II. LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PROTECTION DES ESPACES NATURELS
A. L'AUGMENTATION DES DÉPENSES CONSACRÉES A LA POLITIQUE DE PROTECTION DE LA NATURE
L'évolution des crédits de l'agrégat
" protection de la nature " fait apparaître que cette action
constitue une des priorités du ministère de l'environnement.
L'augmentation des dépenses de fonctionnement est
particulièrement spectaculaire : elles s'élèveront
à 341,5 millions de francs, soit une progression de 42 % par
rapport à 1998.
Comparativement, les dépenses en capital augmentent de façon
beaucoup plus modérée. La progression des crédits de
paiement (313 millions de francs) n'est que de 2 %. Celle des
autorisations de programmes (364,5 millions de francs) est plus
substantielle, soit 11 %.
La forte augmentation des moyens de fonctionnement rétablit une certaine
cohérence entre la progression des espaces protégés et
celle des ressources correspondantes. Cette cohérence constitue un
progrès par rapport à la situation constatée l'an dernier,
caractérisée par une évolution des moyens manifestement
insuffisante pour faire face à celle des besoins.
Cependant, cet ajustement bienvenu entre les moyens et les ambitions de la
politique de protection de la nature ne lève pas les interrogations que
suscitent la progression continue des zones protégées et la
multiplication des régimes de protection.
Il conviendrait en effet, de se demander si cette évolution ne risque
pas d'aggraver les risques de dégradation des portions du territoire qui
ne font l'objet d'aucune protection. Pour votre rapporteur, il faut aussi
chercher à convaincre tous les agents économiques de la
nécessité de prendre en compte, sur l'ensemble du territoire, les
exigences de la protection de la nature et des paysages et de faire
prévaloir des comportements compatibles avec les principes du
développement durable.
1. La politique de protection de la nature menée par l'Etat : un renforcement des moyens du réseau des espaces protégés
a) La protection des sites et des paysages
La loi
du 2 mai 1930 relative à la protection des monuments naturels et
des sites constitue l'instrument le plus ancien pour la protection des sites
naturels ou bâtis.
Son application s'est traduite par le classement de 2 700 sites et par
l'inscription de 5 100 autres sites, d'ampleur très variable.
Depuis une vingtaine d'années, la loi de 1930 est utilisée pour
le classement de vastes ensembles paysagers : ainsi avant la fin de 1998,
était prévu le classement des gorges de la Loire, de Marquenterre
(Somme), et du massif forestier d'Ermenonville (Oise).
La gestion des sites classés est désormais organisée dans
le cadre de documents d'orientation et de recommandation permettant de
définir les objectifs poursuivis et le devenir des sites
concernés.
Le projet de loi de finances prévoit d'affecter à la politique
des sites et des paysages 37,5 millions de francs en dépenses
ordinaires et crédits de paiement, ce qui correspond à une nette
diminution des dépenses prévues en 1999 (-16,5 %).
•
La politique des " grands sites "
La politique des " grands sites ", initiée dès 1976 et
relancée en 1989 dans le cadre d'une communication commune des ministres
chargés de l'équipement et de l'environnement, a pour objet de
permettre la réhabilitation et la mise en valeur des sites
protégés les plus remarquables et les plus menacés,
notamment du fait de l'afflux touristique. Les opérations partenariales
menées à ce titre s'appuient sur un programme de remise en valeur
de l'espace protégé, tout en prenant en compte un
développement économique compatible avec la qualité des
lieux.
Depuis 1997, ces opérations sont financées par des crédits
du ministère de l'environnement et non plus par des crédits du
ministère de l'équipement. Les dotations consacrées
à ces opérations s'élevaient à 9,8 millions de
francs en 1997 et en 1998, elles seront reconduites pour 1999, et
réparties entre des crédits d'études (1,2 million de
francs) et des crédits de travaux (8,6 millions de francs).
De 1989 à 1998, le ministère de l'équipement puis celui de
l'environnement ont financé :
- en études, 20 opérations pour un montant global de 3,1 millions
de francs ;
- en travaux, 14 opérations pour un montant global de 36,8 millions
de francs.
Quatre opérations peuvent être considérées comme
terminées ou ayant fait l'objet de tranches fonctionnelles de
travaux : la Dune du Pilat, les jardins du Rayol, la Restonica et la
Montagne-Sainte-Victoire.
Au total, 27 opérations " grands sites " sont
actuellement à des stades d'avancement divers, en cours d'études
ou en travaux (soit huit de plus que l'année dernière).
