Projet de loi de finances pour 1999
BLANC (Paul)
AVIS 70 (98-99), Tome III - COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES
Table des matières
-
TRAVAUX DE LA COMMISSION
- I. AUDITION DU MINISTRE
- II. EXAMEN DE L'AVIS
-
III. LA NOUVELLE ORIENTATION DE LA POLITIQUE DE LA VILLE SEMBLE
RÉTICENTE À TIRER LES CONSÉQUENCES DE LA
SPÉCIFICITÉ DES QUARTIERS SENSIBLES
- A. LA LENTE MISE EN PLACE DE NOUVELLES ORIENTATIONS
- B. LA SPÉCIFICITÉ DES QUARTIERS EN DIFFICULTÉ JUSTIFIE TOUJOURS LA GÉOGRAPHIE PRIORITAIRE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
-
IV. DES ÉVOLUTIONS BUDGÉTAIRES FLATTEUSES QUI SOULÈVENT
DES INTERROGATIONS
- A. LES CRÉDITS RELEVANT DU MINISTRE DÉLÉGUÉ À LA VILLE ENREGISTRENT UNE NETTE AUGMENTATION DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT
-
B. LA HAUSSE DE L'EFFORT PUBLIC GLOBAL EN FAVEUR DE LA VILLE REPOSE
ESSENTIELLEMENT SUR LES EFFORTS DES PARTENAIRES DE L'ETAT OU SUR DES
DÉCLARATIONS D'OBJECTIF
- 1. L'augmentation de l'effort de l'Etat est largement imputable aux objectifs annoncés sur les emplois-jeunes
- 2. La contribution importante des collectivités territoriales
- 3. L'effort public de l'Etat continue d'intégrer les dotations relatives à la solidarité urbaine
- 4. L'affichage du montant des prêts de la Caisse des dépôts et consignations dans l'effort public soulève des interrogations.
-
V. LA NOUVELLE AMBITION POUR LA VILLE S'ENGAGE SUR DES OBJECTIFS
CONTRADICTOIRES ET NE DONNE PAS SUFFISAMMENT SA PLACE AU RÉTABLISSEMENT
DE LA SÉCURITÉ DANS LES QUARTIERS ET AU DÉVELOPPEMENT DE
L'OUTIL ÉCONOMIQUE
- A. LE NOUVEAU CADRE CONTRACTUALISÉ DE LA POLITIQUE DE LA VILLE, QUI APPELLERAIT DES SIMPLIFICATIONS, S'ENGAGE SUR DES OBJECTIFS TROP COMPLEXES
- B. LA POLITIQUE DE LA VILLE N'ACCORDE PAS AU RÉTABLISSEMENT DE LA SÉCURITÉ DANS LES QUARTIERS LA PRIORITÉ QUI DEVRAIT LUI REVENIR.
- C. UNE ATTENTION INSUFFISANTE PORTÉE AU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
N° 70
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME III
VILLE
Par M. Paul BLANC,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Jean Delaneau,
président
; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine
Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet,
vice-présidents
; Mme Annick Bocandé, MM. Charles
Descours, Alain Gournac, Roland Huguet,
secrétaires
; Henri
d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM.
Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux,
Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati,
Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet,
André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla,
Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Simon Loueckhote, Jacques
Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM.
Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de
Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul
Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
et
66
(annexe n°
20
)
(1998-1999).
Lois de finances.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DU MINISTRE
Réunie le
mercredi 21 octobre 1998
, sous la
présidence de M. Jean Delaneau, président,
la commission a
procédé à
l'audition de M. Claude Bartolone, ministre
délégué à la ville, sur les crédits de son
département ministériel.
M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville,
a tout d'abord souligné que la politique de la ville (CIV)
était incontestablement utile, même si ses résultats
étaient parfois difficiles à appréhender sur des
opérations par nature de longue durée.
Evoquant les orientations gouvernementales, il a rappelé que le
comité interministériel des villes du 30 juin 1998,
présidé par M. Lionel Jospin, Premier ministre, avait
assigné un nouvel horizon à la politique de la ville.
Rappelant que huit Français sur dix vivraient bientôt dans les
villes, il a affirmé qu'il fallait repenser et bâtir la ville
comme un territoire de mixité sociale et urbaine, un lieu
d'échanges et de bien-vivre, une ville faite pour l'homme.
