Projet de loi de finances pour 1999 : Enseignement scolaire

PJ loi de finances pour 1999

BERNADAUX (Jean)

AVIS 67 (98-99), Tome IV - COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES

Table des matières

N° 67

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IV

ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

Par M. Jean BERNADAUX,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, Jean-Paul Bataille, Jean Bernard, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Michel Charzat, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin , Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Jean-François Picheral, Guy Poirieux,  Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, Franck Sérusclat, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 et 66 (annexe n° 15 ) (1998-1999).

Lois de finances .

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Avec 297,7 milliards de francs contre 285,9 milliards de francs en 1998, le projet de budget de l'enseignement scolaire pour 1999, qui regroupe les enseignements primaire et secondaire, enregistre une progression de 4,1 % par rapport à 1998, alors que son augmentation avait été de 3,15 % au cours de l'exercice précédent.

Il convient de rappeler que cette progression qui apparaît non négligeable est en fait largement commandée par la structure de ce budget : les charges de personnels représentent en effet 93,1 % des dépenses et celles-ci augmentent automatiquement de 3 % du fait des accords successifs de revalorisation.

Ses axes prioritaires, annoncés par le gouvernement, sont l'amélioration de la qualité de l'enseignement, la lutte contre l'exclusion sociale en milieu scolaire, la poursuite de la politique de soutien à l'emploi des jeunes grâce au recrutement de nouveaux aides éducateurs, la revalorisation de la situation des maîtres du premier degré et des enseignants affectés dans les zones d'éducation prioritaires, le développement de l'usage des nouvelles technologies et le renforcement des moyens de fonctionnement des services.

Si le budget de l'enseignement scolaire, qui reste le premier poste de l'Etat, progresse de manière non négligeable, sa progression est cependant inférieure à celle des budgets de l'enseignement supérieur (5,5 %), de la justice (5,6 %), de l'environnement (14,8 %) et de la ville (32,4 %) mais porte sur des montants autrement importants.

En dépit de leur importance et de leur progression, qui doivent être appréciées dans un contexte de baisse continue des effectifs scolaires, les crédits affectés au premier et au second degré de l'enseignement scolaire ne répondent pas d'une manière satisfaisante aux besoins de l'école élémentaire, du collège et du lycée.

Plutôt que d'une insuffisance des moyens, il convient d'insister sur leur mauvaise utilisation qui est pour partie à l'origine des principaux dysfonctionnements que connaît notre système éducatif et des difficultés constatées lors de la dernière rentrée scolaire qui ont donné naissance au récent mouvement des lycéens.

Après avoir rappelé les principales données qui traduisent la difficile recherche d'une adéquation entre les moyens et les effectifs scolarisés, il conviendra d'examiner les réponses apportées par l'éducation nationale pour améliorer l'utilisation des moyens considérables existants, répondre aux besoins des élèves en difficulté et assurer les conditions d'une égalité entre tous les élèves à tous les niveaux de l'enseignement scolaire.

*

* *

LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU PROJET DE BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE POUR 1999

Les créations d'emplois :

- 3 050 emplois d'enseignants du second degré ;

- 250 emplois de CPE ;

- 616 emplois de non enseignants, dont 400 emplois de médecins, infirmières et assistantes sociales.

Ces créations d'emplois sont financés par des redéploiements de crédits (heures supplémentaires et rémunération des maîtres auxiliaires), gagés par la suppression d'emplois vacants ou utilisés en vacation et par une réduction de 111 emplois de l'administration centrale.

•  Aucune suppression d'emploi d'enseignant titulaire du premier degré, malgré une réduction de 40 000 élèves en 1998 et 1999 ;

•  60 000 emplois-jeunes seront utilisés dans l'éducation nationale en 1998-1999, dont 20 000 créés à la rentrée 1998, pour un coût un peu supérieur à un milliard de francs ;

•  1 000 assistants étrangers de langues seront recrutés à la fin de 1998, notamment pour le premier degré, pour un coût de 58 millions de francs.

Le financement des nouvelles technologies :

•  215 millions de francs seront affectés en 1999 à la réalisation du plan nouvelles technologies à l'école, dont deux mesures nouvelles de 65 millions de francs en fonctionnement et de 75 millions de francs en investissement ;

•  à ces moyens budgétaires s'ajoute une enveloppe de 500 millions de francs de prêts à taux zéro pour soutenir l'effort des collectivités locales en matière d'équipement des établissements ;

•  55 millions de francs seront affectés à la mise en réseau des services de l'éducation nationale.

La lutte contre les inégalités scolaires et sociales :

•  799 millions de francs sont affectés au rétablissement des bourses de lycée ;

•  150 millions de francs permettront de créer un troisième taux de bourse de collège, de prendre en charge les collégiens de moins de 11 ans et de plus de 16 ans, et de revaloriser les bourses de lycée ;

•  outre la création de 400 emplois médico-sociaux, une mesure nouvelle de 5 millions de francs permettra de développer les comités d'action pour la santé et la citoyenneté ;

•  20,3 millions de francs sont consacrés au dispositif " école ouverte ".

Les mesures concernant les personnels :

•  accélération de l'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles afin d'achever le plan d'intégration en 2007 au lieu de 2011 ;

•  amélioration des dispositifs indemnitaires en ZEP : les indemnités de sujétion spéciales bénéficieront de 20,6 millions de francs supplémentaires, 10 millions de francs seront consacrés à l'augmentation de l'indemnité de sujétions spéciales des directeurs d'école et 5,9 millions de francs à l'amélioration des bonifications indiciaires des personnels de direction des établissements classés en réseaux ou en zones d'éducation prioritaires ;

• outre une revalorisation de la situation des personnels ATOS, leurs moyens de remplacement bénéficieront de 10 millions de francs supplémentaires et 25 millions de francs seront consacrés à l'abondement des crédits de remboursement des frais de déplacement des personnels mobiles.

I. LA RECHERCHE D'UNE ADÉQUATION DIFFICILE ENTRE LES MOYENS ET LES BESOINS

En dépit de moyens considérables, notamment en personnels titulaires, et d'un mouvement démographique qui se traduit par une réduction régulière des effectifs scolarisés, l'éducation nationale ne répond qu'imparfaitement aux besoins des élèves et doit recourir à des variables d'ajustement.

Il convient de rappeler, à cet égard, que depuis 1990, le budget de l'enseignement scolaire a augmenté de 50 % et que, dans le même temps, le nombre d'enseignants est passé de 317 000 à 347 000.

A. DES EFFECTIFS SCOLAIRES DURABLEMENT ORIENTÉS À LA BAISSE

12 304 000 élèves étaient attendus à la rentrée scolaire 1998 :

- 6 610 000 écoliers, soit une diminution de 40 000 élèves par rapport à la rentrée 1997 ;

- 3 350 000 collégiens, soit une diminution d'environ 15 000 élèves ;

- 1 529 000 lycéens, soit une diminution d'environ 10 000 élèves ;

- 815 000 lycéens professionnels, soit une quasi stabilité du nombre d'élèves.

1. Dans le premier degré

NOMBRE D'ÉLÈVES DU PREMIER DEGRÉ

France métropolitaine - public + privé

Les écoles maternelles et élémentaires publiques et privées devraient enregistrer une diminution du nombre de leurs élèves de 43 200 (-0,7 %) à la rentrée 1998 et de 38 600 (-0,6 %) à la rentrée 1999 pour l'ensemble des académies métropolitaines.

Avec les départements d'outre-mer, la baisse devrait être un peu moins accentuée (-40 400 et -37 600 élèves).

Il convient de noter que cette diminution tend à se ralentir puisque la baisse annuelle était en moyenne de 0,8 % de 1994 à 1997, période au cours de laquelle le premier degré a perdu 160 900 élèves.

S'agissant du niveau préélémentaire, le nombre d'enfants de deux à cinq ans devrait se réduire de 9 900 en 1998 mais augmenter de 22 200 en 1999.

Il convient enfin de souligner que la baisse des effectifs devrait s'amplifier à l'école élémentaire (-33 600 en 1998 et -61 500 en 1999), l'effet de la réduction des retards scolaires amplifiant celui de l'évolution démographique.

PROJECTION DES EFFECTIFS D'ÉLÈVES DU PREMIER DEGRÉ POUR LES RENTRÉES 1998 ET 1999

France métropolitaine

(en milliers)

Public + privé	Constat 1994	Constat 1997	Évolution de 97 à 98		Projection 1998	Évolution de 98 à 99		Projection 1999
			absolue	relative (%)		absolue	relative (%)
Total 1er degré	6 543,3	6 382,4	- 42,2	- 0,7	6 348,2	- 38,6	- 0,6	6 301,7
Public	Constat 1994	Constat 1997	Évolution de 97 à 98		Projection 1998	Évolution de 98 à 99		Projection 1999
			absolue	relative (%)		absolue	relative (%)
Préélémentaire	2 217,4	2 102,8	- 6,0	- 0,3	2 096,8	21,6	1,0	2 118,4
CP - CM2	3 365,6	3 344,0	- 27,8	- 0,8	3 316,3	- 51,9	- 1,6	3 264,4
Pré-él. + élémentaire	5 583,0	5 446,8	- 33,7	- 0,6	5 413,1	- 30,3	- 0,6	5 382,8
Init + adapt + Int. scol	60,4	55,9	- 1,3	- 2,3	54,6	- 1,2	- 2,3	53,3
Total 1er degré	5 643,4	5 502,7	- 35,0	- 0,6	5 467,6	- 31,5	- 0,6	5 436,1
Privé	Constat 1994	Constat 1997	Évolution de 97 à 98		Projection 1998	Évolution de 98 à 99		Projection 1999
			absolue	relative (%)		absolue	relative (%)
Préélémentaire	313,5	300,2	- 1,2	- 0,4	299,0	2,6	0,9	301,6
CP - CM2	581,8	574,9	- 5,9	- 1,0	569,0	- 9,6	- 1,7	559,4
Pré-él. + élémentaire	895,4	875,1	- 7,1	- 0,8	868,0	- 7,0	- 0,8	861,0
Init + adapt + Int. scol	4,6	4,7	0,0	- 0,9	4,6	0,0	- 1,0	4,6
Total 1er degré	900,0	879,8	- 7,2	- 0,8	872,6	- 7,0	- 0,8	865,6

Sources : DPD, note d'information - mai 1998

2. Dans le second degré

La baisse du nombre d'élèves du second degré observée depuis 1994 devrait s'accentuer lors des rentrées 1998 (-28 900 élèves, soit - 0,5 %) et 1999 (-38 500 élèves, soit -0,7 %).

Les collèges enregistreraient la perte de 16 500 élèves à la rentrée 1998, puis de 2 600 en 1999 pour des raisons démographiques, tandis que le nombre d'élèves augmenterait légèrement dans les collèges privés.

La diminution atteindrait 1 100 élèves en 1998 et 16 500 en 1999 dans les lycées professionnels .

L'amorce d'une baisse démographique en 1999 et la réorganisation des classes technologiques du premier cycle sont à l'origine de ce mouvement qui est cependant freiné du fait d'une évolution positive des orientations vers le cycle professionnel et l'augmentation des poursuites d'études vers un bac professionnel.

Enfin, les lycées d'enseignement général et technologique pourraient enregistrer une baisse de 11 600 élèves en 1998 et de 19 600 en 1999 du fait de facteurs démographiques, de la poursuite de la réduction du taux d'entrée en seconde et du taux très faible de redoublement en terminale.

3. Évolution des effectifs d'élèves prévus pour les rentrées 1998 et 1999 dans le premier degré et le second degré (y compris DOM)

Niveaux d'enseignement	Rentrée 1998		Rentrée 1999
	Public	Privé	Public	Privé
Premier degré	- 33,2	- 7,3	- 30,7	- 6,9
dont :
Préélémentaire	- 7,3	- 1,4	21,7	2,6
Élémentaire	- 24,7	- 5,8	- 51,1	- 9,5
Spécial	- 1,2	- 0,1	- 1,3	0,0
Second degré	- 19,8	- 0,5	- 26,9	- 3,4
dont :
Premier cycle	- 18,3	- 0,5	- 12,1	0,1
Spécial	0,4	0,1	0,0	0,1
Second cycle professionnel	0,7	2,7	- 6,2	1,5
(bac professionnel)	4,1	1,1	4,5	1,3
Second cycle général et technologique	- 4,7	- 5,3	- 11,4	- 6,6
Post-bac	2,2	2,6	2,8	1,6
Total	- 52,9	- 7,8	- 57,6	- 10,3
TOTAL PUBLIC + PRIVÉ	- 60,7		- 67,9

EFFECTIFS ATTENDUS

Niveaux d'enseignement	Rentrée 1998		Rentrée 1999
	Public	Privé	Public	Privé
Premier degré	5 716,5	893,0	5 685,8	886,1
Second degré	4 764,6	1 223,6	4 737,7	1 220,2
Total	10 481,1	2 116,6	10 423,5	2 106,3
TOTAL PUBLIC + PRIVÉ	12 597,7		12 529,8

B. DES EMPLOIS MAINTENUS OU CRÉÉS PAR REDÉPLOIEMENT

Dans une situation de forte baisse démographique touchant les élèves de l'enseignement scolaire, le projet de budget pour 1999 ne prévoit aucune suppression d'emplois d'enseignants titulaires du premier degré et prévoit pour le second degré un renforcement des conditions d'encadrement résultant de mesures de redéploiement.

Au total, 1,3 million de personnes travaillent dans les écoles, les collèges et les lycées, publics ou privés :

- 1,07 million relèvent de l'Etat et 225 000 des communes ou des établissements publics ;

- 514 000 exercent dans le premier degré, dont un peu plus de 320 000 enseignants et 190 000 personnels communaux ou personnels de service des écoles privées ;

- 786 000 dans les établissements du second degré, dont 509 000 enseignants.

1. Dans le premier degré

Alors que 2 900 emplois avaient été supprimés en 1997 (1 700 emplois de professeurs stagiaires, 500 emplois d'élèves de cycle préparatoire, 200 congés de mobilité et 500 emplois d'instituteurs), aucune suppression d'emploi n'est intervenue en 1998.

Le projet de budget pour 1999 ne prévoit aucune suppression d'emplois d'enseignants titulaires du premier degré.

Seuls seront supprimés 490 emplois de professeurs des écoles stagiaires vacants ainsi que 15 emplois d'instituteurs spécialisés qui permettront de créer autant de contrats dans les établissements privés d'enseignement spécialisé.

L'évolution des personnels enseignants du premier degré, relevant du chapitre 31-92, est retracée dans le tableau ci-après :

	1996	1997	1998	1999
Personnels d'enseignement	310 951	310 253	310 258	310 650
Personnels en stage	13 490	11 290	11 290	10 400
TOTAL	324 441	321 543	321 58	321 050

2. Dans le second degré

Il convient de rappeler que les effectifs des personnels enseignants du second degré ont enregistré une baisse de 947 emplois entre 1996 et 1997 et ont connu une quasi stabilité de 1997 à 1998. Les suppressions d'emplois ont principalement concerné le recrutement de nouveaux maîtres (stagiaires) et les moyens consacrés au congé mobilité.