Enfin,
quatre directives paysagères
sont actuellement à
l'étude pour protéger des territoires remarquables pour leur
intérêt paysager : les Alpilles, les Côtes-de-Meuse, les
vues sur la cathédrale de Chartres et le Mont-Salève.
•
Les autres mesures en faveur de la politique du paysage
Le ministère mène également une action visant à
faire reconnaître au plan international les paysages français.
Ainsi, deux nouveaux dossiers ont été déposés
devant l'UNESCO dans le cadre de la convention du patrimoine mondial. Le
village de Saint-Emilion et son vignoble ainsi que la vallée de la Loire
entre Sully-sur-Loire et le confluent du Maine devraient être reconnus en
1999 comme paysages culturels de valeur universelle exceptionnelle.
b) Les réserves naturelles et les parcs nationaux
•
Les réserves naturelles
En août 1998, la France compte 141 réserves naturelles (soit sept
de plus qu'en 1997) protégeant 443 795 hectares ; cela
correspond à une augmentation de superficie de 37 % par rapport
à 1997. L'instruction de projets concernant la création de
33 nouvelles réserves est en cours.
L'objectif assigné aux réserves naturelles est d'assurer une
protection exemplaire de chacun des milieux existant en France, en se fondant
sur les inventaires scientifiques réalisés par des experts
français et européens. Le régime de leur constitution est
fixé par la loi du 10 juillet 1976.
Les modalités de gestion des réserves sont
déterminées par l'article R.242-18 du Code rural, qui
prévoit que les réserves naturelles peuvent être
gérées par des propriétaires de terrains classés,
des associations, des fondations, des collectivités locales ou des
établissements publics dans le cadre de conventions passées avec
l'Etat.
Pour les 141 réserves existantes, la répartition des organismes
gestionnaires est actuellement la suivante :
- 28 réserves sont gérées par des instances locales :
11 sont gérées directement par des collectivités locales,
11 par des parcs naturels régionaux et 6 par des syndicats mixtes ou
intercommunaux ;
- 25 réserves sont confiées à des établissements
publics (parcs nationaux, Office national des forêts, Office national de
la chasse...) ;
- 81 réserves sont gérées par des associations
- 7 réserves récemment créées n'ont pas encore de
gestionnaire désigné.
Il faut relever que huit réserves naturelles bénéficient
d'une cogestion par deux organismes. Cela semble correspondre à
l'intérêt grandissant pour les réserves naturelles
manifesté par les collectivités locales qui prennent conscience
de la place que ces dernières peuvent tenir dans le développement
local.
Les crédits provenant des collectivités locales
représentaient en 1997 environ 20 % des ressources des
réserves en fonctionnement et 39 % en investissement. En outre, les
collectivités locales apportent aux réserves un soutien en nature
en mettant à leur disposition des locaux et du matériel.
Les difficultés rencontrées dans la gestion des réserves
sont de trois ordres. Elles tiennent aux limites que les réserves
imposent à certaines activités humaines (la chasse, le
développement de certaines formes d'activités touristiques,
agricoles ou sylvicoles), à la difficulté de trouver un organisme
gestionnaire compétent sur les plans technique, scientifique et
administratif (l'Etat est parfois amené à gérer
directement une réserve à titre provisoire), et enfin au
coût que représentent la création de nouvelles
réserves et la mise en oeuvre de méthodes de gestion efficaces et
exemplaires.
L'effort entrepris pour améliorer la gestion des réserves doit
être poursuivi en établissant dans chaque réserve un plan
de gestion. Ces plans permettent en effet de renforcer la participation des
partenaires concernés (notamment des propriétaires privés)
et d'effectuer un bilan du patrimoine naturel protégé pour
pouvoir définir les objectifs assignés à la réserve
et ainsi déterminer les moyens d'intervention nécessaires. En
1998, 6 nouveaux plans ont été examinés, ce qui porte
à 37 le nombre de plans élaborés et agréés
par le Conseil national de la protection de la nature.
Le financement par l'Etat des nouvelles réserves, insuffisant en 1996
comme en 1997, a été rendu plus aisé en 1998 grâce
à une augmentation des crédits qui leur ont été
consacrés. Cette tendance se poursuit en 1999 avec une hausse
significative de 59 % de leurs moyens de fonctionnement
(58,66 millions de francs). Les autorisations de programme, qui avaient
diminué de 4,4 % en 1998, s'élèvent à
20,6 millions de francs, en augmentation de 35 % par rapport à
1998. Une mesure nouvelle de 7,5 millions de francs en dépenses
ordinaires et crédits de paiement doit permettre d'assurer la gestion
des réserves récemment créées.