Il a souligné combien il était important d'enrayer la
montée de l'intolérance, de lutter contre l'abstention et
l'extrémisme et de renouveler la confiance des citoyens envers l'action
publique.
Il a fait tout d'abord état de son inquiétude devant les
progrès de la violence urbaine et il a souligné que chaque
citoyen avait droit à la sécurité, quel que soit son lieu
de vie.
Se référant au climat social positif durant la coupe du monde de
football, il a considéré que la jeunesse souhaitait que les
talents de chacun soient reconnus afin que tous puissent " jouer la
partie ".
Il a déclaré que les réponses aux différents enjeux
de la politique de la ville passaient nécessairement par une approche
politique globale sur le long terme qui devrait tirer parti des potentiels de
chaque territoire pour dépasser des politiques parfois stigmatisantes.
Mettant l'accent sur l'importance de la concertation et de la coordination des
acteurs sur le terrain, il a considéré que l'Etat devait afficher
sa détermination pour assurer l'égalité devant le service
public sur tout le territoire dans les domaines essentiels de
l'éducation, de la sécurité et de l'emploi.
Evoquant les trois dimensions de la politique qu'il entendait mener, il a tout
d'abord souligné le renforcement de la déconcentration pour
assurer une meilleure coordination des administrations.
Il a évoqué ensuite l'importance de la décentralisation en
indiquant que les élus locaux devaient être en mesure de signer un
pacte avec l'Etat, afin d'être mis en situation de disposer des moyens
pour répondre aux défis des zones urbaines.
Il a insisté, enfin, sur l'importance du développement de la
démocratie afin que les populations puissent veiller à ce que les
annonces soient bien suivies d'effet ; il a considéré qu'il
était nécessaire d'associer les habitants au projet qui les
concernait, d'accepter leurs interpellations et de soutenir leurs initiatives.
Il a indiqué que les actuels contrats de ville avaient été
prolongés d'un an afin que soient mis en cohérence sur la
période 2000-2006 les nouveaux contrats de ville, les contrats de plan
Etat-régions et les cycles d'intervention des fonds structurels
européens.
Rappelant que M. Jean-Pierre Sueur, dans son rapport sur la politique de la
ville, avait estimé à 35 milliards de francs par an pendant
dix ans le coût de l'effort nécessaire,
M. Claude
Bartolone, ministre délégué à la ville,
a
indiqué que le projet de loi de finances pour 1999 proposait de se
rapprocher de ce niveau dès cette année afin de témoigner
de la volonté de l'Etat.
Citant M. Jean-Pierre Chevènement, il a considéré que la
politique de la ville ne devait pas être " l'alibi de l'absence de
politiques ministérielles ou locales au profit des habitants des
quartiers en difficulté ".
Abordant tout d'abord les crédits spécifiques du ministère
de la ville, il a indiqué qu'il avait estimé plus
intéressant de mobiliser les crédits de droit commun plutôt
que d'obtenir un accroissement, toujours aléatoire, des crédits
des divers ministères transférés au fonds d'intervention
pour la ville (FIV), de nature à entraîner certaines
réticences.
Considérant que les crédits spécifiques du
ministère devaient être le " ciment " des projets de la
politique de la ville, il a souligné que l'augmentation de plus de
32 % de ces crédits, sans précédent depuis la
création d'un ministère de la ville, était le signal de la
mobilisation générale et que le franchissement du cap du milliard
de francs dans le projet de budget était un symbole fort.
Il a précisé que l'année 1999 serait une année
d'expérimentation pour préparer une nouvelle catégorie de
contrats de ville sur la période de 2000 à 2006 à partir
des résultats de l'opération conduite sur seize sites-pilotes.
Evoquant les priorités des crédits inscrits sur le fascicule
budgétaire consacré à la ville, il a tout d'abord
souligné l'importance de l'animation de la nouvelle politique de la
ville grâce à un renforcement des capacités d'animation, de
formation, d'ingénierie et de recherche. A cet égard, il a
estimé que la délégation interministérielle
à la ville (DIV) devrait jouer un rôle de " tête de
réseau ", en organisant diverses manifestations ou débats
publics, et il a souhaité que le conseil national des villes soit
renforcé pour jouer un rôle de conseil et d'aiguillon.