Alors que la loi de finances pour 1998 a mis fin aux suppressions d'emplois d'enseignants, le projet de budget pour 1999 prévoit la création de 3 050 emplois d'enseignants du second degré, dont 1 935 emplois de professeurs certifiés et 1 000 emplois de professeurs de lycée professionnel de 2e grade.

Le tableau ci-après retrace l'évolution des effectifs des personnels du second degré depuis 1996 :

	1996	1997	1998	1999
Personnel d'enseignement et d'encadrement	401 875	401 752	401 867	377 420
Personnel d'information et d'orientation	4 447	4 448	4 449	4 800
MI / SE*	37 137	37 287	37 287	33 987
Personnels en stage	14 750	13 775	13 775	13 775
BCES				27 386
Total	458 203	457 262	457 378	457 368

* Suppression de 3 300 supports budgétaires en 1999, les crédits de rémunération de ces personnels sont transférés au chapitre 31-97 (rémunérations sur crédits)

Afin de respecter le principe du " gel " des emplois publics, les créations d'emplois enseignants et non enseignants sont gagées sur la diminution du nombre de postes en administration centrale (111 emplois administratifs), sur la suppression d'emplois vacants et sur un transfert de 3 300 emplois de maîtres d'internat et surveillants d'externat (MI-SE) sur des crédits globaux de remplacement.

Les MI-SE concernés seront ainsi rémunérés sur des crédits déconcentrés et globalisés de fait avec les crédits réservés aux maîtres auxiliaires et aux assistants étrangers.

Force est de reconnaître que l'application du principe du gel des emplois publics ne facilite pas le contrôle du législateur.

Enfin, afin de développer l'apprentissage des langues vivantes dans le premier degré, 1 000 assistants étrangers supplémentaires devaient être recrutés à la rentrée 1998.

3. Les personnels non enseignants

Le projet de budget pour 1999 prévoit la création de 250 emplois de conseillers principaux d'éducation et de 616 emplois de non enseignants dont 400 emplois de personnels médico-sociaux (30 médecins, 185 infirmières et 185 assistantes sociales).

Il faut rappeler que la loi de finances pour 1998 avait permis de créer 1 320 emplois de personnels non enseignants, soit 620 emplois d'ATOS, 100 emplois de CPE, 300 emplois d'infirmières et 300 emplois d'assistantes sociales et que les moyens de remplacement en personnels ATOS correspondaient à environ 280 équivalents temps plein.

Il convient donc de constater que les moyens prévus en 1999 en faveur des personnels non enseignants, notamment pour ceux chargés de la santé scolaire, sont en retrait par rapport à ceux de 1998.

4. Les besoins de recrutement

a) Dans le premier degré

Les besoins induits mécaniquement par les sorties des corps sur la période 1999 à 2003 peuvent être estimés à 13 900 enseignants en moyenne annuelle.

Ces besoins sont couverts par les personnels issus des listes principales à leur sortie des IUFM, ou des listes complémentaires pour une faible part (environ 6,5 %) des concours de recrutement.

Lors de la session 1998, le nombre total de postes offerts aux concours externes et aux seconds concours internes était équivalent à celui de 1997, mais les postes proposés aux seuls concours externes ont augmenté de 4,7 %.

b) Dans le second degré

D'après les réponses fournies au rapporteur de la commission, le second degré devrait être en mesure de répondre aux besoins d'enseignement par l'emploi de titulaires en nombre suffisant.

L'enseignement général, y compris dans les disciplines scientifiques qui ont longtemps connu des besoins, ne présenterait plus de déficit en personnels. Il en serait de même dans l'enseignement technique.

En revanche, l'enseignement professionnel présente encore des besoins en personnels titulaires dans certaines disciplines.

S'agissant des besoins globaux en personnels d'ici 2003, la direction de la programmation et du développement estime qu'en moyenne 12 390 nouveaux enseignants titulaires seront nécessaires chaque année pour assurer chacune des rentrées scolaires.

Le tableau ci-après recense les besoins moyens annuels en nouveaux enseignants titulaires pour assurer les rentrées 1999 à 2003 :

(France métropolitaine)

Total premier degré	13 800
Total second degré	12 390
Lettres	1 675
Lettres - Histoire Géographie	135
Sciences	2 790
Sciences humaines	1 050
Lettres - Langues	215
Langues vivantes	2 370
Éducation physique et sportive	785
Enseignements artistiques	400
Total des disciplines d'enseignement général	9 420
Total des disciplines techniques et professionnelles	2 845
Documentation	130

Votre commission ne peut que s'étonner des éléments de réponse fournis à son rapporteur. Elle constate en effet que de nombreuses disciplines connaissent un déficit structurel d'enseignants (langues étrangères et notamment espagnol, physique, mathématiques, SUT, lettres classiques, éducation musicale, EPS, génie mécanique...) qui témoigne de la difficulté d'adapter le nombre de places mises au concours aux besoins réels des élèves.

Enfin, si les perspectives de départ massif en retraite des enseignants nés dans les années d'après-guerre ont été anticipées par des recrutements de précaution, ceux-ci n'ont, semble-t-il, pas été ciblés sur les disciplines qui se libéreront en 2005 : de nombreux titulaires académiques affectés aujourd'hui à des tâches de remplacement risquent ainsi dans l'avenir de ne pas obtenir un poste correspondant à leur formation disciplinaire initiale.

C. UN NÉCESSAIRE RECOURS AUX VARIABLES D'AJUSTEMENT

En raison d'une mauvaise appréhension des besoins scolaires et d'une programmation peu satisfaisante des recrutements de personnels titulaires, l'éducation nationale est contrainte de recourir à des éléments de souplesse (heures supplémentaires, emplois-jeunes, maîtres auxiliaires) qui apparaissent comme autant de variables d'ajustement.

1. Un recours excessif aux heures supplémentaires

Les heures supplémentaires d'enseignement constituent le premier élément de souplesse nécessaire au fonctionnement du système scolaire.

Même si leur réduction est souhaitable, la présence d'un volant minimum reste indispensable pour ajuster les moyens d'enseignement aux besoins.

a) Les modalités des heures supplémentaires

Les crédits d'heures supplémentaires inscrits au chapitre 31-95 du budget de l'enseignement scolaire sont consommés sous forme d'heures supplémentaires années (HSA), d'heures supplémentaires effectives (HSE), d'heures supplémentaires à taux spécifique (HTS) et de vacations, cours et conférences.

- Les HSA sont versées aux personnels dont le nombre d'heures d'enseignement effectué sur toute l'année scolaire est supérieur à celui dont ils sont redevables au titre de leurs obligations de service. Elles représentent 90 % des heures supplémentaires effectuées par les enseignants et leur moyenne hebdomadaire est de 1,4 heure ;

- les HSE correspondent aux heures supplémentaires effectuées temporairement (suppléance d'enseignants provisoirement absents) et rémunèrent également les travaux dirigés ;

- les HTS rémunèrent des actions particulières (projets d'établissement, études dirigées assurées par des non enseignants, heures d'interrogation dans les CPGE).

b) Une tendance à la baisse

Le volume des heures supplémentaires a évolué depuis 1993 ainsi qu'il suit :

Rentrées scolaires	1993	1994	1995	1996	1997	1998
Enseignement primaire	32 814	32 814	32 814	32 810	32 810	32 878
Enseignement secondaire	768 192	760 495	779 156	781 971	681 939	681 916
TOTAL	801 006	793 309	811 970	814 781	714 749	714 794

Alors que les HSA constituent la plus grande part des heures supplémentaires, leur poids diminue en raison des mesures de transformation en emplois, d'économies et de gel prises depuis plusieurs années : elles représentaient ainsi 74,4 % de la dépense en 1997 contre 81,7 % en 1993.

c) Une baisse de leur rémunération

Alors que le décret du 6 octobre 1950 permettait de rémunérer les HSA des enseignants du second degré sur la base annuelle de 43 semaines, le décret du 30 juillet 1998, modifié le 7 août, réduit cette base à 36 semaines par an, c'est-à-dire la durée de l'année scolaire et tend ainsi à réduire la rémunération des heures supplémentaires.

Annoncée l'an dernier par le ministre, cette mesure permet de réaliser une économie de 621 millions de francs en année pleine.

Si cette mesure n'apparaît pas critiquable dans son principe, sous réserve cependant que soit prise en compte la situation des enseignants des classes préparatoires pour lesquels les heures supplémentaires constituent une partie plus importante de leur rémunération, votre commission estime que le volant des heures supplémentaires non indispensable devrait encore être réduit et transformé en emplois fixes.

Dans cette perspective, les budgets de 1998 et de 1999 permettront de transformer environ 100 000 heures supplémentaires en emplois.

Par ailleurs, il convient de rappeler, qu'au titre de l'année 1998, une partie des 20 % des salaires des aides éducateurs de l'éducation nationale supportés par le ministère a été financée, à hauteur de 258 millions de francs, par des économies réalisées par les heures supplémentaires ; pour l'année 1999, une mesure d'économie de 774 millions de francs liée à la réforme des HSA permettra de couvrir en partie les 1 070 millions de francs prévus pour financer les 20 % des salaires et charges des 60 000 emplois-jeunes affectés dans l'enseignement scolaire.

2. Les emplois-jeunes dans l'éducation nationale

a) Le développement de la formule

Désormais régis par la loi du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités des jeunes, les emplois-jeunes ont principalement été déployés dans l'éducation nationale.

Ouverts aux jeunes de 18 à 26 ans, la plupart des candidats justifient au moins d'un diplôme à bac+2.

Depuis la rentrée 1997, 40 000 emplois-jeunes, dits " aides-éducateurs " ont été recrutés par l'éducation nationale, ces effectifs devant être portés à 60 000 en 1999, cette fonction étant féminisée à hauteur de 75 %.

b) Les fonctions confiées aux aides-éducateurs

Implantés pour 60 % d'entre eux dans les écoles primaires et pour 30 % dans les collèges, les emplois-jeunes sont encore peu répandus dans les lycées qui devraient cependant prochainement bénéficier de 10 000 aides-éducateurs au titre du plan d'action annoncé le 21 octobre dernier pour l'avenir du lycée.

Il convient également de noter que près du quart de ces emplois se situent dans une école ou un établissement classé en ZEP.

Dans l'enseignement primaire, les aides-éducateurs apportent surtout une aide à la surveillance, à l'encadrement, aux sorties scolaires et participent aux activités culturelles, sportives et informatiques, tandis que les collèges utilisent plutôt ces emplois-jeunes pour apporter une aide à l'étude, au travail personnel et à la médiation des conflits.

c) Un bilan mitigé

Un rapport des inspections générales établit un bilan positif des emplois-jeunes dans l'éducation nationale, qui ont permis en effet aux enseignants de se concentrer sur leurs activités pédagogiques et d'améliorer l'organisation des cours, ce rapport souligne cependant les disparités constatées dans les conditions de travail et les horaires des aides-éducateurs, et constate que de nombreux postes restent vacants dans la région parisienne où la situation difficile de nombreux établissements semble dissuader les candidats potentiels.

Il convient cependant de noter que les contrats locaux d'éducation qui seront signés avec les communes devraient permettre d'harmoniser l'emploi du temps des aides-éducateurs pour les activités déployées hors du temps scolaire.

d) Un financement complexe assis pour partie sur les heures supplémentaires

Le coût des emplois-jeunes de l'éducation nationale s'est élevé à 4,4 milliards de francs en 1998, 80 % de leur rémunération étant supportés par le ministère de l'emploi et de la solidarité.

Pour sa part, le projet de budget pour 1999 prévoit, comme il a été dit, 1,07 milliard de francs de mesures nouvelles pour couvrir les 20 % des salaires et charges de 60 000 emplois-jeunes, couvertes en partie par une économie de 774 millions de francs résultant de la moindre rémunération des HSA.

Votre commission ne peut que s'inquiéter des modalités d'un tel financement et considère que si le volume excessif des heures supplémentaires doit être réduit, leurs crédits devraient plutôt être affectés à des emplois stables et mieux adaptés aux besoins de l'enseignement scolaire. Elle ne peut également que s'interroger sur les modalités de sortie des emplois-jeunes au terme des cinq années de leur contrat et des perspectives d'intégration de ces derniers dans la fonction publique.

3. Un recours accru aux maîtres auxiliaires

a) Une évolution stoppée

Alors qu'un mouvement de baisse des effectifs des maîtres auxiliaires était observé depuis 1992 dans le second degré, une croissance de ces effectifs peut être constatée depuis 1997 et en particulier une hausse de 7,6 % (1 933 agents) entre les rentrées 1996 et 1997.

Pour la rentrée 1997, l'emploi a en effet été garanti à tous les maîtres auxiliaires ayant exercé en 1996-1997 ou qui, ayant obtenu une affectation l'année précédente n'avaient pu être réemployés, ou n'avaient pas accédé par la voie des concours aux corps enseignants : 26 900 maîtres auxiliaires ont été de ce fait réemployés et affectés en priorité à des tâches de remplacement.

L'évolution des effectifs de maîtres auxiliaires et de suppléants entre 1995 et 1997 peut être ainsi retracée :

	1995-1996	1996-1997	1997-1998	Dernière variation (en %)
Premier degré	1 125	684	637	- 6,9
Second degré	28 648	25 286	27 219	7,6
Total	29 773	25 970	27 856	7,2

En dépit de ce réemploi massif, 390 nouveaux maîtres auxiliaires nouveaux ont été recrutés à la rentrée 1997 et 600 supplémentaires au cours de l'année scolaire pour répondre aux besoins de remplacement dans certaines disciplines.

b) La politique de titularisation des maîtres auxiliaires

Depuis plusieurs années, des mesures ont été prises pour faciliter l'accès des maîtres auxiliaires aux corps enseignants par la voie des concours. Des concours spécifiques ont été créés à compter de 1995, en plus des concours externes et internes existants. Ces concours ont permis à 4 295 maîtres auxiliaires d'accéder aux différents corps de personnels de l'enseignement du second degré.

Par ailleurs, la loi du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire, ouvre notamment aux maîtres auxiliaires l'accès à différents corps du second degré.

Pour la session 1998, 3 300 postes ont été offerts aux concours réservés, soit 600 de plus qu'à la session précédente, et 86 % de ces postes ont été pourvus. En deux ans, ce sont près de 5 000 maîtres auxiliaires qui ont ainsi réussi les concours réservés.

Pour la session 1999, les maîtres auxiliaires auront la possibilité de s'inscrire, en vue de leur accès à un corps de personnel du second degré, à la fois à l'un des deux concours externe ou interne et au concours réservé.

Votre commission ne peut donc que constater que la gestion peu satisfaisante des personnels enseignants et non enseignants conduit l'éducation nationale à recourir davantage aux emplois précaires.