L'objectif est de porter à 250 le nombre des réserves à
l'horizon 2040.
•
Les parcs nationaux
La loi du 22 juillet 1960 a défini les objectifs de la politique
des parcs nationaux qui ont pour mission de protéger le patrimoine
naturel, de mettre à la disposition de tous, et plus
particulièrement des citadins, les richesses qu'ils préservent,
et enfin, de contribuer au développement économique, social et
culturel des territoires où ils sont implantés.
On compte aujourd'hui sept parcs nationaux représentant 0,66 % du
territoire national, et 2,2 % si l'on prend en compte leurs zones
périphériques.
Alors que les deux derniers parcs ont été créés
respectivement en 1979 (parc du Mercantour) et en 1989 (parc de la Guadeloupe),
trois nouveaux parcs, dont la création est désormais en phase
opérationnelle devraient venir s'ajouter aux sept parcs existants.
Le projet le plus avancé concerne le parc national de la forêt
tropicale de Guyane qui revêt une urgence particulière, compte
tenu des engagements pris par la France lors de la Conférence de Rio en
1992 sur la diversité biologique. La charge budgétaire
nécessaire à la mise en place de ce parc, dans le courant du
premier semestre de l'an 2000, est très lourde. Ses effectifs permanents
passeront de 9 à 85 postes à l'échéance 2000. Ce
nouveau parc multipliera à lui seul la superficie totale des parcs
nationaux par sept. Son budget de fonctionnement annuel est
évalué à 37 millions de francs (par rapport à
15 millions de francs pour un parc moyen de 50 000 hectares). Enfin,
les dépenses d'investissement initial, qui devront être
réparties sur cinq ans, sont estimées à près de
90 millions de francs.
Les deux autres projets concernent le milieu marin. Le projet de parc marin de
Corse a pris beaucoup de retard. Des difficultés conjoncturelles, par
exemple liées à la difficulté à trouver un
gestionnaire pour la relance du grand site de Girolata, et des
difficultés structurelles handicapent la création de ce parc qui
devrait constituer un sanctuaire du milieu méditerranéen compte
tenu de l'excellente qualité des eaux, de la faible densité
humaine et de l'isolement de certaines des zones qui le composeront.
Le projet de parc marin de la mer d'Iroise est moins avancé. Les
réunions du comité de pilotage tenues depuis deux ans ont permis
l'élaboration d'un document d'intention qui sera présenté
à l'automne 1998.
Les parcs nationaux rencontrent trois grandes difficultés.
- En premier lieu,
les parcs n'ont pas toujours la possibilité
de gérer tous les territoires qui les concernent
. L'affectation de
certains terrains domaniaux (notamment les terrains d'altitude sans vocation
forestière) devrait être envisagée au profit des
établissements publics gérant les parcs. De même, en accord
avec le ministre chargé de la forêt, il serait intéressant
que la spécificité des parcs nationaux soit prise en compte dans
les documents relatifs à la forêt (tels que les orientations
régionales forestières, les aménagements forestiers, les
plans de gestion, etc.).
- En second lieu,
le succès touristique
des parcs, qui
reçoivent environ 7,2 millions de visiteurs par an, pose paradoxalement
un problème. Une telle pression humaine sur des territoires relativement
restreints nécessite en effet un effort de gestion des flux
touristiques, sans sacrifier la protection des milieux.
- Enfin, la principale difficulté des parcs, inhérente
à la mission définie par les textes fondateurs, est de
protéger la nature tout en favorisant le développement de la
zone périphérique
. Ainsi, à titre d'exemple, on peut
évoquer les problèmes posés par la conservation des
alpages pour les parcs de montagne. La préservation de ces milieux
dépend de la présence de bergers et de leurs troupeaux. Or
ceux-ci sont soumis à des normes européennes d'hygiène et
de sécurité très strictes qui entraînent parfois des
travaux de génie civil difficilement compatibles avec les exigences
liées à la protection de la nature et de l'habitat.