Il a insisté, enfin, sur la création d'un institut pour la ville
et de centres de ressources régionaux qui avaient vocation à
devenir des lieux d'échanges, d'expériences et de confrontations
de points de vue entre les associations, les élus locaux et les divers
acteurs de terrain.
En réponse à une demande de précision de
M. Jean
Delaneau, président,
M. Claude Bartolone
a
indiqué que si la localisation du futur institut pour la ville
n'était pas encore décidée, il veillerait à ce que
celui-ci soit situé en dehors de Paris.
Il a évoqué ensuite le soutien aux initiatives locales et aux
expérimentations s'inscrivant dans les orientations du CIV dans le
domaine de l'emploi, de la sécurité et de l'éducation.
Il a précisé que les crédits d'investissement serviraient
à accompagner des opérations exemplaires de
reconstruction-démolition.
Il a indiqué que les initiatives en matière de gestion urbaine de
proximité et de participation des habitants seraient également
soutenues.
Il s'est félicité d'avoir obtenu la création d'une
nouvelle ligne budgétaire, dotée de 45 millions de francs de
crédits de fonctionnement pour les communes impliquées dans un
grand projet urbain (GPU) afin d'éviter une sous-consommation des
crédits d'investissement par suite des dépenses de fonctionnement
induites pour ces opérations.
Il a déclaré que les opérations " Ville, Vie,
Vacances " bénéficieraient de crédits
supplémentaires et qu'elles seraient recentrées sur les
territoires et les publics les plus en difficulté.
Par ailleurs, il a souligné que l'implication forte de tous les
ministères concernés devrait se traduire par une augmentation de
près de 3 milliards de francs de l'effort financier global en
faveur de la ville en 1999.
Il a évoqué la part prise par les emplois-jeunes, qu'il s'agisse
des adjoints de sécurité ou des aides-éducateurs,
essentiellement déployés dans les quartiers en difficulté
ou des autres emplois-jeunes, dont 20 % devraient profiter aux quartiers
en difficulté.
Il a rappelé l'importance du coût des exonérations fiscales
et sociales consenties dans le cadre des zones franches urbaines (ZFU) et des
zones de redynamisation urbaine (ZRU), qui atteindrait 2,6 milliards de
francs en 1999.
Il a mis l'accent sur l'amélioration du concours de la Caisse des
dépôts et consignations qui serait en augmentation de près
de 3 milliards de francs dans le cadre de deux enveloppes exceptionnelles
de prêts de 10 milliards de francs pour trois ans destinés
aux projets urbains et aux opérations de
reconstruction-démolition.
Pour conclure, il a insisté sur l'importance d'une vaste mobilisation
autour de l'enjeu de la ville tout en rappelant que cette mobilisation ne
devait pas conduire à tourner le dos au monde rural, mais qu'il
était essentiel de réfléchir en termes d'équilibre
global du territoire.
M. Paul Blanc, rapporteur pour avis,
s'est félicité du
fait que la politique de la ville ait été confiée à
un ministre, comme l'avait souhaité la commission au cours du dernier
budget. Il s'est demandé si l'élaboration des contrats de ville
ne serait pas alourdie par le renforcement de la participation des habitants et
de l'intervention des agglomérations et du conseil
général. Se référant aux exemples étrangers,
il a mis l'accent sur la priorité à accorder à la lutte
contre la délinquance. Il s'est interrogé sur l'efficacité
des adjoints de sécurité par rapport aux forces policières
ainsi que sur la réforme des contingents communaux d'aide sociale.
Enfin, il a émis quelques réserves sur le bon déroulement
des opérations " Ville, Vie, Vacances " lorsque l'encadrement
était insuffisant.
M. Jean Delaneau, président,
a souligné que certaines
communes subissaient les mêmes actes de violence que certains quartiers
visés par la politique de la ville. Se référant à
la situation des Etats-Unis, il s'est inquiété de la formation de
véritables " villes privées " dotées de moyens
de sécurité privatisés.
En réponse,
M. Claude Bartolone, ministre
délégué à la ville,
a admis que les
déficiences en encadrement pouvaient soulever des difficultés
pour les communes accueillant des jeunes dans le cadre des opérations
" Ville, Vie, Vacances ".