Les difficultés rencontrées lors des rentrées 1997 et 1998, illustrées récemment par le mouvement des lycéens résultent pour une large part de cette mauvaise gestion des moyens existants ; du fait d'un réemploi massif des anciens maîtres auxiliaires, il existe désormais des maîtres auxiliaires en surnombre dans certaines disciplines alors que des postes dans des disciplines déficitaires en enseignants titulaires restent non pourvus, ce qui a nécessité le recrutement de nouveaux maîtres auxiliaires dans ces disciplines.

II. VERS UNE MEILLEURE UTILISATION DES MOYENS EXISTANTS

Au-delà du recours aux variables d'ajustement traditionnelles (heures supplémentaires, maîtres auxiliaires) ou plus récentes (aides-éducateurs), une réflexion a été engagée pour utiliser de manière plus satisfaisante les moyens en personnels considérables de l'éducation nationale : celle-ci porte sur la déconcentration du mouvement des enseignants du second degré et sur une amélioration de leur présence devant les élèves.

A. LA RÉFORME DU MOUVEMENT DES ENSEIGNANTS

1. Le système actuel

Le mouvement des personnels enseignants est constitué d'un mouvement général qui traite l'ensemble des demandes et des postes, en fonction d'un barème et de mouvements particuliers et spécifiques qui permettent de réaliser l'adéquation entre le profil des postes et le choix des personnels.

A l'origine de tout mouvement, on trouve des candidats ayant formulé des voeux de mutation et des postes vacants. Le mouvement national des personnels enseignants du second degré est organisé par discipline d'enseignement et pour les enseignants de lycée, il se fait tous corps confondus (professeurs agrégés, certifiés, chargés d'enseignement, adjoints d'enseignement). Le mouvement organisé au titre de la rentrée 1998 a porté sur 110 247 demandes. Sur ce total, 50 030 agents ont été mutés ou affectés dont 43 370 sur leurs voeux.

Le mouvement général s'effectue au moyen d'un barème indicatif qui prend en compte des points donnés en fonction de l'échelon atteint et des points donnés en fonction du nombre d'années passées dans le poste actuel.

A ces paramètres, s'ajoutent des éléments liés à la situation administrative et des éléments relatifs aux voeux formulés par l'enseignant.

Ils sont complétés par des éléments à caractère familial dont les plus importants sont les bonifications qui visent à rapprocher l'enseignant de son conjoint.

Les mouvements particuliers et spécifiques représentent un peu moins de 10 % de l'ensemble des candidatures présentées au titre de tous les mouvements et ont pour objet de prendre en compte la spécificité des postes (niveau de l'enseignement dispensé, compétences particulières recherchées, contraintes géographiques, publics difficiles ...).

Les mouvements particuliers les plus importants concernent les affectations dans les classes préparatoires aux grandes écoles, les classes de techniciens supérieurs et les postes dans les établissements sensibles.

2. Les limites du système existant

Le système actuel permet de réaliser en une seule opération les mutations, les premières affectations des nouveaux recrutés et les réintégrations, en prenant en compte tous les postes vacants et ceux libérés par une mutation. Il met en concurrence, pour un même poste, tous les candidats, qu'ils soient extérieurs ou déjà présents dans l'académie. Avec les larges possibilités offertes dans la formulation des voeux, les candidats peuvent demander sans risque leur mutation, puisqu'ils conservent le poste dont ils sont titulaires s'ils n'obtiennent pas satisfaction.

Cependant, il convient de souligner qu'une majorité des demandes de mutation correspondent à une volonté de changer d'affectation au sein de la même académie.

La centralisation du système actuel conduit donc à faire remonter à Paris plus de 110 000 dossiers de demande de mutation qui doivent être vérifiés et traités, alors que la majorité des affectations prononcées par le ministre se font à l'intérieur d'une même académie.

Il faut également noter que la déconcentration du mouvement est déjà largement engagée. Si la majorité des affectations sont prononcées par le ministre, les recteurs se sont vus investis également de cette compétence :

- depuis 1985, pour prononcer les affectations provisoires sur postes vacants des " titulaires académiques " (39 490 à la rentrée scolaire 1997) ;

- depuis 1986, pour prononcer l'affectation des enseignants en réadaptation ;

- depuis 1987, pour prononcer la réaffectation des enseignants dont le poste a été supprimé ou transformé par suite d'une modification de la carte scolaire.

3. Les grandes lignes du nouveau mouvement national à gestion déconcentrée

Le ministre a annoncé le 13 octobre 1998 une réforme de la procédure du mouvement des personnels enseignants, d'éducation et d'orientation du second degré visant à confier l'affectation de ces agents aux recteurs d'académie.

Cette réforme aboutit à définir un mouvement national à gestion déconcentrée pour les affectations de la rentrée scolaire 1999. Deux phases dans cette nouvelle procédure sont à distinguer :

a) Une phase interacadémique administrée au plan national

Les personnels du second degré, candidats au mouvement, formuleront désormais en février leurs voeux, sans limitation de nombre, pour être affectés dans les académies. En mars, l'administration centrale procèdera à l'examen des demandes et le ministre désignera les personnels ayant obtenu leur changement d'académie.

b) Une phase intra-académique gérée au niveau rectoral

Les personnels ayant obtenu leur changement d'académie et les personnels du second degré déjà en exercice dans l'académie qui souhaitent changer d'affectation formuleront leurs voeux auprès de leur rectorat. Le recteur d'académie affectera les personnels à l'issue du mouvement.

c) Un souci de transparence et d'égalité

Les instances paritaires nationales et académiques seront maintenues. Les demandes de changement d'affectation formulées par les personnels du second degré seront examinées pour chacune des deux phases par des formations paritaires mixtes associant les représentants des personnels.

Des barèmes nationaux et académiques homogènes concertés permettront d'instruire les dossiers de demandes de mutations formulées par les personnels du second degré.

d) Un dispositif d'accueil et d'information

Les personnels disposeront d'une information plus claire et plus complète pour formuler leurs voeux d'affectation. Un outil d'aide à la décision sera mis à leur disposition sur Internet pour leur permettre d'évaluer leur possibilité d'obtenir une académie ou un département.

4. Les critiques formulées par certaines organisations syndicales

Plusieurs organisations syndicales ont exprimé leur hostilité à la déconcentration de la gestion des personnels avant même la publication des décrets n° 98-915 et 916 du 13 octobre 1998 qui devraient permettre de mettre en oeuvre la réforme en 1999.

Leurs arguments peuvent être ainsi résumés :

- la délégation de pouvoir aux recteurs en matière d'affectation risque de réduire la mobilité des enseignants et de décourager de nombreux candidats à la mutation et aux concours : au lieu de demander librement l'établissement de leur choix en étant assurés de conserver leur poste en cas de refus, les enseignants seraient désormais mis à la disposition d'une académie qui décidera seule du lieu d'affectation parmi l'ensemble des établissements ;

- le recteur serait désormais en charge non seulement des affectations mais aussi de la titularisation des enseignants après leur nomination par le ministre : certains craignent ainsi une déconcentration des modalités de recrutement avec la mise en place d'un concours national contingenté qui priverait de nombreuses académies d'enseignants qualifiés ainsi qu'une multiplication des postes à profil ;

- les mesures de déconcentration risquent de s'accompagner d'un fort déséquilibre entre les différentes académies, de nuire à la qualité de l'enseignement et de précariser la profession d'enseignant.

5. Les observations de la commission

Sans être en mesure de porter une appréciation autorisée sur un dossier aussi technique, votre commission ne peut qu'être favorable au principe d'un dispositif qui tend à déconcentrer le mouvement national et à assurer une gestion des personnels au plus près des réalités.

Elle n'est cependant pas convaincue que la réforme apporte plus de souplesse de fonctionnement, une adéquation plus fine des moyens aux besoins et permette de réduire les dysfonctionnements observés à chaque rentrée scolaire dans plusieurs disciplines, souvent les mêmes, de trop nombreux établissements du second degré.

L'expérimentation du nouveau dispositif sur plusieurs années devrait seule permettre d'apprécier son efficacité ou en révéler les inconvénients, et la commission d'enquête créée par le Sénat le 5 novembre 1998 sera notamment chargée d'examiner les conditions de nomination, de répartition et d'affectation des enseignants du second degré.

B. L'AMÉLIORATION DE LA PRÉSENCE DES ENSEIGNANTS DEVANT LES ÉLÈVES

A la suite de la mission confiée au recteur Daniel Bloch en septembre 1997 diverses mesures destinées à améliorer la présence des enseignants dans les classes et à mieux organiser leur remplacement ont été proposées.

Ces propositions, dont certaines ont été reprises dans une note de service applicable pour la présente année scolaire, tendent d'abord à informer systématiquement les familles en cas d'absence des enseignants et à interdire l'utilisation des locaux des collèges publics pour l'organisation du baccalauréat.

Une réflexion est par ailleurs engagée pour établir un système d'information fiable sur l'absentéisme des enseignants, améliorer l'élaboration des sujets d'examen et réformer les mécanismes de remplacement dans le cadre de la déconcentration du mouvement des enseignants.

1. L'absentéisme des enseignants

a) Dans le premier degré

L'absentéisme des enseignants dans le premier degré se situe actuellement un peu au-delà de 5 % des effectifs en moyenne et reste depuis plusieurs années à un niveau stable, avec cependant une tendance à une légère augmentation (5,40 % en 1980, 5,35 % en 1990, 5,70 % en 1997). Dans les deux tiers des départements, le taux d'absentéisme est inférieur à la moyenne nationale, mais il demeure plus important dans les départements d'outre-mer (sauf en Martinique), en Corse et dans certains départements fortement urbanisés.

En 1996-1997, pour un taux de féminisation de 76 % du corps enseignant du premier degré, la part des congés de maternité représentait 36,13 % du total des congés pour maladie et maternité, et la durée moyenne du congé de maternité s'élevait à 107 jours. Si cet absentéisme reste prévisible, tel n'est pas le cas des absences consécutives aux congés de maladie qui correspondent le plus souvent à des absences de courte durée.

b) Dans le second degré

En 1991-1992, le taux d'absence annuel s'élevait à 5,6 % pour les enseignants du second degré. Cette moyenne recouvrait des situations différentes d'une académie à une autre (4,7 % à Bordeaux, 6,4 % à Créteil, 7,3 % en Antilles-Guyane). Une enquête plus récente effectuée en 1994-1995, sur les heures d'enseignement dans le second degré, à partir des indicateurs utilisés pour le pilotage des établissements secondaires, évalue pour sa part le taux d'absence devant élèves à un peu plus de 3 %.

2. Une nécessaire amélioration du système de remplacement

a) Dans le primaire

• Le système des titulaires remplaçants

Dans chaque département, une partie des enseignants titulaires est affectée au remplacement des absences, l'importance de ce contingent étant fixée par l'inspecteur d'académie, en fonction des besoins et après avis des organismes consultatifs.

Les enseignants dits " titulaires remplaçants " reçoivent la même formation que leurs collègues et perçoivent une indemnité de sujétions spéciales. Ils sont rattachés à une école et répartis soit dans une brigade départementale, soit dans des zones d'intervention localisées (Z.I.L.). Ces dernières, constituées de groupes d'environ vingt-cinq classes, sont, en règle générale, destinées au remplacement des congés de faible durée. Les brigades départementales, dont le rayon d'action est plus important, sont gérées par les services de l'inspection académique et permettent, en particulier, le remplacement des congés plus longs et notamment des personnels en formation continue.

Le fonctionnement du dispositif des titulaires remplaçants fait apparaître des disparités entre les départements, tenant à la différence des moyens mis en place et à l'évolution du rythme des absences. A titre indicatif, pour l'année 1997, 18 939 emplois étaient affectés au remplacement des congés de maladie et de maternité, soit 6,15 % des emplois, ce qui permet théoriquement de satisfaire les besoins de remplacement pour cette forme de congés. L'évolution des absences n'étant pas uniforme tout au long de l'année scolaire, il peut être fait appel en complément aux personnels affectés au remplacement des stagiaires de la formation continue afin de mieux assurer la couverture des absences dues à la maladie et à la maternité.

• La réforme du système de remplacement des enseignants du premier degré en formation continue

En 1997, 4 422 emplois étaient affectés au remplacement des absences des enseignants au titre de la participation à des stages de formation continue.

Le relevé de conclusions relatif à l'enseignement primaire, signé le 10 juillet 1998, envisage un nouveau mode d'organisation de la formation continue des enseignants des écoles qui comprendra désormais des formations obligatoires et des formations facultatives.

La formation est obligatoire lorsque son objet est d'actualiser des connaissances, des compétences et des savoir-faire indispensables à la fonction d'enseignant. Elle serait organisée en IUFM à partir de plans académiques ou nationaux et est prise sur le temps d'enseignement devant les élèves. Dans ce cas, le remplacement des enseignants en formation serait assuré par les personnels chargés de remplacement ou par les professeurs des écoles stagiaires des IUFM.

La formation est facultative quand son objet n'est pas directement nécessaire à l'évolution du métier. Fondée sur le volontariat, elle se déroulerait hors du temps d'enseignement devant les élèves, serait assurée en milieu universitaire et devrait être diplômante ou qualifiante.

Les moyens disponibles pour le remplacement des maîtres absents ou en formation feront l'objet, selon les académies et les départements, d'une évaluation précise quant à leur utilisation. Une concertation départementale sera organisée afin de rendre plus efficace le dispositif de remplacement dans le premier degré, en évitant le cloisonnement entre les structures et en facilitant l'intervention des enseignants rattachés à une Z.I.L. au delà de 20 km. Une meilleure utilisation des titulaires remplaçants sera recherchée lorsqu'ils n'ont pas de remplacement à effectuer. Les maîtres chargés du remplacement devront, en dehors des périodes de remplacement, être présents dans les écoles de rattachement pour y exercer des activités pédagogiques auprès des élèves.

b) Dans le second degré

La gestion du remplacement des enseignants du second degré doit permettre de faire face à des absences de courte durée (moins de quinze jours) qui sont souvent imprévisibles et donc difficiles à gérer.

La recherche d'une gestion optimale des moyens disponibles, adaptée à chaque type d'absence, devrait permettre d'assurer une meilleure couverture des besoins de remplacement.

Les travaux de la table ronde " Pas de classe sans enseignant ", présidée par le recteur Bloch, visaient à définir les principes d'organisation et de gestion permettant de faire face au remplacement. Ils ont permis d'identifier vingt mesures destinées à assurer la présence des enseignants dans les classes et à organiser leur remplacement.

La proposition n° 14 tend notamment à éviter les départs en cours d'année scolaire. Le rapport estime qu'il convient de mieux prendre en compte les exigences éducatives, d'éviter de perturber les élèves et les établissements en faisant, d'une part, mieux coïncider les départs à la retraite ou en congé de fin d'activité, vers l'université ou l'étranger avec la fin de l'année scolaire et en programmant, d'autre part, avant la fin de l'année scolaire précédente, les détachements et les mises à disposition.

La mise en oeuvre de ce dispositif nécessite cependant d'aligner la législation sur celle prévue pour les enseignants du premier degré qui ont l'obligation de rester en activité jusqu'à la fin de l'année scolaire s'ils remplissent en cours d'année la condition d'âge pour obtenir la jouissance immédiate de leur pension.