L'article L 241-10 du code rural, dont la rédaction résulte de la
loi du 22 juillet 1960, prévoit que dans ces zones
périphériques "
les diverses administrations publiques
prennent, suivant un programme défini, en liaison avec l'organisme de
gestion (...), toutes les mesures pour permettre un ensemble de
réalisations et d'améliorations d'ordre social, économique
et culturel tout en rendant plus efficace la protection de la nature dans le
parc
".
Cette disposition, liée au contexte de la décentralisation, donne
aux parcs nationaux une légitimité nouvelle pour intervenir sur
leur zone périphérique, contribuer au développement local
et maintenir les activités traditionnelles.
C'est dans cette perspective que le parc national des Écrins a
expérimenté la mise en oeuvre d'une démarche contractuelle
en signant en 1996 une charte d'environnement et de développement
durable avec les communes du parc.
De plus, une mise à jour des décrets de création des parcs
nationaux est entreprise pour leur permettre une meilleure gestion des zones
périphériques.
Un effort budgétaire est consenti dans le projet de loi de finances
pour 1999 pour renforcer les moyens de fonctionnement des parcs nationaux
.
Les crédits qui leur sont alloués s'élèvent en
dépenses ordinaires à 129 millions de francs, en augmentation de
10,5%. Une mesure nouvelle de 14,3 millions de francs est prévue pour
assurer la mise en place des nouveaux parcs et permettre la création de
23 emplois supplémentaires. Les crédits d'investissement sont
reconduits en francs courants en autorisations de programme et diminués
de 5,4% en crédits de paiement (44,46 millions de francs).
c) Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres
La loi
du 10 juillet 1975 a confié au Conservatoire du littoral la mission
de "
mener une politique foncière de sauvegarde de l'espace
littoral, de respect de l'espace naturel et de l'équilibre
écologique
", c'est-à-dire de protéger les
espaces naturels maritimes et lacustres de tous risques de dégradation
ou d'urbanisation.
Au cours de ces 23 dernières années, le conservatoire a acquis un
peu plus de 53 000 hectares d'espaces naturels fragiles ou menacés.
L'intervention de l'établissement public a porté sur 396 sites
différents répartis sur la totalité des
départements littoraux, 10 % du linéaire côtier
métropolitain est désormais protégé par les
interventions du conservatoire.
Afin de mener à bien la politique foncière qui lui incombe, le
conservatoire a dépensé, depuis sa création
1,6 milliard en francs courants, soit 2,1 milliards en francs
constants. Son intervention a donc été efficace, pour un
coût relativement modique. La quasi-totalité des terrains ainsi
acquis est, à de très rares exceptions près,
d'accès gratuit.
Le champ de compétence du Conservatoire a été
progressivement élargi par :
- la loi littoral du 3 janvier 1986 ;
- la loi paysage du 8 janvier 1993 qui a étendu la
compétence du conservatoire à la Camargue gardoise, à une
grande partie de la plaine de Crau et de la plaine des Maures.
- la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la
protection de l'environnement. Elle a inclu dans la zone de compétence
du conservatoire " les communes riveraines des estuaires et des deltas,
lorsque tout ou partie de leurs rives sont situées en aval de la limite
de salure des eaux ".
- et enfin, par un décret du 5 avril 1995, qui a étendu la
compétence du conservatoire à cinq lacs supplémentaires
(Grandlieu, Madine, Naussac, Granval et le réservoir de l'Aube), ainsi
qu'à la collectivité territoriale de Mayotte.
Les trois volets principaux de l'action du conservatoire consistent à
assurer la maîtrise foncière des sites naturels les plus
précieux, à mettre en place après remise en état
avec les collectivités locales concernées un dispositif de
gestion de ces sites et à organiser l'accueil et l'information du
public. Ces missions deviennent plus lourdes en raison de l'extension du champ
de compétence du conservatoire. Le projet de loi de finances pour 1999
prévoit donc la création de quatre emplois supplémentaires
(comme en 1998), grâce à une mesure nouvelle de 5,9 millions
de francs.
Par ailleurs, le conservatoire doit poursuivre sa stratégie globale de
préservation à long terme d'un tiers du littoral français,
communément appelé le " tiers-sauvage ". Pour y
parvenir, l'établissement public devrait acquérir au cours des
prochaines décennies 120 000 hectares supplémentaires, ce
qui porterait l'ensemble de son patrimoine à environ 170 000
hectares. Or le conservatoire doit faire face, de plus en plus
fréquemment, à l'acquisition de très gros domaines.
Plusieurs propriétés de ce type sont en cours de
négociation : le domaine du Dattier, le domaine de la Bastide
Blanche, les Vieux Salins, l'Île de Malprat (sur le Bassin d'Arcachon).