Il a indiqué qu'il avait souhaité, dès cet
été, que les élus locaux et les animateurs travaillent de
manière plus cohérente et il a précisé qu'une
évolution était en cours sur le dispositif, ses modalités
de financement ainsi que sur la pertinence de l'opération par rapport au
public concerné.
Il a souhaité que les opérations " Ville, Vie,
Vacances " soient centrées sur les jeunes de quartiers qui ne
disposent pas d'autres moyens de partir durant les périodes estivales.
Concernant la préparation des contrats de ville, il a admis que
l'amélioration de la participation des habitants pouvait alourdir la
procédure tout en faisant valoir que l'action était moins
efficace si la population n'était pas associée aux
collectivités locales pour travailler à long terme sur les
problèmes urbains.
Prenant l'exemple de la ville de Rennes, il a noté que les
correspondants de nuit auraient été moins bien acceptés
par la population si un référendum n'avait pas
précédé leur mise en place.
S'agissant de la notion d'agglomération, il a estimé que celle-ci
n'alourdirait pas la procédure dans la mesure où, d'ores et
déjà, la réflexion sur les grandes infrastructures
dépassait largement le cadre des seules communes.
Concernant la consultation des conseils généraux, il a
souligné que ces derniers intervenaient déjà au titre de
l'action sociale ou de l'aide sociale à l'enfance en difficulté.
S'agissant de la sécurité dans les quartiers, il a rappelé
qu'il accordait une grande attention à ces problèmes qui devaient
être abordés à la fois sous l'angle de la prévention
et de la répression.
Concernant l'exemple hollandais, il a rappelé que si le discours des
pouvoirs publics devenait moins libéral envers la toxicomanie, les
Pays-Bas avaient toujours été soucieux que la police soit proche
des populations.
S'agissant de la ville de New-York, il a relevé que les bons
résultats en matière de lutte contre la délinquance et la
criminalité étaient allés de pair avec la reprise de la
croissance et des embauches ainsi que d'une augmentation considérable du
nombre de détenus en maisons d'arrêt.
Il a souligné que devait s'établir une
complémentarité entre l'action des adjoints de
sécurité et des agents de médiation locale, d'une part, et
celle des policiers, d'autre part.
Il a plaidé pour une " gestion intelligente du temps
policier " en considérant que les forces policières devaient
intervenir sur les cas les plus graves tandis que les agents de
médiation avaient vocation à résoudre les problèmes
de voisinage ou les actes d'incivilité qui n'appellent pas de
réponse policière.
Il a opéré une distinction entre les atteintes aux biens et aux
personnes qui devaient appeler une réponse " forte ", la
petite délinquance urbaine qui appelait une réponse
" systématique " notamment de la part de la justice et, enfin,
les incivilités et les fautes de comportement qui appelaient une
réponse " collective " de la part des adultes concernés.
S'agissant des contingents communaux d'aide sociale, il a indiqué que le
dispositif mis en place dans le cadre de la loi portant transfert de
compétences, en 1983, ne corrigeait pas les écarts de population
et de richesse fiscale des communes par rapport aux problèmes sociaux
rencontrés. Il a rappelé que la contribution des communes de plus
de 10.000 habitants constituait 65 % des montants en cause, alors que
ces communes représentaient 50 % de la population et 51 % du
potentiel fiscal des communes.
Il a précisé que le nouveau dispositif opérerait un
écrêtement progressif sur le montant des contributions en fonction
d'un indice synthétique des richesses et des charges urbaines.
S'agissant des villes petites et moyennes, il a souligné qu'il ne serait
pas possible de multiplier les zones d'intervention de la politique de la ville
sans courir le risque d'un saupoudrage des crédits. En revanche, il a
considéré que la délégation
interministérielle à la ville (DIV) était tout à
fait susceptible de communiquer, en tant que de besoin, les méthodes et
les conseils nécessaires.
Concernant la création de " villes privées ", il a
affirmé qu'en France la loi républicaine, qui s'appliquait sur
tout le territoire, était incompatible avec de telles dérives.
Souhaitant éviter toute fracture entre le milieu rural et le milieu
urbain, il a souligné que la ville n'était pas un danger mais
plutôt une richesse pour l'avenir.