S'agissant des affectations vers le supérieur, les départs vers l'étranger ou les mises à disposition, les recteurs devraient désormais disposer des arrêtés ou des avis de mutation au plus tard en juin, de manière à leur permettre de pourvoir à la rentrée scolaire au remplacement des personnels concernés. Les vacances de poste postérieures à cette date feront l'objet d'un avis donné par le recteur de l'académie d'origine et aucun départ ne devrait être autorisé après la rentrée scolaire.

La gestion des détachements apparaît plus facile dans la mesure où bon nombre de missions d'enseignement à l'étranger ou en outremer ont une durée qui coïncide avec les périodes scolaires en vigueur en France.

La proposition n° 16 vise à renforcer les pouvoirs de l'établissement en matière de gestion des absences de courte durée. Il reviendrait aux chefs d'établissement de rechercher les solutions permettant la prise en charge des élèves dont le professeur est absent, soit en rétribuant un enseignant volontaire de l'établissement en heures supplémentaires, soit en recrutant un vacataire.

Enfin, la proposition n° 20 concerne les conditions d'exercice des remplaçants et part du constat que le dispositif actuel révèle notamment une inadéquation entre les besoins en moyens de remplacement des académies et le potentiel d'enseignants dont elles disposent. La mise en oeuvre du mouvement national à gestion déconcentrée devrait permettre de mieux adapter les moyens existants aux besoins.

Les modalités d'application des mesures visant à préserver les heures d'enseignement destinées aux élèves devraient être examinées lors du comité de suivi de la table ronde d'octobre 1998.

3. La nécessité d'améliorer la gestion des personnels de l'éducation nationale

En dépit d'efforts de modernisation, les mécanismes de gestion des personnels de l'éducation restent obscurs et de larges incertitudes subsistent quant à l'emploi effectif de trop nombreux enseignants et non-enseignants. Les revendications récentes des lycéens ont révélé en effet que malgré une progression constante du budget de l'éducation et une augmentation régulière des personnels intervenant dans un mouvement de baisse régulière du nombre des élèves, toutes les académies réclament toujours plus de professeurs et de moyens.

On peut, en effet, s'étonner que quelque 500 000 enseignants ne soient pas en mesure de répondre de manière satisfaisante aux besoins d'encadrement de 5,7 millions de collégiens et de lycéens.

Force est de reconnaître que le législateur qui ne connaît que des lignes d'emplois non ventilés n'a pas les moyens de contrôler les affectations réelles en postes, ainsi que leur répartition et qu'il n'est pas en mesure d'appréhender la réalité de la gestion des carrières.

L'éducation nationale recourt chaque année à toujours plus de maîtres auxiliaires alors que des enseignants en surnombre existent ; à chaque rentrée des postes restent vacants alors que des enseignants n'ont pas de poste.

Afin de faire la lumière sur la situation et la gestion de ces moyens considérables, le Sénat a décidé de créer une commission d'enquête. Elle devrait permettre ainsi de connaître avec précision les effectifs véritables des enseignants et non-enseignants, les effectifs éventuellement inemployés, ceux qui sont en situation de disponibilité ou en détachement dans divers organismes (mutuelles, syndicats, associations), le nombre de stages de formation, les arrêts maladie de longue durée.

III. LES RÉPONSES DE L'ÉCOLE AUX INÉGALITÉS SOCIALES ET À LA VIOLENCE

Depuis plusieurs décennies l'école républicaine s'efforce de s'adapter à un environnement caractérisé notamment par le développement des inégalités, la montée de la violence, l'hétérogénéité croissante des élèves qui résultent pour la plus grande part de la crise économique et sociale engendrée par le chômage.

La réforme des ZEP, la prévention de la violence, le développement d'une politique sociale et de santé scolaire constituent autant de réponses de l'école républicaine, du niveau préélémentaire jusqu'à celui du lycée, aux défis qui lui sont lancés.

A. LES RÉPONSES APPORTÉES PAR L'ÉCOLE AUX DISPARITÉS DE DÉVELOPPEMENT

1. La politique de relance des zones d'éducation prioritaires

a) Le plan de relance de 1998

La relance de la politique des zones d'éducation prioritaires, dont les grands axes ont été présentés au conseil des ministres du 14 janvier 1998, a été débattue lors des forums académiques et des assises nationales de Rouen.

L'objectif est de redessiner une carte établie en 1983 et révisée globalement en 1989 et qui ne correspond plus aux réalités sociales, mais aussi, par la création de réseaux d'éducation prioritaires (REP) et la signature des contrats de réussite, d'apporter une réponse en termes de moyens pour améliorer les résultats scolaires des élèves.

La carte des ZEP sera revue par chaque recteur à partir de critères socio-économiques. Les critères de réussite scolaire ne devraient pas être pris en compte afin de ne pas pénaliser les établissements qui ont progressé dans la voie de la réussite de leurs élèves.

Les réseaux d'éducation prioritaires devraient apporter aux recteurs la possibilité de créer des ZEP de taille raisonnable et permettre la mise en commun des ressources afin d'éviter le cloisonnement de certaines ZEP et/ou l'isolement de certaines écoles et établissements.

Ils devraient permettre aussi d'associer à des établissements en ZEP, d'autres écoles, collèges ou lycées appartenant au même bassin de formation, au même secteur scolaire et de compenser l'isolement des établissements en zone rurale.

Enfin, pour les écoles ou établissements ne remplissant pas l'ensemble des conditions justifiant le classement ou le maintien en ZEP, l'inscription en réseau d'éducation prioritaire devrait permettre d'apporter une réponse en terme de moyens.

La relance des ZEP et la création des réseaux d'éducation prioritaires s'appuient sur le contrat de réussite passé entre les responsables des ZEP et les autorités académiques. Le contrat précise les moyens nécessaires en postes, heures et crédits et intègre les mesures d'accompagnement, d'animation pédagogique et de formation nécessaires. Il peut éventuellement associer des partenaires extérieurs.

Le contrat de réussite fixe les objectifs pédagogiques de la politique d'éducation prioritaire, dans le cadre des dix priorités nationales définies par le ministère chargé de l'éducation nationale :

- réaffirmer des exigences communes pour assurer un égal accès de tous au savoir ;

- assurer en priorité la maîtrise de la langue orale et écrite et recentrer les projets d'établissement autour de l'appropriation des compétences de base ;

- introduire un enseignement à l'image pour favoriser une meilleure maîtrise de l'information et renforcer les activités culturelles et l'accès aux disciplines de la sensibilité ;

- promouvoir la scolarisation précoce pour ouvrir plus largement les voies de la réussite scolaire ;

- assurer le soutien pédagogique des élèves les plus fragiles et définir les moyens de lutte contre l'échec scolaire ;

- renforcer l'éducation à la citoyenneté et la mettre en place dans les chartes de vie scolaire, les codes des droits et devoirs, ainsi que mettre en place le comité d'éducation à la santé et à la citoyenneté ;

- resserrer les liens de l'école avec les parents ;

- ouvrir l'école sur le quartier et développer les activités périscolaires en intégrant le contrat éducatif local au contrat de réussite ;

- donner aux acteurs de terrain des outils véritablement efficaces pour évaluer leurs progrès ;

- améliorer l'accompagnement des enseignants et créer les conditions d'un pilotage plus efficace.

b) Le rappel des principales caractéristiques des ZEP

Les 563 ZEP existantes regroupent 6 185 établissements, soit 5 318 écoles, 724 collèges, 37 lycées, 106 lycées professionnels, c'est-à-dire 10 % des écoles et établissements publics. 86 % de ces établissements sont implantés en milieu urbain. Près de 10 % des élèves de l'enseignement secondaire public sont scolarisés en ZEP soit 471 000 élèves.

Les personnels affectés en ZEP bénéficient d'un système indemnitaire constitué de trois mesures :

- l'indemnité de sujétions spéciales ZEP d'un montant de 6 828 F qui est accordée à 80 000 enseignants et non enseignants ;

- une indemnité de suivi et d'orientation des élèves constituée d'une part fixe (7 083 F) pour tous les enseignants du second degré et d'une part modulable variant entre 5 289 F et 8 325 F allouée aux professeurs principaux ;

- une bonification indiciaire variant entre 10 et 30 points selon les fonctions exercées.

c) Les mesures de revalorisation prévues par le plan de relance

Ces mesures consistent en une augmentation du contingent d'indemnité de sujétions spéciales ZEP de 3 000 unités pour le premier et le second degré qui représente un coût de 20,59 millions de francs. Les 711 collèges situés en ZEP, et faisant partie d'un réseau d'éducation prioritaire, seront classés dans une catégorie supérieure à celle à laquelle ils pourraient normalement prétendre au sein de quatre catégories, ce surclassement permettant de moduler la ramification indiciaire des chefs d'établissement.

Le coût de cette mesure applicable à la rentrée 1999 sera de 5,94 millions de francs.

Enfin, une provision de 10 millions de francs est inscrite pour revaloriser en janvier 1999 le taux de l'ISS des directeurs d'écoles situées en ZEP.

2. Un exemple significatif : le plan de rattrapage pour la Seine-Saint-Denis.

Dès la remise du rapport Fortier sur la situation en Seine-Saint-Denis, un plan d'urgence était annoncé le 2 mars 1998 comprenant notamment l'affectation de 208 postes supplémentaires et de 1 741 emplois-jeunes.

Ces premières mesures répondaient à la demande pressante des enseignants pour l'amélioration de l'encadrement éducatif et médico-social. Les partenaires locaux représentés au comité départemental de l'éducation nationale étaient invités à préparer un plan de rattrapage pour les quatre années à venir, le calendrier de mise en oeuvre constituant un engagement contractuel des différents partenaires de l'action éducative.

Ce premier plan a permis de porter la dotation en emplois de la Seine-Saint-Denis à hauteur de la dotation nationale moyenne. Néanmoins, la situation restait inférieure aux besoins du département, en particulier en raison du nombre plus faible d'enseignants titulaires. Les mesures supplémentaires annoncées le 2 avril 1998 devaient entrer en vigueur à la rentrée 1998 :

- dans le secondaire, création de 70 postes d'enseignants supplémentaires ;

- dans le primaire, attribution de 40 postes de professeurs des écoles, de 35 emplois de remplacement supplémentaires et d'une centaine de postes de professeurs des écoles stagiaires à l'IUFM ;

- poursuite de l'effort de mise en place de personnels ATOS afin d'atteindre dès la rentrée le chiffre de 160 postes ;

- affectation de 1 759 emplois-jeunes supplémentaires.

Le 30 avril les ministres ont reçu, à leur demande, les fédérations syndicales, les associations de parents d'élèves, et la coordination des établissements scolaires de la Seine-Saint-Denis. A l'issue de cette rencontre, et pour prendre en compte la situation spécifique du département, il a été décidé :

- d'annuler pour la rentrée 1998 les mesures de fermeture de classes ou de divisions ;

- de créer 3 000 postes enseignants sur trois ans ;

- de débloquer 12 millions de francs sur trois ans, consacrés au développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication ;

- de confier la direction de l'académie de Créteil à une nouvelle équipe.

Ce plan de rattrapage s'inscrit dans un ensemble de mesures prises aussi bien au niveau des collectivités locales que des autres ministères.

Les conseils généraux et les conseils régionaux à qui incombe respectivement l'entretien des collèges et des lycées ont décidé d'élaborer un plan pluriannuel.

Un renforcement de la coopération entre les services de l'Etat (éducation, justice, intérieur) et ceux des conseils généraux a été mis en oeuvre pour réduire le phénomène de la délinquance des mineurs.

Les moyens en personnel ont été fortement augmentés par les différents ministères concernés : 16 postes de juges pour enfant ont été créés, le ministre de l'intérieur a engagé 2000 agents de sécurité dans 26 agglomérations, tandis que les ministres chargés de l'éducation, de l'emploi et de la solidarité, de la ville ont engagé un programme de lutte contre les violences scolaires.

3. Les limites de la discrimination positive

Comme elle l'a déjà fait il y a quelques mois lors de l'examen du projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions, votre commission voudrait rappeler que les ZEP présentent, après plus de quinze ans d'existence, un bilan contrasté.

On peut en effet constater que les performances scolaires des élèves de ZEP restent très inférieures à celles des autres élèves, notamment pour les apprentissages fondamentaux.

En dépit des efforts engagés depuis 1982 et du fait d'une dégradation continue de ces zones, le niveau moyen des élèves qui y sont scolarisés ne se maintient qu'avec difficulté.

Enfin, comme on a pu le constater aux Etats-Unis, il n'est pas douteux que la mise en oeuvre d'une politique de discrimination positive a aussi pour effet de stigmatiser certaines populations dans un registre d'assistance, de conduire les autres populations à fuir les zones et institutions incriminées et à accroître l'isolement des bénéficiaires. L'exemple de la Seine-Saint-Denis qui a vu ses meilleurs élèves se tourner vers les lycées parisiens en porte témoignage.

B. LA POLITIQUE DE PRÉVENTION ET DE RÉDUCTION DES VIOLENCES SCOLAIRES

La montée de la violence en milieu scolaire constitue désormais une donnée permanente qui affecte aussi bien les établissements difficiles que les autres.

Plusieurs plans de prévention de la violence ont été mis en place depuis quelques années, le dernier ayant été lancé à l'automne 1997.

1. Les objectifs du plan de lutte contre la violence en milieu scolaire du 5 novembre 1997

Ce plan visait à assurer la sécurité à l'intérieur et aux abords des établissements, rétablir des règles, s'attaquer aux causes de la violence et organiser la prévention.

Dix sites d'intervention répartis sur six académies sensibles (Créteil, Versailles, Lyon, Aix-Marseille, Lille et Amiens) ont été choisis après avis des recteurs. Un peu plus de 400 établissements secondaires (collèges, lycées et lycées professionnels) sont concernés par ce plan ainsi que leurs réseaux d'écoles élémentaires et maternelles.

Plus de 270 000 élèves du secondaire et près de 640 000 élèves du primaire ont bénéficié de cette opération qui a été organisée autour de quatre objectifs principaux : concentrer de manière significative les moyens, soutenir les victimes, renforcer la capacité d'intervention des établissements et conduire une action éducative globale.

a) La concentration des moyens

La politique de lutte contre la violence en milieu scolaire a été mise en place progressivement, à partir de la rentrée 1992. La première étape a consisté, dans le cadre de la lutte contre les inégalités sociales, à développer une politique en direction de 175 établissements " sensibles " situés dans des quartiers particulièrement défavorisés sur le plan culturel, économique et social.

Pour permettre aux enseignants de bénéficier de conditions de travail et de service aménagées et afin qu'ils puissent se consacrer à des tâches spécifiques à ces établissements, le potentiel horaire de ceux-ci a été renforcé à raison de deux heures par enseignant.

