 millions inscrits en faveur des aménagements d'infrastructures pour les transports collectifs urbains en site propre en province (article 21) ;
- 64 millions de francs consacrés à l'aide au développement de la productivité des transports de marchandises.
Enfin, 54,5 millions de francs sont affectés au Fonds d'aide à la recherche et à l'innovation dans les transports.
2. La réaction face au demi-échec du programme PREDIT
Neuf millions de francs de crédits de paiement, contre quatre seulement en 1995 sont consacrés au programme de recherche et de développement pour l'innovation et la technologie (PREDIT).
Le PREDIT, visant à l'étude des systèmes de transports terrestres du futur, a bénéficié en cinq ans de 2,4 milliards d'aides publiques, pour un budget total de 7,8 milliards de francs.
Quelque neuf cents contrats ou conventions ont été signés par les trois ministères concernés, au titre de ce programme, entre 1990 et 1994.
Pour autant, le suivi de ce programme complexe n'a pas été rigoureux, ainsi qu'il résulte du rapport « Causse » remis en janvier 1995 qui émet quatre réserves :
« Faiblesse des actions incitatives de l'État, opportunisme organisationnel, éparpillement des interventions publiques, faiblesse de la gestion. »
De fait, Prédit a fonctionné sur le principe du « bottom up », c'est-à-dire que les sujets de recherche ont été choisis sur propositions des industriels.
Ces derniers ont financé l'essentiel des travaux, soit 70 % du budget total de 7,8 milliards de francs. Comment s'étonner, dès lors, que le système ait mis l'accent sur l'automobile et le ferroviaire où les industriels français sont en position de force ? Comment ne pas comprendre l'effort sur l'offre technologique française ? Ainsi, les études sur la seule voiture particulière ont bénéficié de 1,3 milliards de francs, soit plus de la moitié du total des aides publiques. La grande vitesse (TGV de nouvelle génération) devait recevoir 28 % des aides accordées aux transports guidés. Elle en a obtenu près de 50%. À l'inverse, les transports urbains n'ont obtenu que le cinquième de la somme prévue. Mais, mis à part le projet « Commutor », c'est certainement le thème « transport des marchandises » qui a le plus souffert. Initialement, 190 millions de francs de crédits publics étaient prévus pour financer ce sujet jugé stratégique par les experts. À la mi-1994, les dépenses atteignaient seulement 60 millions, soit 30 % de l'objectif.
Tout en accueillant avec espoir la croissance des crédits, votre Commission des Affaires économiques et du Plan estime que la survie du PRÉDIT implique une refonte des méthodes et de l'organisation. Le rapport « Causse » propose une articulation interministérielle par projet. Il faut souhaiter une mise en oeuvre accélérée de meilleures méthodes de suivi dans le nouveau PRÉDIT.
III. LE FONDS D'INVESTISSEMENT DES TRANSPORTS TERRESTRES ET DES VOIES NAVIGABLES (FITTVN)
Le FITTVN, institué par l'article 37 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire et par l'article 47 de la loi de finances initiale pour 1995, ne figure pas au fascicule des transports, mais au III « Comptes d'affectation spéciale » du projet de loi de finances pour 1996.
• Les crédits inscrits pour les transports
ferroviaires en 1995 au chapitre 3 du FITTVN -d'un montant total de
986
millions de francs-
ont reçu deux affectations
principales :
- 602 millions de francs, soit près des deux-tiers du total du chapitre, ont été affectés au transport ferroviaire ;
- 349 millions de francs, soit 35 % du total, avaient pour objectif le développement du transport combiné ;
- par ailleurs, 35 millions de francs devaient financer diverses études, relatives aux transports terrestres.
• En 1996, le Fonds sera abondé à
hauteur de 3,05 milliards de francs (contre 2 milliards de francs en 1995). 920
millions de francs sont attendus de la taxe sur les titulaires d'ouvrages
hydroélectriques concédés et 2,13 milliards de francs sont
attendus de la taxe sur les concessionnaires d'autoroutes.
La répartition pour 1996 sera validée par le comité de gestion du Fonds.
IV. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a minoré les moyens de paiement de 22,13 millions de francs, selon la répartition suivante :
•
Titre III
: -
130.000 francs.
Cette économie symbolique des
coûts de fonctionnement est à l'initiative de MM. Philippe Aubert
et Michel Bouvard. Elle doit s'appliquer à des chapitres faisant
généralement l'objet d'annulations de crédits en cours de
gestion.
•
Titre VI (chapitre 63-41) : -
22.000.000 francs (en autorisations de programme et crédits de
paiement).
Cette économie porte sur les investissements de la
RATP et de la SNCF-banlieue. Elle tendait à tenir compte des remarques
de la Cour des Comptes sur le syndicat des transports parisiens.