M. Louis Boyer
s'est vivement inquiété de
l'insécurité créée par des bandes organisées
de jeunes mineurs de 13 à 15 ans et il a souligné qu'aucun
résultat ne serait obtenu sans une implication des parents. Il a
précisé que les opérations de démolition
étaient souvent le seul recours pour donner une impulsion nouvelle
à un quartier.
Mme Nelly Olin
a indiqué que la montée de la
délinquance dans les quartiers sensibles était très
inquiétante et qu'elle excédait les populations qui en
étaient les victimes. Elle s'est inquiétée de la
diminution des crédits du fonds social urbain.
M. Gilbert Chabroux
a estimé que l'élargissement et la
globalisation des contrats de ville au niveau de l'agglomération
étaient une démarche intéressante, tout en soulignant
l'importance d'un véritable pilotage, en particulier dans les
agglomérations les plus grandes. Il s'est demandé s'il
était envisagé de réorienter le dispositif des zones
franches urbaines.
M. André Jourdain
a souhaité un bilan des zones de
redynamisation urbaine et des zones franches urbaines, en faisant la part des
véritables créations d'entreprises et des simples transferts.
M. Guy Fischer
a souligné le caractère essentiel de
l'intégration des jeunes dans les quartiers difficiles et il s'est
interrogé sur la mise en oeuvre de l'intercommunalité au niveau
des agglomérations.
M. Louis Souvet
a souligné que, dans certains cas, le refus de
démolir était source de difficultés à la fois en
termes d'aménagement des villes et de sécurité.
En réponse,
M. Claude Bartolone, ministre
délégué à la ville,
a souligné que les
parents devaient impérativement être
réintégrés dans leur rôle et dans leur
citoyenneté.
Il a indiqué qu'aux mesures tendant à supprimer les allocations
familiales à titre de sanction, il préférait une
démarche positive ; que l'école ne pouvait pas tout faire, qu'une
aide et un soutien devaient être apportés aux parents et qu'un
accord-cadre devait être passé à cet effet avec les grandes
associations familiales.
S'agissant des restructurations urbaines, il a admis que les démolitions
de certaines formes d'habitat rejetées par les populations
étaient parfois indispensables, tout en soulignant qu'il était
essentiel d'imaginer dans quel cadre serait opérée une
reconstruction ; il a précisé qu'il ne souhaitait pas bloquer,
par principe, les opérations de démolition sans construction de
quartiers en difficulté et qu'il convenait d'examiner, au cas par cas,
ce qui se passait sur le terrain.
S'agissant de la lutte contre la délinquance, il a fait valoir que les
effectifs policiers étaient importants en France par rapport à la
population et il a indiqué que le problème tenait à une
meilleure utilisation et à un redéploiement des personnels
disponibles.
Il a expliqué la baisse des crédits du FSU par l'existence d'un
fort niveau de crédits non consommés sur cette ligne
budgétaire.
Concernant le rôle de l'agglomération, il a indiqué que son
souhait serait toujours de choisir un niveau pertinent d'action et de ne pas
diluer la politique de la ville dans un périmètre trop large ; il
a souligné que la notion d'agglomération devait être prise
en compte dans le cadre de la coopération intercommunale, avant
d'être reconnue éventuellement par le législateur.
S'agissant des zones franches urbaines, il a précisé qu'il avait
demandé à l'Inspection générale des affaires
sociales (IGAS) et à l'Inspection générale des finances
(IGF) de lui présenter des éléments précis sur leur
bilan, tout en soulignant que ces instruments avaient permis utilement de
prendre en considération l'outil économique dans la politique de
la ville.
Concernant les ZRU, il a indiqué que ces dernières posaient moins
de difficulté que les ZFU sous réserve de quelques
difficultés liées à la délimitation des
périmètres, qui devraient être résolues à la
suite d'une mesure réglementaire récemment prise.
Concernant l'intégration, il a regretté les cas constatés
de discrimination à l'embauche ou à l'accès au logement,
en soulignant que la politique de la ville ne pourrait pas réussir si
chacun n'avait pas l'impression d'avoir les mêmes droits et les
mêmes devoirs.
II. EXAMEN DE L'AVIS
Réunie le
mercredi 28 octobre 1998
, sous la
présidence de M. Jean Delaneau, président,
la
commission a procédé à
l'examen du rapport
de
M. Paul Blanc, rapporteur pour avis
des crédits
en
faveur de
la ville
inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999.