Le coût de ces acquisitions, prises isolément, peut atteindre
plusieurs dizaines de millions de francs, ce qui pose des problèmes de
financement. Dans ce contexte, l'augmentation des moyens du conservatoire
apparaît particulièrement nécessaire.
Les crédits alloués au conservatoire bénéficient
en 1999 d'une augmentation sensible
.
Les moyens de fonctionnement du conservatoire s'élèvent à
147,35 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits
de paiement, soit une progression de 2,7 % par rapport à 1998. Les
autorisations de programme s'élèveront à 135 millions de
francs, en augmentation de 8% par rapport à la loi de finances pour
1998. Cette augmentation est plus significative si l'on prend en compte les
crédits effectivement disponibles : en effet, une mesure
d'annulation de crédits prise en 1998 avait diminué de
6 millions de francs les crédits d'investissement du
conservatoire.
2. La politique contractuelle et la création du fonds de gestion des milieux naturels (FGMN)
Ce fonds doit assurer le financement de la politique de
préservation des milieux naturels et de la diversité biologique
relevant principalement de mesures de gestion contractuelle
.
La globalisation au sein du nouveau fonds de crédits jusque là
distincts doit permettre d'assurer la cohérence de cette politique qui
vise à sauvegarder les milieux naturels et conserver la diversité
biologique, sur la base d'une gestion contractuelle favorisant le maintien ou
le rétablissement d'activités humaines compatibles avec le
respect des équilibres naturels.
Les crédits du FGMN s'élèvent à 164 millions
de francs. Le tableau ci-dessous indique leur répartition:
|
|
Dépenses ordinaires |
|
Total (DO+CP) |
|
|
|
|
(DO) (en MF) |
CP |
AP |
(en MF) |
|
|
Parcs régionaux |
34,8 |
7,6 |
15,2 |
42,4 |
25,9 |
|
Capacité d'expertise |
10 |
5,2 |
10,5 |
18,2 |
11,1 |
|
Gestion contractuelle de l'espace |
3 |
|
|
|
|
|
Programme d'actions biodiversité |
20,8 |
5,3 |
10,5 |
26,1 |
15,9 |
|
CBN |
3,2 |
|
|
3,2 |
1,9 |
|
Natura 2000 |
55,3 |
13,3 |
29,8 |
68,6 |
41,9 |
|
Autres actions communautaires |
|
5,5 |
13,6 |
5,5 |
3,3 |
|
TOTAUX |
127,1 |
36,9 |
79,6 |
164 |
100 |
On relèvera que le plan Natura 2000 représente 41,9 % des crédits du Fonds, et les parcs régionaux, 25,9 %.
a) Le plan Natura 2000
•
Les textes
Les premières réglementations communautaires en matière de
protection de la nature ont porté sur la protection de l'avifaune
à travers la directive 79/409/CEE du 2 avril 1979 relative à
la conservation des oiseaux sauvages, la nature transfrontalière des
migrations des oiseaux justifiant une action communautaire. Ce texte à
la fois peu précis et peu contraignant et qui laissait une grande marge
d'appréciation aux Etats membres, ne constituait qu'une approche
fragmentaire de la mise en place d'une politique européenne du
conservatoire de la biodiversité. Il fut complété par la
directive 92/431/CEE du conseil du 21 mai 1992 dite directive
" Habitats ".
L'objectif de cette directive est de contribuer à assurer la
préservation de la diversité biologique européenne,
principalement au moyen de la constitution d'un réseau écologique
de sites abritant les habitats naturels et les habitats d'espèces de
faune et de flore sauvages d'intérêt communautaire. Ce
réseau, intitulé " Natura 2000 " doit contribuer
à la réalisation des objectifs de la convention mondiale sur la
préservation de la diversité biologique adoptée au
" Sommet de la terre " de Rio de Janeiro en 1992 et ratifiée
par la France.
•
Les méthodes
Il s'agit de promouvoir une gestion adaptée des habitats naturels et
de la faune et la flore sauvages tout en tenant compte des exigences
économiques, sociales et culturelles ainsi que des particularités
régionales et locales de chaque Etat membre. Le réseau Natura
2000 n'a pas pour objet de créer des " sanctuaires de nature "
où toute activité humaine serait interdite (la chasse, par
exemple, n'est pas proscrite de manière générale dans les
zones " Natura 2000 "). En effet, le maintien de la diversité
biologique dépend souvent, spécialement dans l'espace rural et
forestier, de la présence d'activités humaines.