La politique de lutte contre la violence a été intensifiée au cours de l'année scolaire 1997-1998. Le renforcement de la présence d'adultes dans les établissements scolaires s'est concrétisé par le nouveau programme d'emploi des jeunes, les aides-éducateurs étant prioritairement affectés dans les établissements du premier et du second degré situés dans des sites particulièrement sensibles. Sur les 9 514 aides-éducateurs recrutés sur des " emplois-jeunes " dans les académies sensibles, un peu plus de 4 000 ont été affectés dans les écoles et les collèges confrontés à des problèmes de violence. Le contingent d'emplois, jeunes recrutés par l'éducation nationale qui était de 40 000 en 1997 a été porté à 60 000 à la rentrée scolaire 1998. La prévention de la violence sera l'un des critères principaux pour l'implantation de ces emplois, principalement dans les lycées professionnels.

Les aides-éducateurs participent d'abord à l'encadrement et à la médiation scolaire tout en répondant aux besoins définis par l'équipe éducative de chaque établissement. Ces affectations ont constitué l'amorce d'une opération de prévention qui a consisté à répertorier 412 sites expérimentaux dans six académies (Aix-Marseille, Amiens, Créteil, Lille, Lyon et Versailles) où ont été implantés des emplois d'encadrement.

Ce dispositif a été complété au début de 1998 par la création d'emplois :

- 125 emplois d'infirmières et 125 emplois d'assistantes sociales dont la répartition a été effectuée pour moitié au prorata des effectifs scolarisés dans les sites expérimentaux et pour moitié avec un objectif d'amélioration des taux d'encadrement des élèves dans les académies sensibles ;

- 58 " équivalent temps plein " de médecins scolaires ;

- 550 emplois de personnes ATOS, 121 de ces emplois ayant été réservés à la mise en oeuvre des orientations nationales en faveur des publics prioritaires (élèves en ZEP et en établissements sensibles, élèves de zones de prévention de la violence hors ZEP).

Il a été conforté à la rentrée 1998 par la création de 175 emplois d'infirmières, 175 emplois d'assistantes sociales, 21 postes d'adjoints de direction et 79 postes de conseillers principaux d'éducation supplémentaires pour les zones accueillant les publics prioritaires.

Pour 1999, il est prévu d'améliorer encore les conditions d'encadrement puisque la création de 250 emplois de CPE est inscrite au projet de loi de finances.

S'agissant plus précisément du département de la Seine-Saint-Denis, particulièrement touché par les phénomènes de violence et l'échec scolaire, des décisions ont été prises, comme il a été vu, afin de renforcer l'encadrement des élèves, à savoir, la création de 3000 emplois en trois ans de personnel enseignant et ATOS.

b) Le soutien apporté aux victimes de violences

Un code de conduite en cas d'incidents graves a été défini : un fascicule intitulé " Approches partenariales en cas d'infractions dans un établissement scolaire " ainsi qu'un guide à l'intention des chefs d'établissement ont été diffusés à la rentrée 1998.

Afin de donner aux personnels une information complète sur les aides auxquelles ils peuvent faire appel, un document sera diffusé aux établissements. Par ailleurs, les dispositifs d'aide aux victimes de violence déjà en place dans de nombreuses académies seront développés.

Dans les académies sensibles, les règles de prise en charge des dégradations commises sur des véhicules appartenant à des fonctionnaires de l'éducation nationale seront assouplies et, à cette fin, des conventions ont été passées entre l'Etat et quatre compagnies d'assurances.

c) Le renforcement des capacités d'intervention des établissements

Une attention particulière a été portée au mouvement des personnels de direction dans ces zones notamment afin de valoriser une expérience réussie dans ce type d'établissement.

Des actions ont été mises en place dans la formation des personnels d'encadrement (personnels d'inspection et de direction) et des personnels ATOS et les IUFM des six académies concernées ont intensifié les modules de formation dans le même sens.

d) Vers une action éducative globale

Les établissements sont incités à mener une réflexion sur les règles communes et les sanctions : le règlement intérieur des établissements devra évoluer vers une " charte de vie scolaire " en renforçant sa fonction éducative et la finalité des sanctions sera précisée. Une circulaire diffusée au cours de l'année scolaire 1998-1999 portera sur le rôle et la place des parents dans l'école et la définition d'une politique en direction des familles.

L'opération " Ecole ouverte " ouverte depuis 1991, consiste à ouvrir les collèges et les lycées pendant les vacances scolaires et à proposer aux jeunes des activités culturelles, éducatives et sportives : 24 académies sont concernées et 125 établissements y participaient en 1994. Ils sont 338 en 1998 et l'opération sera étendue en 1999 aux élèves des écoles primaires.

2. La coopération avec les autres ministères concernés

Le partenariat interministériel pour la prévention de la violence scolaire s'inscrit dans un triple cadre :

a) Les conventions départementales

Ces conventions ont pour objectif de renforcer la coopération entre les services ministériels en faisant simultanément porter l'action sur la prévention, le traitement de la violence et de la délinquance, l'aide aux élèves en difficulté ou en danger (maltraitance, démobilisation scolaire, absentéisme répété), l'aide aux parents et aux adultes de la communauté éducative.

b) Les contrats locaux de sécurité

Au terme de la circulaire du 28 octobre 1997, les autorités académiques et les chefs d'établissement peuvent intervenir auprès des communes, des préfets et des procureurs de la République, pour garantir ou restaurer la sécurité dans les établissements et leur environnement.

Ces conventions portent notamment sur le dispositif de soutien aux parents, sur les accords de prévention en faveur des jeunes à l'école et sur les actions post et périscolaires.

Le rôle des adjoints de sécurité et des agents locaux de médiation sociale affectés sur des emplois-jeunes sera défini dans le cadre de ces contrats et prendra en compte les problèmes de sécurité des établissements scolaires liés à leur environnement ainsi qu'aux transports scolaires.

c) La généralisation des CESC

Mis en place depuis 1990, les comités d'éducation à la santé et à la citoyenneté constituaient d'abord un outil de prévention des toxicomanies. Ils ont désormais pour mission de contribuer, dans une approche éducative globale prenant en compte les besoins des élèves, au développement de la citoyenneté, à la prévention des dépendances, des conduites à risque et de la violence, au suivi des jeunes, à l'aide aux élèves manifestant des signes de mal-être, au renforcement des liens avec les familles, et d'apporter un appui aux acteurs de la lutte contre l'exclusion, en établissant des relations étroites entre les établissements, les parents les plus en difficulté et les autres partenaires concernés.

Une circulaire visant leur généralisation a été publiée le 9 juillet 1998, celle-ci prenant en compte les missions qui leur ont été dévolues par la loi contre les exclusions.

Parallèlement à ces trois dispositifs, le ministère de l'intérieur a étendu la compétence des brigades des mineurs de la police nationale au traitement des violences commises en milieu scolaire dans 26 départements jugés prioritaires.

3. Les classes relais

Certains jeunes collégiens entrent dans un processus de rejet de l'institution scolaire qui prend le plus souvent la forme de manquements graves et répétés au règlement intérieur, d'un comportement agressif vis-à-vis des autres élèves ou adultes de la communauté scolaire, d'un absentéisme chronique non justifié, aboutissant à des exclusions temporaires ou définitives de plusieurs établissements.

La circulaire du 12 juin 1998 définit la création, l'organisation et le suivi des classes relais en collège qui sont destinées à l'accueil temporaire d'élèves en voie de déscolarisation ou de marginalisation.

Les classes relais doivent favoriser, par un accueil spécifique et temporaire, une réinsertion effective des élèves concernés dans une classe ordinaire de formation, sous statut scolaire ou, le cas échéant, sous contrat de travail. Les classes relais ont un objectif de " resocialisation " et de " rescolarisation " de ces élèves.

La durée de fréquentation d'une classe relais peut varier de quelques semaines à plusieurs mois, sans toutefois excéder une année scolaire.

L'emploi du temps des élèves est adapté selon leur situation, leurs capacités et leur progression sans pour autant négliger les relations entre élèves et le travail en groupe. Des situations d'apprentissage collectif sont donc systématiquement associées aux périodes de travail ou d'activité plus individualisées et l'emploi du temps doit se rapprocher progressivement d'un emploi du temps habituel de collégien.

A l'expérience, il apparaît souhaitable que l'équipe d'encadrement soit fondée sur le volontariat, qu'elle soit constituée d'enseignants et d'éducateurs, et qu'elle travaille en relation étroite avec les personnels sociaux et de santé des établissements.

Tout jeune fréquentant une classe relais demeure sous statut scolaire et inscrit dans un établissement scolaire, qui n'est pas nécessairement le collège de rattachement du dispositif.

L'inspecteur d'académie décide de l'admission d'un élève dans une classe relais sous réserve de l'accord de l'élève et du consentement de la famille ou du représentant légal.

Une enquête menée en février 1998 auprès des académies a permis de recenser 80 classes relais et 44 projets.

Le conseil de sécurité intérieure du 8 juin 1998 a décidé de renforcer le rôle de prévention de l'école afin de contribuer plus efficacement à la prise en compte de la délinquance des mineurs. Il a fixé l'objectif de 100 classes relais en 1998/1999 et de 250 en 1999/2000.

4. L'extension du plan expérimental de lutte contre la violence scolaire

L'expérimentation dans neuf sites de six académies du plan de prévention de la violence lancé à l'automne 1997 a sans doute contribué à réduire la violence aux abords des établissements concernés du fait de l'institution des aides-éducateurs et des adjoints de sécurité, mais n'a pas empêché la montée de la violence dans les établissements et les classes, notamment à l'égard des enseignants.

Ce plan a été renforcé et étendu à l'ensemble des académies et des établissements par la circulaire interministérielle du 11 octobre 1998.

Celle-ci autorise désormais la fouille des élèves et met l'accent sur l'absentéisme scolaire et sur l'obligation du personnel éducatif de collaborer avec les services de police ou de justice.

Elle est assortie d'un guide pratique sur les infractions en milieu scolaire recensant onze cas d'infractions, présentant les conduites à tenir et exposant les qualifications pénales des délits constatés : son ambition est de fournir aux équipes pédagogiques un outil contre la violence et de renforcer les partenariats avec les services de police et de justice.

5. La campagne contre le racket dans les collèges

D'après les chiffres fournis par le ministère, 3 500 cas de racket interviendrait chaque année en collège, le racket affectant 15 % des collèges mais jusqu'à un établissement sur quatre en zone sensible. Pour 90 % des faits recensés, les coupables sont scolarisés dans le même établissement que leurs victimes.

Afin de briser une loi du silence qui dissimule en fait la gravité de la situation, la ministre déléguée à l'enseignement scolaire a lancé le 6 octobre 1998 une campagne " non au racket " dans les collèges qui consiste à diffuser directement dans les établissements deux brochures, l'une destinée aux collégiens, l'autre à la communauté éducative, accompagnées d'un numéro de téléphone.

Les deux dépliants rappellent que le racket avec violence constitue un délit et que les mineurs de 13 à 16 ans ne sont pas dispensés de sanctions.

C. LA POLITIQUE SANITAIRE ET SOCIALE MENÉE PAR L'ÉDUCATION NATIONALE

Afin de répondre à la précarité sociale de trop nombreux élèves et aux situations de détresse des familles touchées par la crise économique, l'éducation nationale est contrainte de développer des actions en matière sociale et dans le domaine de la santé scolaire.

1. Le rétablissement des bourses de collège

La loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a permis de rétablir à la rentrée 1998 le système des bourses de collège qui remplaceront l'aide à la scolarité versée par les organismes débiteurs des prestations familiales : 600 millions de francs destinés aux CAF ont été ainsi transférés au budget de l'éducation nationale en août 1998 et affectés aux académies en septembre dernier.

Les crédits destinés aux bourses de collège s'élèveront à 949 millions de francs en 1999.

Ces bourses attribuées sous condition de ressources bénéficieront à tous les élèves inscrits en collège, quel que soit leur âge, c'est-à-dire que les collégiens de moins de 11 ans et de plus de 16 ans, ou les enfants uniques qui étaient exclus de l'aide à la scolarité pourront à nouveau en bénéficier.

Les demandes sont instruites désormais par l'établissement, le nombre d'enfants à charge et les revenus de la famille déterminant le taux d'attribution de la bourse.

Outre les deux taux existants (351 francs et 1 122 francs), un troisième taux est créé pour les familles les plus démunies (1 800 francs).

Si elle ne peut que se satisfaire du rétablissement de ce système, votre commission regrette cependant que le montant des bourses de collège reste excessivement bas et surtout que leur versement soit subordonné à des conditions de ressources si faibles qu'elles ne bénéficient en fait qu'aux familles relevant de minima sociaux.

2. Les fonds sociaux

Créés respectivement en 1991 et en 1995, le fonds social collégien et le fonds social lycéen étaient destinés à aider certains élèves et leur famille à faire face à des situations difficiles et à participer aux dépenses liées à la scolarité.

Leurs crédits sont répartis entre les académies en fonction des effectifs d'élèves et de critères sociaux et attribués aux établissements par les recteurs.

La consommation de ces crédits est passée de 30 millions de francs en 1995 à 103 millions de francs en 1996, les dotations budgétaires affectées au fonds social collégien ayant été portées à 180 millions de francs en 1997 et 1998, tandis que la dotation du fonds social lycéen était de 140 millions de francs de 1996 à 1998.

Enfin, le fonds social pour les cantines créé à la rentrée scolaire 1997 a été doté en loi de finances pour 1998 de 250 millions de francs. Ce fonds a été mis en place pour mettre fin à la situation dans laquelle des enfants, faute de moyens financiers, se trouvent privés de déjeuner. Ce fonds est réparti entre les établissements publics du second degré en fonction de la situation sociale des élèves accueillis dans ces établissements.

Enfin, la loi d'orientation contre les exclusions prévoit dans son article 146 que le gouvernement présentera au Parlement avant le 1er septembre 1999 un rapport sur l'évolution de la fréquentation des cantines scolaires depuis 1993, ainsi que sur le fonctionnement des fonds sociaux.

3. Le nécessaire renforcement du service social et de santé scolaire

Le projet de budget permettra de renforcer les moyens du service social et de santé scolaire en créant 30 emplois de médecins, 185 emplois d'infirmières et 185 emplois d'assistantes sociales.

Ces emplois devraient permettre de mieux encadrer les élèves en difficulté et d'accompagner, comme il a été vu, la relance de la politique en faveur des élèves scolarisés en ZEP.

En dépit de cet effort, et votre commission l'a déjà souligné dans le passé, les moyens accordés à la santé scolaire et au service social restent très insuffisants au regard de l'état sanitaire de trop nombreux élèves : les médecins scolaires sont en nombre insuffisant et de nombreux vacataires utilisés à temps partiel devraient être intégrés.

Il importerait enfin d'engager une véritable politique de prévention contre la toxicomanie dans les établissements scolaires.

Deux enquêtes récentes menées par l'INSERM, l'une sur les comportements des jeunes de 11 à 19 ans, et l'autre sur les comités d'environnement social, devenus comités d'éducation à la santé et à la citoyenneté, révèlent en effet notamment que dans plus de la moitié des collèges consultés, le tabagisme est un phénomène préoccupant, que la drogue l'est pour 20 % et l'alcoolisme pour 15 %.