M. Paul Blanc
a tout d'abord rappelé que l'attentisme du
Gouvernement avait pu sembler préjudiciable à la politique de la
ville lors de l'examen du budget de l'année dernière et il a
constaté que trois éléments nouveaux étaient
intervenus depuis.
Tout d'abord, M. Jean-Pierre Sueur a remis en février dernier à
Mme Martine Aubry un rapport sur la politique de la ville qui
préconise diverses réformes institutionnelles et qui porte un
jugement souvent sévère sur la discrimination territoriale
positive à l'oeuvre dans le cadre de la politique de zonage.
Par ailleurs, M. Claude Bartolone a été nommé ministre
délégué à la ville le 31 mars dernier.
Enfin, un comité interministériel des villes s'est tenu le 30
juin 1998 afin d'articuler l'action gouvernementale autour de quatre objectifs
: garantir le pacte républicain, renforcer la cohésion sociale
dans les villes, mobiliser autour d'un projet collectif, construire un nouvel
espace démocratique avec les habitants.
M. Paul Blanc
a déclaré que l'on ne pouvait que souscrire
à ces principes tout en remarquant qu'ils étaient valables pour
l'ensemble des politiques ministérielles. Insistant sur les acquis de la
géographie prioritaire de la politique de la ville, il a rappelé
les différentes catégories de zones prévues dans le cadre
du pacte de relance pour la ville ainsi que les caractéristiques des
populations habitant dans les quartiers.
Puis il a présenté les crédits budgétaires du
" bleu " budgétaire relatif à la ville en soulignant
que ces crédits étaient en hausse de 32 %, au montant
excédant le cap symbolique du milliard de francs. Toutefois, il s'est
interrogé sur l'augmentation des dépenses de communication et de
fonctionnement de la délégation interministérielle
à la ville (DIV), ainsi que des crédits d'études
prévus en ce domaine.
S'agissant des opérations " Ville, Vie, Vacances ", il s'est
félicité que les dispositifs de surveillance et d'encadrement mis
en place dans certaines stations du littoral aient été maintenus
en 1998 tout en soulignant les coûts induits pour les communes d'accueil
concernées.
Evoquant l'ensemble de l'effort public consacré à la ville,
récapitulé dans le " jaune " budgétaire, il a
regretté que l'effort supplémentaire de l'Etat repose
essentiellement sur les engagements de ses partenaires ou sur des
déclarations d'objectifs.
Concernant les dépenses des collectivités territoriales, il s'est
interrogé sur le caractère volontariste de l'objectif de hausse
de leur participation aux contrats de plan et aux contrats de ville dans la
période actuelle.
S'agissant des emplois jeunes, il a souligné le caractère
prévisionnel des engagements et il a considéré qu'un bilan
devrait être dressé pour connaître la proportion exacte des
emplois jeunes qui jouent un rôle du point de vue de la politique de la
ville.
Enfin, s'agissant de l'intervention accrue de la Caisse des dépôts
et consignations, il a souligné qu'en tout état de cause les
emprunts seraient contractés et remboursés par les
collectivités locales.
Abordant la politique générale du Gouvernement, il a fait part de
sa déception sur les augmentations retenues, en soulignant que la
nouvelle ambition pour la ville s'appuyait sur des objectifs contradictoires,
et qu'elle ne donnait une place suffisante, ni au rétablissement de la
sécurité dans les quartiers, ni au développement de
l'outil économique.
Rappelant, tout d'abord, que les contrats de ville essuyaient
déjà des critiques du fait de leur lourdeur, de la
multiplicité des partenaires engagés et de la juxtaposition de
financements croisés, il s'est déclaré sceptique sur la
démarche du Gouvernement qui tend à utiliser la
négociation des prochains contrats comme un levier en vue de faire
avancer la coopération intercommunale et la participation des habitants.
Concernant le rétablissement de la sécurité dans le
quartier, il a constaté que la violence urbaine était
aggravée par son extension aux zones périurbaines et par la
montée de la délinquance des mineurs.
Il a fait part de ses réserves quant au souci du Gouvernement de
s'appuyer trop exclusivement sur une politique de prévention
fondée sur le partenariat avec les collectivités locales dans le
cadre des contrats locaux de sécurité et de la mise en place
d'emplois de proximité financés par des emplois-jeunes.