Le réseau Natura 2000 reposera prioritairement sur une politique
contractuelle élaborée avec tous les partenaires locaux
(élus, propriétaires, gestionnaires...). Leur adhésion
constitue en effet le meilleur gage de réussite à long terme du
réseau. L'accent a donc été mis sur les concertations
locales préalablement à l'élaboration des propositions de
sites susceptibles de figurer dans le réseau. Ces principes ont
été repris et développés dans un mémorandum
interprétatif de la directive établi par le gouvernement
français et la Commission.
•
Le calendrier de mise en oeuvre de la directive
Chaque État membre réalise un inventaire des sites abritant les
habitats naturels et les habitats de la faune et de la flore sauvages
listés dans les annexes des directives " habitats " et
" oiseaux ", puis adresse ses propositions à la Commission.
La liste des sites d'importance communautaire au sein de chacune des six
régions biogéographiques (continentale, alpine,
méditerranéenne, atlantique, macaronésienne,
boréale) est établie par la Commission en accord avec les Etats
membres afin de constituer un réseau cohérent.
La désignation officielle des sites par les Etats membres doit
s'étaler jusqu'en 2004.
•
La relance de Natura 2000
Une mauvaise interprétation de la directive ayant suscité des
craintes de " sanctuarisation " de nombreux territoires a ralenti, en
juillet 1996, la mise en place du réseau Natura 2000, et a donné
lieu à une mise en demeure complémentaire de la France par la
Commission européenne le 3 juillet 1997.
Le processus de relance de Natura 2000 a été initié par la
circulaire du ministère de l'environnement du 11 août 1997.
Un comité national de suivi et de concertation a été
créé, qui regroupe notamment des élus, des
représentants des propriétaires et des usagers de la nature. Des
groupes de travail thématiques issus de ce comité sont
chargés d'apporter des précisions sur certaines notions, par
exemple les notions de " perturbation " ou de
" détérioration ", ainsi que sur l'évaluation
des coûts de gestion des futurs sites Natura 2000.
Chaque site qui sera désigné pour faire partie du réseau
sera doté d'un document d'objectifs, document cadre fixant les
orientations de gestion et les moyens financiers d'accompagnement. Pour aider
à la rédaction de ces documents, le ministère de
l'environnement fait procéder à l'élaboration de cahiers
d'habitats sous l'égide du Muséum national d'histoire naturelle.
Ces cahiers, qui ne seront pas normatifs, contribueront à l'information
des acteurs locaux.
•
Les mesures d'accompagnement
Des mesures d'accompagnement financières et fiscales sont
prévues ou en cours de négociation. Les propriétaires et
gestionnaires qui ont en charge l'entretien et la gestion du patrimoine naturel
national devraient ainsi bénéficier d'une
rémunération appropriée aux prestations et aux services
rendus à la collectivité. Des moyens seront en outre
mobilisés en provenance des fonds européens, conformément
aux cofinancements communautaires prévus par la directive
" Habitats " (attribution de financements dans le cadre du programme
LIFE, ligne d'instrument financier pour l'environnement).
Les propriétaires ou gestionnaires ne relevant pas déjà de
mesures d'aide européennes ou nationales bénéficieront,
notamment pour la réalisation de travaux de réhabilitation des
milieux naturels particulièrement menacés, d'aides du FGMN. Une
mesure nouvelle de 66 millions de francs est prévue à cet effet.
Votre rapporteur souligne que le montant de ces crédits n'est
guère significatif dans la mesure ou, pour l'instant, le financement de
la phase d'élaboration des cahiers d'objectifs est essentiellement
assuré par des crédits européens. Lors de son audition
devant votre commission la ministre a, en effet, déclaré que,
dans les années à venir, les crédits destinés
à la mise en oeuvre du réseau Natura 2000 devraient augmenter.
Cependant, elle n'a pas précisé l'ampleur de cette montée
en charge, ce qui laisse subsister les interrogations des propriétaires
et des gestionnaires des sites destinés à être
intégrés au réseau.
Le Gouvernement entend mettre en place un cadre législatif pour ce
dispositif contractuel. Un avant projet de loi a été remis pour
avis le 2 juin 1998 au Comité national de suivi et de
concertation Natura 2000. Un projet de loi devrait être soumis au
Parlement dans le courant de l'année 1999. Il est à cet
égard regrettable que le gouvernement n'ait pas choisi de s'appuyer,
éventuellement en l'amendant, sur la proposition de loi adoptée
par le Sénat, ce qui aurait permis d'assurer une mise en place plus
rapide de cette législation.