IV. LES PERSPECTIVES DE RÉFORME DE L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

L'école de la République ne joue plus aujourd'hui le rôle d'ascenseur social qu'elle exerçait dans un passé encore récent et tend même, selon certains, à reproduire, voire à aggraver les inégalités.

Le nombre de sorties sans qualification du système éducatif ne traduit pas à lui seul la gravité du phénomène : les formations inadaptées à l'emploi, les apprentissages fondamentaux mal assimilés, les orientations hasardeuses dans des filières qui conduisent trop d'élèves à l'échec scolaire, à des filières de relégation ou à des impasses sur le plan professionnel traduisent ainsi les principaux dysfonctionnements de notre système scolaire.

La conception de l'école unique a vraisemblablement vécu et chaque niveau d'enseignement devra sans doute être profondément revu et aménagé pour répondre aux besoins d'une population scolaire de plus en plus hétérogène.

Si notre enseignement scolaire a répondu sur le plan quantitatif de manière satisfaisante au défi de la démocratisation, il lui faut désormais répondre à celui de la qualité en s'adaptant et en se diversifiant, qu'il s'agisse de l'école primaire, du collège et du lycée.

A. UNE NÉCESSAIRE RÉFORME DE L'ÉCOLE PRIMAIRE

1. Les propositions de réforme

a) La charte pour l'école du XXIe siècle

Présenté le 28 août dernier et sous un intitulé qui se veut ambitieux, ce document s'articule autour de trois thèmes : adapter les programmes en les centrant sur les apprentissages fondamentaux du langage, de la lecture, de l'écriture et du calcul, en les articulant avec les programmes de collège, mettre en place de nouveaux rythmes scolaires afin de tenir compte des conditions sociales de l'enfant dans une perspective d'égalité des chances, repenser le métier de professeur des écoles en lui donnant une plus grande autonomie pédagogique et en favorisant le travail en équipes.

S'agissant des programmes, il convient de rappeler que la dernière réforme en ce domaine ne remonte qu'à 1995.

Une expérimentation devait être engagée début 1999 auprès de 2 000 écoles volontaires dont la moitié en ZEP, mais ce projet semble aujourd'hui remis en cause. Avec le concours de l'Institut national de recherche pédagogique, un débat national sur l'école devrait être organisé et un bilan des réformes engagées depuis dix ans sera établi.

Si cette charte a été plutôt bien accueillie par les organisations syndicales et les parents d'élèves, il est vraisemblable que la mise en oeuvre de cette réforme nécessitera de recruter des personnels supplémentaires, notamment pour les activités sportives, de recourir davantage aux emplois-jeunes, voire de redéfinir à terme le service des enseignants. Elle pose également le problème de la gratuité des activités proposées.

b) Le rapport Pair

Ce rapport qui a été remis au ministre en février 1998 propose un ensemble de mesures tendant, notamment, à réorganiser la gestion des établissements du premier degré en leur conférant une plus grande autonomie et en confiant à chaque inspecteur d'académie un secteur comportant un nombre plus réduit d'écoles et d'établissements.

Il suggère également d'instaurer un échelon hiérarchique intermédiaire entre les inspecteurs de l'éducation nationale et les directeurs d'écoles et de regrouper certaines écoles primaires en établissements dotés d'une sorte de " super directeur ".

c) Le rapport Ferrier

Publié le 25 septembre dernier, ce rapport a pour objectif d'améliorer l'efficacité des écoles primaires et propose notamment qu'une évaluation soit organisée à l'entrée au cours préparatoire et qu'un " brevet des écoles ", passé à l'issue du CM2, permette d'évaluer les élèves sur l'ensemble des disciplines, cet examen devant être sans incidence sur le passage au collège.

Il souligne également le faible intérêt des évaluations actuelles effectuées en CE2 et dénonce une baisse continue du temps consacré aux apprentissages fondamentaux, ainsi que les pertes de temps dans l'école. Il s'interroge aussi sur la portée pédagogique de certaines sorties scolaires, propose de revenir à des programmes plus concrets, d'approfondir la formation des directeurs d'école et des enseignants appelés à exercer en maternelle et de réviser la réglementation générale relative à la prise en charge en milieu scolaire des enfants en grande difficulté ou handicapés.

2. Le nécessaire rétablissement des missions fondamentales de l'école primaire

Ces diverses propositions témoignent que l'école primaire n'assure plus les missions qui lui sont assignées, notamment celle qui consiste à faire acquérir à tous les élèves du cycle des apprentissages fondamentaux une bonne maîtrise de la lecture et de l'écriture et de prendre en charge, tout au long du cycle des approfondissements, les élèves en difficulté d'apprentissage.

Dans cette perspective, tout doit être mis en oeuvre pour qu'aucun élève n'arrive au collège sans une maîtrise suffisante de ce qui conditionne sa réussite scolaire.

En fait, la situation apparaît aujourd'hui, sur ce point, particulièrement inquiétante.

L'illettrisme constitue un fléau pour notre société et il n'est pas acceptable, comme le révèlent les estimations les plus crédibles, que 10 à 20 % des jeunes appelés se situent en deçà du seuil de la lecture d'un texte approfondi.

En dépit d'initiatives pédagogiques prises depuis 1990 et d'une refonte des programmes décidée en 1995, le système scolaire reste incapable de récupérer les élèves en grande difficulté et témoigne de l'absence d'une politique cohérente contre l'illettrisme.

La situation des ZEP est particulièrement préoccupante : leurs élèves, en classe de CE2 et en sixième, sont deux fois plus nombreux que les autres à ne pas maîtriser les compétences de base en lecture et aucune amélioration en ce domaine n'est perceptible depuis plusieurs années du fait de la dégradation continue de l'environnement général de ces zones.

Votre commission considère qu'une véritable politique de la lecture doit être entreprise sur un plan général et dans les zones défavorisées : toutes les méthodes d'apprentissage de la lecture ne se valent pas et certaines sont plus efficaces que d'autres, notamment pour les élèves en situation de détresse scolaire.

L'ère des colloques et des assises sur la lecture est aujourd'hui révolue et des consignes pédagogiques claires et concrètes doivent rapidement être données aux enseignants des écoles afin d'éradiquer ce fléau de l'illettrisme.

3. L'enseignement des langues vivantes dans le premier degré

Cet enseignement doit privilégier la continuité de l'apprentissage tout au long du cursus, le développement des compétences des élèves à l'oral et le recours à de nouvelles approches pédagogiques incluant notamment l'utilisation des technologies nouvelles.

La rentrée scolaire 1998 a permis d'envisager une généralisation progressive de l'enseignement d'une langue vivante à l'école primaire, choisie par les parents en fonction des langues vivantes offertes en sixième dans le collège du secteur afin d'assurer une continuité de l'apprentissage entre l'école et le collège.

Cet enseignement sera généralisé dans toutes les classes comprenant des élèves de CM2, soit 16 000 classes nouvelles. Au total, 636 000 élèves de CM2, soit 96 % de l'effectif, recevront un enseignement de langue vivante étrangère, cet enseignement devant être étendu au CM1 à la rentrée 1999.

Proposé en allemand, anglais, arabe, espagnol, italien, portugais et russe, cet enseignement d'au moins 90 minutes par semaine, réparti autant que possible en séquences courtes et régulières, mettra l'accent sur la communication orale.

L'enseignement d'une langue vivante étrangère au CM2 sera dispensé par des personnels enseignants du premier et du second degré, des assistants étrangers et des intervenants extérieurs agréés. Tous ces personnels devront intervenir en complément des personnels déjà en place. Environ 1 000 assistants étrangers seront recrutés et affectés dans les écoles primaires.

La continuité de l'apprentissage des langues vivantes entre l'école primaire et le collège sera assurée dans toutes les langues proposées, notamment pour celles dont on souhaite développer davantage l'apprentissage : allemand, arabe, italien, portugais, russe. Les familles devraient être informées de l'offre académique ainsi que des particularités et de l'utilité de chacune des langues proposées.

Des groupes de pilotage académiques des langues vivantes sont chargés de la cohérence et du suivi de l'ensemble des actions engagées dans le premier et le second degrés. Au niveau national, un groupe est chargé de la mise en place de la réforme de l'enseignement des langues dans l'ensemble de l'enseignement scolaire, un rapport d'évaluation devant être remis en juin 1999.

Votre commission qui prête, depuis plusieurs années, une attention toute particulière au développement du pluralisme linguistique dans l'enseignement des langues ne peut que saluer ces orientations mais restera attentive à leur mise en oeuvre effective, notamment dans l'enseignement primaire, afin d'éviter de perpétuer le " tunnel du tout anglais ".

4. La mise en place de nouveaux rythmes scolaires

L'objectif recherché par le gouvernement en ce domaine est de promouvoir la réussite scolaire et l'épanouissement de la personnalité des enfants des écoles maternelles et élémentaires et des élèves de collège, en particulier ceux qui ont le plus de difficultés à accéder aux différentes formes de culture.

a) L'historique de l'aménagement des rythmes scolaires

En 1939, le calendrier scolaire est arrêté pour la première fois au niveau national et les " petites " vacances font leur apparition.

Le zonage des vacances scolaires est créé dans les années 60.

Depuis 1979, les recteurs ont la possibilité de déroger aux dates nationales pour les établissements concernés par l'aménagement du temps.

En 1984, une circulaire de l'éducation nationale et de la jeunesse et des sports permet de développer les divers contrats d'aménagement du temps scolaire.

En 1986, le principe du 7-2 est adopté : cinq périodes de sept semaines entrecoupées de deux semaines de congés.

En 1991, l'initiative de l'aménagement du temps scolaire est laissée aux conseils d'école.

En 1995, les " sites Drut " sont lancés (cinq matinées consacrées aux disciplines scolaires et après-midi " sans cartable ").

En 1998, le ministre annonce la naissance du contrat éducatif local qui doit s'inscrire dans le cadre d'un projet éducatif global et une nouvelle organisation de la journée de classe : disciplines fondamentales le matin, plus légères en début d'après-midi, retour aux disciplines fondamentales en milieu de journée, études surveillées en fin d'après-midi. Cette organisation relèverait des aides-éducateurs sous le contrôle des enseignants : 2 000 écoles pilotes seraient concernées d'ici au début de 1999.

b) La charte de l'école du XXIe siècle

Cette charte prévoit d'abord une nouvelle conception des programmes. A l'école primaire, ils doivent être centrés sur des objectifs et tenir compte du fait que les connaissances acquises à l'école primaire seront complétées par celles acquises ultérieurement au collège et jusqu'au terme de la scolarité obligatoire.

Pour concevoir de nouveaux rythmes sur la journée seront prises en compte les capacités de l'enfant, la nécessité de développer les activités artistiques et sportives, la demande d'accueil à l'école jusqu'à 18 heures, et l'obligation pour l'éducation nationale d'accueillir de manière spécifique les enfants en difficulté.

Les activités de l'après-midi doivent être conçues sous l'autorité des enseignants du premier degré et la fin de la journée scolaire devrait être consacrée en partie à l'aide aux devoirs et aux leçons.

c) Le contrat éducatif local

Le projet éducatif local est destiné à remédier aux inégalités qui se développent pendant les temps où les enfants ne sont pris en charge ni par l'école, ni par leur famille. Cet objectif suppose d'une part une réflexion globale sur l'équilibre entre temps scolaire, périscolaire (avant ou après l'école), et extrascolaire (en soirée, le mercredi, en fin de semaine et pendant les vacances) et, d'autre part, une articulation entre le projet éducatif local et le projet d'école.

Les administrations d'Etat et les collectivités locales devraient mettre en commun leurs moyens pour élaborer un contrat éducatif local. Ce contrat pourra concerner un large secteur géographique -groupement de communes, ville, arrondissement ou quartier de grande ville- en priorité dans les zones sensibles ou en difficulté, urbaines et rurales.

Les activités proposées aux enfants et aux adolescents devraient permettre un accès plus large à toutes les formes d'activités d'éveil, en particulier à la culture et au sport.

d) La mobilisation de tous les partenaires concernés

Les parents seront associés à la mise en place de ces activités et à leur réalisation. Les personnels de l'éducation nationale pourront s'y associer également, par exemple dans le cadre des opérations " école ouverte ". Les locaux scolaires devraient rester ouverts au maximum après la classe, notamment au collège.

Tous les projets contractualisés existants qui concourent aux mêmes fins que les contrats éducatifs locaux leur seront intégrés : contrats d'aménagement des rythmes de vie des enfants et des jeunes, dispositifs d'accompagnement scolaire, contrats de ville, contrats temps libre...

Chaque projet retenu pourra bénéficier des moyens et du financement des différents départements ministériels concernés (éducation nationale, jeunesse et sports, culture, ville).

Les collectivités locales devraient contribuer aux contrats par leurs équipements, leurs personnels, notamment les emplois-jeunes, et leurs moyens financiers. D'autres partenaires (associations, caisses d'allocations familiales, fonds d'action sociale, parents bénévoles...) pourront s'associer à ces contrats.

La circulaire interministérielle du 9 juillet 1998 relative à la mise en place du contrat éducatif local et des rythmes périscolaires définit les modalités de l'aménagement du temps et des activités de l'enfant. Les contrats éducatifs locaux issus des projets validés par les groupes de pilotage départementaux placés sous la responsabilité du préfet et de l'inspecteur d'académie, devraient entrer en vigueur dès l'année scolaire 1998-1999.

e) Les observations de la commission

L'organisation des rythmes scolaires passe d'abord sans doute par une redistribution des grandes et des petites vacances tout au long de l'année scolaire à laquelle les associations de parents d'élèves devront nécessairement être associées.

Sur un plan plus général, les parents d'élèves devraient être consultés et régulièrement informés sur tout ce qui touche à l'organisation du temps scolaire et du temps des études.

S'agissant de l'organisation même des rythmes scolaires et périscolaires, c'est-à-dire les activités sportives, culturelles, informatiques, il importe que ces activités, même si elles sont assurées par des intervenants extérieurs ou des aides-éducateurs de type emplois-jeunes, restent sous le contrôle pédagogique des enseignants et qu'une continuité des activités entre le matin et l'après-midi, entre les activités purement scolaires et les autres, soit privilégiée.

La mise en place des aides à l'étude en fin de journée, à l'issue de ces activités périscolaires, constitue sans doute un bon moyen de renforcer cette continuité.

Votre commission s'interroge cependant sur la nécessité d'engager une nouvelle expérimentation des rythmes scolaires telle que celle-ci était préconisée à l'origine par la charte de l'école du XXIe siècle : les nombreuses expériences déjà engagées avec les collectivités locales, soit à titre isolé (Epinal, St Fons...), soit sur une plus grande échelle sous l'égide de l'ancien ministre de la jeunesse et des sports, fournissent déjà des éléments d'observation substantiels.

Elle souligne enfin les inégalités qui sont susceptibles de résulter de la mise en oeuvre de rythmes scolaires, faisant une large part à des activités périscolaires coûteuses qui seront pour l'essentiel supportées par les communes.

Si des formules de regroupement entre collectivités locales et des aides substantielles de l'Etat ne sont pas développées, on voit mal comment pourra être assurée l'égalité entre les élèves dans l'accès à ces activités périscolaires.

Sauf à développer dans d'autres proportions les emplois-jeunes qui étaient à l'origine prévus pour apporter une assistance aux équipes pédagogiques, le problème de l'encadrement et du financement des activités suscitées par le développement des rythmes scolaires reste donc posé.

B. LE COLLÈGE OUBLIÉ DES RÉFORMES

La plupart des rapports publiés sur le collège depuis quinze ans soulignent la faiblesse de ce maillon intermédiaire de l'enseignement scolaire.

Du rapport Legrand de 1982 aux propositions du rapport Dubet formulées en juillet 1998, en passant par les rapports du conseil national des programmes de 1991 et de 1994, ou les quarante propositions de l'inspecteur général Bouchez en 1994, les analyses convergent : le collège dit unique constitue le coeur défaillant de la scolarité obligatoire.

1. Les principales mesures d'aménagements proposées

Les divers rapports préconisant des aménagements au collège centrent leurs propositions sur le service des enseignants, l'organisation des enseignements, les programmes, les établissements et la sectorisation, les exigences requises à l'entrée et à la sortie du collège.

a) Le service des enseignants

Certains prônent d'abord un retour à la polyvalence des enseignants, de type PEGC, afin d'assurer une meilleure transition avec le primaire, ainsi qu'un accompagnement pédagogique inclus dans leur service.

Le rapport Legrand préconisait ainsi un enseignement de 22 heures hebdomadaires incluant trois heures de concertation et trois heures de tutorat, ainsi qu'une certaine pluridisciplinarité des enseignants et la constitution d'équipes pédagogiques, des dernières années du primaire jusqu'à la classe de cinquième.

Le rapport Bouchez proposait également une harmonisation des formations des professeurs du premier et du second degré, notamment pour la liaison CM2-classe de sixième.

b) L'organisation des enseignements : collège pour tous ou collège à la carte ?

Si le rapport Dubet réaffirme la nécessité du regroupement hétérogène des élèves, il constate que la constitution de classes de niveau en sixième est mal perçue mais que les groupes de niveau sont acceptés au-delà, à condition d'être temporaires et réservés aux mathématiques et au français.

Dans le même sens, le rapport Legrand préconise des groupes de niveau homogènes dans certaines disciplines pendant un tiers du temps scolaire.

Le comité national des programmes propose pour sa part d'intégrer les élèves dans un groupe hétérogène de référence comportant une pédagogie indifférenciée et dans des regroupements temporaires pour des objectifs spécifiques.

Le rapport Bouchez se prononce pour une diversification des parcours en fonction de leur nature et la mise en place d'options dès la classe de 6e, principes qui ont été pour partie repris dans la réforme Bayrou, et envisage la création d'équipes supplémentaires d'adultes pour la classe de sixième et les élèves les plus en difficulté.

c) La mise en place d'un socle commun de connaissances et une diversification disciplinaire progressive

Le rapport Bouchez, le CNP et le rapport Dubet proposent de définir un socle fondamental de connaissances exigibles à la fin du collège, celles-ci devant être hiérarchisées et allégées par rapport aux programmes actuels.

Ils préconisent aussi une diversification progressive et un enseignement par blocs disciplinaires en classes de sixième et de cinquième.

d) Les établissements et la carte scolaire

Les propositions des différents rapports se rejoignent pour réduire les dérogations à la sectorisation afin de maintenir le principe de l'hétérogénéité des élèves dans les établissements.

Une redéfinition de la carte scolaire est par ailleurs souhaitée afin que celle-ci ne contribue pas à créer des poches d'homogénéité négative.

Une réduction de la taille des collèges, le dédoublement de certains établissements, la mise en réseau des plus modestes, la réactivation de certaines formes d'internat, l'amélioration des relations avec les familles constituent autant de propositions partagées.

e) Les exigences requises à l'entrée et à la sortie du collège

Dans cette perspective, le rapport Ferrier propose d'instaurer un brevet des écoles, le ministre ayant regretté pour sa part que toute évaluation ait été supprimée à l'entrée du collège.

Si le brevet des collèges n'est pas remis en cause, en raison de son intérêt pédagogique et de sa valeur symbolique, le CNP, les rapports Bouchez et Dubet proposent de réorganiser ce diplôme afin de vérifier l'acquisition des objectifs disciplinaires par les élèves qui devrait constituer une composante des décisions d'orientation et d'évaluation.

2. Les observations de la commission

Votre commission ne peut d'abord que déplorer que le collège reste pour le moment absent des réformes prioritaires annoncées par le ministre.

C'est pourtant le collège qui concentre aujourd'hui l'essentiel des difficultés de l'enseignement scolaire, qu'il s'agisse de la violence qui continue de se développer au sein des établissements et des classes, en dépit du plan expérimenté depuis maintenant un an, ou de l'échec scolaire.

A la suite de l'audit réalisé auprès de quelques établissements par M. François Dubet, il avait été annoncé une consultation nationale sur le collège sur le modèle de celle engagée sur les lycées.

Une telle consultation, qui aurait concerné cette fois des élèves mineurs, était-elle réaliste ?

S'agissant de l'évaluation de la réforme pédagogique engagée par M. Bayrou, le rapport récent de l'inspection générale, rédigé par M. Alain Dulot, a dressé un état des lieux du collège unique après une enquête menée dans 45 établissements : son constat est alarmant et illustre les dysfonctionnements qui affectent ce maillon faible de notre système éducatif. Il révèle d'abord la faiblesse des liens existant entre le primaire et le collège, puis entre le collège et le lycée, la rareté des vrais projets d'établissement et une orientation des élèves peu satisfaisante.

La réforme pédagogique Bayrou n'aurait ainsi guère été suivie d'effets en raison du " poids de la routine et du scepticisme des acteurs ". Elle aurait été en fait peu appliquée et même contournée.

S'agissant du principe même du collège unique qui avait pour objet de donner les mêmes chances à tous les élèves, le rapport de l'inspection générale soulève la question de l'hétérogénéité des classes : il constate que certains enseignants des collèges les plus difficiles souhaiteraient que deux structures, l'une valorisante et l'autre d'accueil, soient mises en place, la seconde pour recevoir les élèves en grandes difficultés scolaires ou comportementales.

La notion de collège unique correspond-elle encore à la réalité ? On peut en douter puisqu'un rapport publié l'an dernier par l'Institut de recherche sur l'économie de l'éducation estime que 80 % des collèges abritent " clandestinement " au moins une classe de niveau et que la moitié des élèves de collèges sont en fait scolarisés dans des classes qui ont été hiérarchisées.

A tout le moins, une réflexion sur le principe même du collège unique s'impose.

La commission souhaiterait donc connaître les projets concrets du ministre pour le collège et savoir comment il envisage son articulation avec l'école primaire et le lycée, l'orientation des élèves, la prise en compte des collégiens en situation d'échec scolaire, ou même refusant l'école et l'éventuel rétablissement d'une certaine polyvalence pour les professeurs au collège.

C. LA RÉFORME DES LYCÉES

1. La consultation Meirieu

A la demande du ministre, une consultation destinée à préparer le colloque " Quels savoirs enseigner dans les lycées ? " a été organisée sous l'égide d'un conseil scientifique présidé par M. Edgar Morin et d'un comité national d'organisation présidé par M. Philippe Meirieu.

Cette consultation nationale s'est déroulée selon le calendrier suivant :

•  décembre 1997 : envoi dans les académies de trois questionnaires destinés respectivement aux élèves des lycées, à leurs enseignants et aux établissements ;

•  février : réunion des conseils académiques de la vie lycéenne consultés sur les savoirs et la vie au lycée ;

•  février/mars : dépouillement des questionnaires dans les académies ;

•  mars : synthèses académiques destinées à établir un bilan de la consultation et des propositions. Les conseils régionaux, les fédérations de parents d'élèves, les syndicats d'enseignants, les associations de spécialistes, les mouvements pédagogiques et d'éducation populaire ont été associés à ces journées de synthèse ;

•  fin mars : organisation de journées thématiques publiques par le conseil scientifique ;

•  20 mars : rassemblement national des conseils académiques de la vie lycéenne pour faire la synthèse des travaux conduits par chaque conseil académique ;

•  mars/avril : journées disciplinaires décentralisées destinées à établir des propositions sur l'évolution des contenus des enseignements en lycée ;

•  29 et 30 avril : colloque national de Lyon pour présenter l'ensemble des rapports et des propositions ;

•  mai : remise du rapport général définitif au ministre de l'éducation nationale.

Au total, 1 872 900 questionnaires-élèves (dont 10 % ont été remplis collectivement) ont été dépouillés, 78 % des élèves des lycées publics ont répondu et 52 % des enseignants, tous lycées confondus, se sont exprimés individuellement ou collectivement sur leur propre discipline.

Dans son rapport final, M. Meirieu, spécialiste des sciences de l'éducation, a dégagé quelque 49 principes de cette consultation, le ministre retenant onze principes de références destinés à servir de base à l'organisation des études au lycée.

2. Les principes de références retenus par le ministre

Présentés par le ministre le 1er juillet 1998 devant votre commission, ces onze principes sont destinés à servir de base à la réforme qui sera progressivement mise en place à partir de la rentrée 1999. Ces principes peuvent être ainsi résumés :

•  le lycée est dans le parcours scolaire le cycle de la diversification ;

•  le lycée doit être le lieu d'apprentissage de la citoyenneté républicaine ;

•  l'éducation et la formation doivent être présentes dans l'enseignement donné au lycée dans des proportions qui varient en fonction du type d'établissement ;

•  l'orientation devra être progressive, fondée sur des critères positifs et conçue de manière à permettre une réversibilité ;

•  les horaires d'enseignement excessifs et les programmes surchargés concourent à la déstructuration de la formation intellectuelle et aggravent la discrimination sociale ;

•  les enseignements littéraires et de sciences humaines devront s'appuyer sur la culture de base qui constitue le fondement de notre héritage européen ;

•  l'enseignement des sciences sera conçu sous son aspect autant culturel et historique qu'opératoire ;

•  l'enseignement des langues étrangères devient dans notre monde moderne un élément essentiel de la formation des futurs citoyens ;

•  le rôle de l'enseignant est de délivrer son enseignement, de permettre à tous les élèves l'accès au savoir, mais il est aussi d'aider l'élève à maîtriser ces apprentissages ;

•  le baccalauréat constitue l'examen final du lycée. Il est aussi l'examen d'entrée à l'université, dont il constitue le premier diplôme ;

•  deux voies, technologique et professionnelle, caractérisent la formation technique en France.

3. Le plan de réforme de la vie lycéenne

Présenté le 21 octobre 1998, à l'Assemblée nationale et au Sénat, à l'issue de plusieurs semaines de manifestations lycéennes suscitées pour l'essentiel par les difficultés traditionnelles subsistant plus d'un mois après la rentrée scolaire, ce nouveau plan, qui tend notamment à accélérer la mise en oeuvre de certaines mesures annoncées dans le droit fil de la consultation Meirieu, s'ordonne autour de cinq thèmes :

a) Le développement de la démocratie lycéenne

L'exercice effectif de la démocratie lycéenne sera assurée par une charte des droits et libertés des lycéens dans tous les établissements, un droit d'affichage, un soutien à la presse lycéenne, une cogestion des fonds lycéens, l'association des conseils de la vie lycéenne à la préparation des emplois du temps.

b) Le renforcement de la présence des adultes

14 000 adultes supplémentaires devraient être mis à la disposition des lycées, soit 3 000 surveillants, 10 000 emplois-jeunes et 1 000 appelés du contingent pour des tâches d'animation et de surveillance.

c) Les locaux

Un fonds exceptionnel d'aménagement est créé afin d'accorder pendant quatre ans 4 milliards de francs de prêts à taux zéro aux régions qui seront chargées de construire dans chaque lycée des lieux de vie pour les élèves, d'aménager dans chaque établissement un amphithéâtre destiné à permettre le développement de la vie culturelle et sociale, de faciliter l'accès aux centres de documentation et aux salles d'informatique, d'achever la mise en sécurité des équipements des lycées professionnels et technologiques et de construire des bureaux pour les enseignants afin que ceux-ci puissent recevoir les élèves et les familles.

d) Les réformes pédagogiques

Dans l'attente d'une rénovation des programmes et d'un aménagement des horaires et des rythmes scolaires qui ne devraient intervenir qu'à la rentrée 1999, une circulaire permettant des allégements de programmes pour l'année scolaire en cours devrait être publiée à la fin du mois d'octobre 1998.

Une concertation s'engagera avec les enseignants des lycées professionnels pour alléger les horaires excessifs.

e) L'égalité face aux études

Afin de remédier aux carences constatées depuis la dernière rentrée dans de nombreux établissements, les mesures suivantes sont proposées :

- ouverture de listes complémentaires aux concours de recrutement dans les disciplines déficitaires ;

- mise à disposition d'enseignants appelés au service national dans les disciplines et les académies déficitaires ;

- priorité au remplacement dans les classes conduisant à un examen en fin d'année ;

- recrutement de 1 000 lecteurs étrangers pour améliorer la pratique des langues étrangères ;

- aucune classe de terminale ne devra dépasser 35 élèves à partir de 1999 ; un plan pluriannuel de réduction des effectifs par classe sera mis en chantier.

4. Les observations et les interrogations de votre commission

a) Des remarques générales

Après avoir suivi la genèse de la réforme du lycée, en procédant notamment à l'audition de M. Philippe Meirieu et de M. Claude Allègre, votre commission s'était interrogée à titre liminaire, non pas sur l'opportunité d'apporter des ajustements au fonctionnement du lycée, mais sur le caractère prioritaire d'une réforme d'envergure portant sur une institution scolaire qui fonctionnait plutôt moins mal que les autres.

Les lycées restent en effet, à l'exception de certains établissements professionnels, largement épargnés par la violence et l'échec scolaire qui gangrènent un trop grand nombre de collèges ; ils conduisent de manière convenable une part importante de leurs élèves aux divers baccalauréats qui ouvrent les portes de l'enseignement supérieur ; la souplesse de leur fonctionnement, notamment grâce à une organisation en modules, permet en outre de prendre en compte les situations individuelles et les goûts des élèves ; la réforme pédagogique des lycées engagée et poursuivie sous l'égide de plusieurs ministres avait enfin permis de simplifier et de revaloriser certaines filières.

En bref, la situation des lycées n'apparaissait pas si préoccupante qu'elle justifiait une réforme aussi urgente et ambitieuse.

Etait-il nécessaire d'engager une si vaste consultation pour légitimer des mesures qui, pour certaines d'entre elles, sont préconisées depuis longtemps dans des rapports inutilisés, tel l'excellent rapport de la commission Fauroux ?

Votre commission formulera ensuite quelques remarques sur le bien-fondé de certaines propositions de réforme du lycée.