•
Les sites proposés
Une première liste de sites susceptibles d'être reconnus
d'importance communautaire a été transmise à la Commission
européenne en février 1998. Elle regroupe 543 sites, soit
1,6 % du territoire national (la liste belge représente 3 % du
territoire, et la liste danoise 26 %).
En juin dernier, 151 nouvelles propositions de sites ont été
transmises par les préfets, portant la surface couverte à
1,6 million d'hectares environ (soit 2,8 % du territoire).
b) Les parcs naturels régionaux
Créés en 1967 à l'initiative de la
délégation à l'aménagement du territoire et
à l'action régionale (DATAR), les parcs naturels régionaux
sont aujourd'hui au nombre de 36 et couvrent 10 % du territoire national
(21 régions, 60 départements, plus de 3 020
communes sont concernées). Fondée sur la notion de contrat et de
libre adhésion, la politique des parcs naturels régionaux
constitue une formule originale et réussie de coopération et de
partenariat.
Ces parcs ont, outre leur rôle de préservation de la nature, une
influence notable sur la stabilisation et le développement de l'emploi
dans des zones rurales souvent menacées de désertification.
•
Situation des parcs naturels régionaux
13 parcs ont entamé le processus de révision de leurs chartes
entre septembre 1994 et décembre 1996. Les parcs de Normandie Maine, de
Martinique, de la Forêt d'Orient, de la Montagne de Reims, du Queyras, du
Morvan, du Lubéron, d'Armorique, du Vercors, de Camargue ont tous
bénéficié d'un renouvellement de classement entre la fin
de l'année 1997 et le début de l'année 1998. La
procédure de renouvellement du classement des parcs de Corse et du
Haut-Languedoc devrait s'achever avant la fin de l'année 1998.
Le parc du Marais Poitevin n'a pas sollicité de renouvellement de
classement. Une mission a été diligentée pour proposer les
modalités d'une action concertée permettant de restaurer au
meilleur niveau ce parc, déclassé depuis le 1er janvier 1997.
Parmi les 7 parcs dont le renouvellement de classement devait intervenir
avant la fin de l'année 1997, trois d'entre eux ont déjà
bénéficié du renouvellement : le parc des marais du
Cotentin et de Bessin, le parc des Ballons des Vosges et le parc du
Livradois-Forez.
La procédure est en cours pour les parcs de la Haute Vallée de
Chevreuse, du Haut-Jura et de la Brenne.
Enfin, le parc du Nord-Pas-de-Calais, initialement composé de trois
secteurs, l'Audomarais, le Boulonnais et la plaine de la Scarpe et de l'Escaut,
sera désormais scindé en deux parcs distincts : le parc des
caps et marais d'Opale (regroupant les secteurs Audomarais et Boulonnais) dont
le renouvellement pourrait être prononcé d'ici la fin de
l'année 1999, et le parc de la plaine de la Scarpe et de l'Escaut dont
le classement a été renouvelé en avril 1998.
•
Le financement des parcs régionaux
Globalement, le budget des parcs naturels régionaux s'élevait en
1998 à 387 millions de francs.
|
|
Montant du budget |
Ministère de l'environnement |
|
Autres collectivités territoriales |
Autres ministères |
|
|
Res-sources propres |
|||||
|
|
|
MF |
% |
MF |
% |
MF |
% |
MF |
% |
MF |
% |
|
|
|
Budget de fonctionnement |
282 |
27,8 |
9,8 |
112,1 |
39,7 |
81,4 |
28,8 |
15,6 |
5,5 |
10 |
3,5 |
7,9 |
27,2 |
|
Budget d'équipement |
105 |
14,6 |
13,8 |
39,9 |
38 |
20,7 |
19,7 |
11,5 |
10,9 |
8,2 |
7,8 |
6,3 |
3,8 |
|
TOTAL |
387 |
42,4 |
10,9 |
152 |
39,3 |
102,1 |
26,4 |
27,1 |
7 |
18,2 |
4,7 |
14,2 |
31 |
Source : ministère de l'environnement
En 1998, les régions et l'Etat assumaient respectivement 38 % et
13,8 % du budget d'équipement et 39,7 % et 9,8 % du
budget de fonctionnement des parcs naturels régionaux.