La redéfinition du service des enseignants, c'est-à-dire le partage de leur service entre l'enseignement traditionnel et l'aide individualisée aux élèves, notamment ceux " en difficulté ", constitue à n'en pas douter la mesure prioritaire et la plus urgente de la réforme des lycées.

Une telle mesure qui s'inscrit parfaitement dans le cadre du principe de discrimination positive, et qui permettrait à coût budgétaire constant de réduire l'échec scolaire, a suscité l'hostilité de certaines organisations syndicales.

Votre commission souhaiterait connaître l'état de la concertation en cours sur ce dossier prioritaire et savoir s'il serait envisagé de passer outre à une éventuelle opposition syndicale pour aménager rapidement l'obligation de service des enseignants.

S'agissant de l'apprentissage à la citoyenneté dite " républicaine " au lycée, elle peut s'étonner à bon droit que cet apprentissage ne soit pas acquis par les élèves à l'école primaire et surtout au collège.

Il a été dit que l'instruction civique serait dispensée en classe de première par des professeurs de philosophie, puis que cet enseignement serait donné par des professeurs d'autres disciplines, et notamment d'histoire, et serait mis en place à titre expérimental à la rentrée prochaine.

Votre commission souhaiterait obtenir des précisions supplémentaires sur les modalités concrètes de cet enseignement et sur son contenu auquel le Parlement ne saurait rester indifférent.

Concernant l'acquisition d'une culture de base, " fondement de notre héritage européen ", pour l'ensemble des élèves des filières générales, technologiques et professionnelles, il serait souhaitable que soient précisées les disciplines concernées par cette culture de base et le contenu de ces connaissances.

Enfin, la réduction des horaires d'enseignement proposée et la simplification des programmes ne risquent-elles pas d'entraîner une baisse des exigences jusqu'alors requises des lycéens ?

Sur un plan plus général, votre commission se demande si le rôle du lycée est de transmettre des connaissances ou des valeurs sociales et si la culture commune dispensée à tous les lycéens n'implique pas par ailleurs un contrôle idéologique sur le contenu des disciplines et ne risque pas de conduire à une sorte de " SMIC culturel " qui ne ferait que renforcer le marché florissant du soutien scolaire.

Par ailleurs, comment sera-t-il possible d'intégrer dans un horaire réduit à 26 heures par semaine les nouveaux enseignements proposés dans le domaine des sciences politiques et économiques, de l'éducation civique, de la culture artistique et des nouvelles technologies ?

A l'évidence, l'introduction de ces nouvelles disciplines dans un horaire réduit ne peut se traduire que par des réductions importantes d'horaires dans les autres disciplines.

En outre, alors que l'inspection générale a établi un bilan largement positif des modules qui ont été introduits par la réforme antérieure des lycées, est-il envisagé de remettre en cause cette formule et/ou affecter les moyens ou emplois correspondants à une politique de soutien individualisé des lycéens ?

Enfin, s'agissant du renforcement de la participation des élèves à la vie lycéenne, si ce souci apparaît louable, il ne semble pas qu'il réponde prioritairement aux revendications exprimées au cours des dernières semaines par les lycéens manifestant dans de nombreuses villes de France contre des classes surchargées, des enseignants et des personnels ATOS et de surveillance en nombre insuffisant et le développement de la violence dans de trop nombreux établissements.

b) Les incidences budgétaires du plan d'urgence du 21 octobre 1998

Votre commission remarque d'abord que l'enveloppe de 4 milliards de francs de prêts à taux zéro sur quatre ans qui transitera par les organismes prêteurs des régions n'aura guère d'incidences sur la loi de finances pour 1999, sous réserve de la bonification de ces prêts qui pourrait représenter un peu plus de 100 millions de francs par an pour toute la durée des emprunts.

Selon certaines estimations, le volet consistant à renforcer la présence des adultes dans les lycées pourrait représenter un coût voisin de 700 millions de francs en 1999, dont 200 millions de francs pour les postes de surveillance, qui devrait être financé par redéploiement de crédits.

Au total, le coût du plan lycée du 21 octobre dernier ne devrait donc représenter pour l'Etat que 865 millions de francs en 1999, y compris la bonification des prêts accordés aux régions.

Il convient de rappeler que le plan lycée de 1990 prévoyait une enveloppe du même ordre de grandeur, soit 4,5 milliards de francs dont 2,5 milliards de francs de crédits budgétaires et 2 milliards de francs de prêts bonifiés.

S'agissant de l'effort demandé aux régions, votre commission constate que l'Etat se défausse largement sur celles-ci alors qu'il reste débiteur à leur égard d'une dette évaluée à 5,6 milliards de francs. Le plan d'urgence apparaît donc moins comme un plan national que comme un encouragement à la poursuite de programmes régionaux engagés en faveur des lycées.

Au total, la subvention réelle de l'Etat attribuée aux régions ne devrait représenter, compte tenu de la faiblesse actuelle des taux d'intérêt, qu'environ 1 % des efforts consacrés par les régions aux lycées.

D. LE PLAN DE DÉVELOPPEMENT DES NOUVELLES TECHNOLOGIES DANS L'ENSEIGNEMENT

1. Le bilan du plan de développement

Lancé à la rentrée 1997, le plan de développement des technologies d'information et de communication dans l'enseignement est intégré au programme d'action gouvernemental " Préparer l'entrée de la France dans la société de l'information " de janvier 1998.

Le 9 juin 1998, un premier bilan a été présenté portant sur les principales articulations du plan : installation d'infrastructures en collaboration avec les collectivités locales, sensibilisation et formation des enseignants, incitation au développement d'une industrie de production multimédia éducative et expérimentation de projets innovants.

Afin de développer les infrastructures et les équipements, un plan triennal pour les technologies d'information et de communication a été demandé aux académies pour la mi-juillet.

Pour soutenir ce développement, un fonds de soutien aux collectivités locales a été mobilisé. De plus un appel à projets conjoint avec la DATAR permettra également de concourir au financement de plusieurs dizaines de projets dans les prochains mois.

Les niveaux d'équipement déjà atteints montrent que le retard français dans ce domaine a été en partie rattrapé : en mai 1997, on pouvait globalement estimer l'équipement à un micro-ordinateur pour 12 élèves dans les lycées d'enseignement général et technologique, un pour 8 dans les lycées professionnels, un pour 26 dans les collèges, un peu plus d'un micro-ordinateur par école élémentaire.

La mise en réseau interne des postes de travail progresse rapidement dans les lycées et sera bientôt achevée dans environ un tiers des académies ; les centres de documentation et d'information, les espaces langues, les salles spécialisées, font l'objet d'un effort d'équipement tout particulier.

Les progrès les plus sensibles sont enregistrés en matière de raccordement au réseau Internet dans les lycées et les collèges, le raccordement des écoles demeurant sensiblement plus lent : en mai 1998, on pouvait constater que 68 % des lycées étaient connectés, 40 % des collèges et 4,5 % des écoles.

En outre, des serveurs institutionnels commencent à assurer les échanges d'information et fournissent un support interactif à des activités pédagogiques, comme par exemple le projet national de serveur Educnet, le site " La main à la pâte " mis en place notamment par l'académie des sciences et permettant aux instituteurs de dialoguer avec les meilleurs scientifiques, ou les serveurs, dont disposent toutes les académies.

Enfin, des accords cadres ont été signés avec plusieurs entreprises permettant notamment d'offrir de meilleures conditions financières et techniques pour l'accès à Internet ou l'acquisition de matériels, de lancer de nouvelles expérimentations ou de proposer des actions de formation.

S'agissant de la formation des enseignants, deux initiatives nationales ont été prises, l'une en matière de formation initiale, l'autre en matière de formation continue.

En formation initiale, le plan d'urgence en faveur des IUFM, qui forment en moyenne 30 000 enseignants par an, a été lancé et se déroulera sur deux ans ; il bénéficiera sur cette durée d'un budget de 60 millions de francs pour la mise en réseau et l'équipement des établissements, de 100 postes d'enseignants et d'ingénieurs et de 1 000 emplois de jeunes docteurs, dont 200 ont d'ores et déjà été répartis entre les instituts.

En 1996, la part des formations en informatique dans la formation continue des enseignants n'avait pas excédé 4 %. Le prochain plan national de formation qui sera ouvert à la prochaine rentrée consacrera plus du tiers de ses actions aux technologies d'information et de communication pour l'éducation.

En matière d'aide à la création, le ministère de l'éducation nationale a diffusé en direction des éditeurs et des producteurs des cahiers des charges à partir d'un concept de produit adapté à la classe et au travail personnel de l'enfant.

Deux appels à projets conjoints ont été lancés par le ministère et l'ANVAR afin d'identifier des enseignants porteurs de projets et des entreprises susceptibles de les réaliser. Ce programme est doté de 45 millions de francs.

2. Le fonds de soutien aux nouvelles technologies

Les modalités de mise en oeuvre du fonds de soutien aux nouvelles technologies ont été précisées par la circulaire du 22 juin 1998 : géré par la Caisse des dépôts et consignations, ce fonds de 500 millions de francs a pour objet de soutenir l'effort d'équipement informatique des collectivités locales au bénéfice des établissements scolaires et des écoles ; il permettra de leur accorder des prêts à taux zéro pour réaliser des travaux de câblage et de mise en réseau interne dans ces établissements.

Afin de garantir la cohérence des projets avec le plan de développement des nouvelles technologies dans l'enseignement, et plus précisément avec les plans académiques triennaux, les prêts seront accordés aux collectivités par les directions régionales de la Caisse des dépôts sur proposition du recteur, après avis du préfet. Trois critères d'attribution devraient être respectés :

- la qualité pédagogique des projets présentés ;

- le caractère sensible des établissements ou écoles concernés (situation en ZEP, en zone sensible, en site expérimental de lutte contre la violence, en réseau d'éducation prioritaire...) ou leur situation en zone rurale ;

- la situation financière de la collectivité locale concernée.

Une répartition du fonds entre les académies a d'ores et déjà été effectuée en tenant compte, notamment, du nombre de communes rurales et du nombre d'établissements sensibles et communiquée aux recteurs.

Se fondant sur les indications fournies par l'association des maires des grandes villes de France, votre commission constate cependant qu'aucune collectivité locale n'a encore bénéficié des crédits de ce fonds alors que le coût du matériel, du raccordement et du fonctionnement est évalué par l'association à 15 milliards de francs.

Les crédits du fonds ne peuvent être considérés que comme un complément de financement et votre commission se demande s'il ne conviendrait pas d'apporter une aide supplémentaire aux élus qui subissent une forte demande sociale des parents d'élèves en matière d'équipements.

*

* *

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une séance tenue le 12 novembre 1998, la commission a examiné le rapport pour avis de M. Jean Bernadaux sur les crédits de l'enseignement scolaire pour 1999 .

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur pour avis.

M. James Bordas a souligné l'écart considérable qui pouvait être constaté entre les discours officiels tenus sur l'enseignement scolaire et la réalité vécue sur le terrain.

Il a notamment fait remarquer que les jeunes enseignants sortant d'IUFM (Instituts universitaires de formation des maîtres) se plaignaient de la préparation insuffisante qui leur était dispensée en formation initiale et qu'ils refusaient, d'une manière générale, de suivre des stages de formation continue hors de leur temps d'enseignement.

Il a également stigmatisé l'utilisation de titulaires remplaçants, affectés normalement à une zone d'intervention localisée (ZIL), pour encadrer des classes nouvellement créées et a souligné les lacunes qui pouvaient être constatées dans la formation en langues étrangères des maîtres du premier degré, celles ci se répercutant sur les élèves.

M. Serge Lagauche a demandé au rapporteur pour avis s'il proposerait de réduire le nombre d'emplois enseignants afin de tenir compte de l'évolution à la baisse des effectifs de l'enseignement primaire.

M. Jean-Louis Carrère s'est interrogé sur les intentions de ses collègues de la majorité du Sénat concernant le sort qui sera réservé au projet de budget de l'enseignement scolaire, cette stratégie devant sans doute être appréciée dans le contexte qui a présidé à la création d'une commission d'enquête sur la gestion des personnels enseignants.

Il a souligné le caractère courageux des décisions prises par le ministre dans le domaine de l'enseignement scolaire ainsi que leur cohérence avec le projet de budget présenté.

M. André Bohl a observé que la revalorisation des traitements des personnels de l'éducation nationale laissait subsister un mécontentement généralisé.

Il a ensuite indiqué qu'une trentaine de postes de personnels administratifs, techniciens, ouvriers et de services (ATOS) restaient non pourvus dans un district scolaire de son département et a évoqué la responsabilité des collectivités locales dans le fonctionnement des équipements d'éducation physique et sportive des établissements insuffisamment dotés en personnels ATOS.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a fait observer que de nombreux postes de personnels ATOS n'étaient pas non plus pourvus en collège.

M. Jean-Louis Carrère a souligné le caractère anormal de ces situations mais a évoqué le risque pour les collectivités locales d'une " contractualisation " des personnels ATOS.

M. André Maman a regretté que le rapporteur n'ait pas souligné le rôle essentiel joué par les quelque 440 écoles françaises à l'étranger pour développer la langue française et la francophonie.

Le président Adrien Gouteyron a rappelé que l'activité de ces écoles relevait du budget des relations culturelles, scientifiques et techniques extérieures.

Répondant à ces interventions, M. Jean Bernadaux, rapporteur pour avis , a notamment apporté les précisions suivantes :

- les stages dont bénéficient les étudiants d'IUFM s'effectuent dans des classes dirigées par des maîtres expérimentés et ne reflètent pas les conditions d'enseignement auxquelles ils seront ultérieurement confrontés ; il est par ailleurs regrettable que les nouveaux enseignants soient le plus souvent affectés dans les classes les plus difficiles ;

- si le système de remplacements est plutôt efficace dans le premier degré, il n'en est pas de même dans l'enseignement secondaire du fait de la spécialisation disciplinaire des enseignants ;

- les propositions de la table ronde présidée par le recteur Bloch tendent à distinguer la formation continue obligatoire des enseignants, qui serait prise sur le temps d'enseignement, de la formation continue facultative qui serait prise hors de ce temps ;

- les titulaires remplaçants sont rattachés à une école et peuvent être affectés dans des zones d'intervention localisée (ZIL) couvrant environ vingt-cinq classes, leur vocation étant de remplacer les enseignants absents pour congés de faible durée ;

- le recrutement de 1.000 assistants étrangers dans le premier degré devrait permettre d'approfondir l'initiation des élèves aux langues étrangères ;

- la réduction du nombre des emplois ne constituerait en aucune façon un remède aux dysfonctionnements constatés dans la gestion des moyens de l'enseignement scolaire, et dont la responsabilité incombe aussi aux chefs d'établissement qui développent à l'excès l'éventail des options proposées aux élèves ;

- l'accélération de l'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs d'école devrait notamment bénéficier aux enseignants justifiant d'une ancienneté moyenne.

A l'issue de ce débat, la commission , suivant la proposition de son rapporteur pour avis, a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption ou le rejet des crédits de l'enseignement scolaire pour 1999 .

CONCLUSION