Il faut noter que les crédits du ministère de l'environnement
réservés aux parcs naturels régionaux dans le cadre de la
contractualisation Etat-régions sont répartis en fonction,
notamment, de l'effort de chaque parc pour la protection et la gestion de son
patrimoine et des conditions de révision de sa charte.
En 1996 et 1997, les crédits de fonctionnement et d'investissement
disponibles n'ont pas permis d'honorer les montants des contrats de plan. Le
déficit de contribution de l'Etat pour le financement des parcs
s'aggrave dans les faits depuis 1995, année où les crédits
de fonctionnement étaient insuffisants.
Le projet de budget pour 1999 prévoit une légère
augmentation des autorisations de programme qui passeront de 14,5 à 15,3
millions de francs, et une nette hausse, de l'ordre de 18 %, des
dépenses de fonctionnement qui atteignent 34,8 millions de francs.
A l'exception de 6,3 millions de crédits de paiement, soit 45,3 % des
dotations, inscrits au budget du ministère de l'environnement au titre
de la protection de la nature, des sites et des paysages, la part
gouvernementale du financement des parcs naturels régionaux sera
gérée en 1999 par le FGMN.
Les efforts budgétaires consentis en dépenses de fonctionnement
devraient permettre :
- la remise à niveau de la dotation de fonctionnement des parcs naturels
régionaux existants ;
- la création de cinq parcs naturels régionaux qui pourraient
être classés dès 1999 : le Narbonnais, les Causses du
Quercy, la Chataigneraie, le Gâtinais français et le parc de
Guyane.
c) Les conservatoires régionaux d'espaces naturels (CREN)
Leur objectif est d'assurer la préservation des
milieux naturels les plus menacés
en intervenant principalement par
la maîtrise foncière ou la maîtrise d'usage.
Les ressources des CREN
proviennent essentiellement des
collectivités territoriales (conseils régionaux, conseils
généraux, communes), du ministère de l'aménagement
du territoire et de l'environnement, de l'Union européenne, et pour une
moindre part des cotisations de leurs membres.
Le ministère apporte un soutien financier significatif aux actions des
conservatoires, qu'il s'agisse :
- d'actions portant sur la conservation de la biodiversité, des zones
humides et des pelouses sèches,
- ou d'acquisitions d'espaces menacés ou remarquables.
Les crédits de fonctionnement attribués aux CREN ont
été multipliés par 7 entre 1992 et 1996 pour atteindre
3,65 millions de francs. En 1997, ils ont été réduits de
moitié (soit 1,85 million de francs). En 1998, le budget de
fonctionnement des CREN a progressé, atteignant 3,4 millions de francs.
En 1999, une mesure nouvelle d'un million de francs
est proposée
pour soutenir leur action.
d) La protection de la faune et de la flore
La
France a signé en juin 1992 la convention-cadre de Rio sur la
diversité biologique et l'a ratifiée le 1er juillet 1994.
Elle s'est donc engagée, comme les autres Etats parties, à mettre
en place une politique de conservation de la diversité biologique,
passant par la définition de stratégies nationales.
En 1996, une publication du ministère affiche, à ce titre, une
stratégie nationale de protection de plus de 100 espèces
sauvages. Ce document souligne la richesse de la faune et de la flore en France
ainsi que les menaces qui pèsent sur ce patrimoine.
En 1999, il est prévu de développer de façon
significative les actions engagées pour la préservation de la
diversité biologique dans le cadre notamment du Fonds de gestion des
milieux naturels
.
Des mesures nouvelles, à hauteur de 8 millions de francs,
en
dépenses ordinaires et crédits de paiement sont inscrites au
projet de budget pour 1999. Parmi les actions envisagées figurent
notamment :
- l'accompagnement du retour du loup dans les Alpes françaises et le
renforcement de la population d'ours des Pyrénées
(dépenses ordinaires -titre IV- : 2 millions de francs,
autorisations de programme -titre VI- : 1,350 million de
francs, crédits de paiement : 675 000 francs) ;
- le développement du réseau des conservatoires botaniques
nationaux avec la mise en place de leur fédération nationale
(dépenses ordinaires -titres III et IV- : 1,340 million de francs) ;
- la mise en place en Méditerranée d'un observatoire sur
l'évolution de la " Caulerpa taxifolia " (autorisations de
programme -titre V- : 640 000 francs, crédits
de paiement : 320 000 francs).