Concernant la relance de l'outil économique, il a évoqué
les résultats des études conduites par l'Association nationale
des villes zones franches urbaines qui mettent l'accent sur le renversement de
tendance observé, sur la part importante des emplois créés
par rapport aux emplois transférés ainsi que sur le recours
important à l'embauche locale.
Dans ce contexte, il a regretté que le Gouvernement ne se soit pas
attaché à accompagner le mouvement de relance dans les zones
franches urbaines ainsi que le retard pris par la mise en place de
l'établissement public national d'aménagement et de
restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA).
En conclusion, il a invité la commission à émettre un avis
défavorable à l'adoption du projet de budget pour la ville.
M. Louis Souvet
, après avoir félicité le rapporteur
pour avis, a souligné que les personnels embauchés comme adjoints
de sécurité n'étaient pas toujours utilisés dans le
cadre des missions de pilotage ou de patrouille initialement prévues. Il
s'est inquiété du fait que les contrats
" emplois-jeunes " ne servaient pas toujours à prendre en
charge les besoins émergents non satisfaits comme le Gouvernement
l'avait annoncé. Evoquant le cas de Montbéliard, il a
regretté les résultats insuffisants de certaines zones de
redynamisation urbaine (ZRU).
M. Jean Delaneau, président
, a souligné que certains
maires de grandes villes, en province, s'inquiétaient des conditions de
mise au travail des personnes embauchées dans le cadre d'emplois-jeunes.
M. Gilbert Chabroux
a regretté le jugement très
sévère rendu par le rapporteur pour avis sur les orientations du
ministre délégué à la ville. Déclarant
comprendre que soient portés des jugements divergents sur les
orientations du ministère, il a souligné que le ministre
délégué faisait preuve d'enthousiasme et d'ambition et
qu'il ne saurait être taxé d'immobilisme.
Il a souligné que le budget du ministère de la ville augmentait
de 32 % pour atteindre le cap symbolique du milliard de francs et que
l'ensemble de l'effort public en direction de la ville s'élevait
à 31 milliards de francs, soit un chiffre très proche de
celui souhaité par M. Jean-Pierre Sueur dans son rapport qui
était de 35 milliards de francs par an sur 10 ans.
Il a estimé que ce budget de la ville répondait à ses
attentes tout en permettant à l'Etat de recourir aux partenariats
nécessaires à travers, notamment, les contrats locaux de
sécurité, qui rencontrent un grand succès.
M. Guy Fischer
a souligné qu'en matière de politique de la
ville, il convenait de faire preuve d'humilité ; il a souligné
l'importance de l'action régalienne de l'Etat et il a estimé
qu'une action conjointe de tous les partenaires impliqués sur le terrain
était nécessaire pour réussir.
Concernant les zones franches urbaines, il a jugé intéressants
les résultats obtenus à Garges ou à Roubaix, tout en
soulignant qu'il ne fallait pas perdre de vue l'intégration des jeunes
des quartiers par l'accès à l'emploi et la
nécessité de création nette d'emplois.
S'agissant des grands projets urbains, il s'est inquiété de la
sous-consommation des crédits relatifs aux prêts locatifs
aidés (PLA), tout en s'inquiétant de la montée des
phénomènes de ségrégation dans le secteur des
habitations à loyer modéré (HLM) ou en milieu scolaire.
Il a souligné que le retour à la
" tranquillité " dans les quartiers passait d'abord par
l'emploi et par l'éducation.
Estimant que la politique de la ville était à un tournant, il a
souhaité une politique forte appuyée sur des engagements de
crédits importants.
M. Claude Domeizel
a d'abord constaté que les
phénomènes de violence urbaine se propageaient dans des
départements très ruraux, notamment dans les communes de 20.000
à 30.000 habitants. Il s'est déclaré surpris par le choix
du rejet du budget formulé par le rapporteur, en soulignant que
l'augmentation de 32 % des crédits de la ville démontrait la
volonté du Gouvernement de traiter au fond le problème.
M. Jean Delaneau, président
, s'est inquiété du
mouvement récemment apparu qui tendait à limiter la construction
de logements sociaux dans des communes urbaines où la demande est forte
et dans lesquelles le parc social est considéré comme
saturé, ce qui entraîne un transfert de la construction de
logements sociaux vers les petites communes. Il a souligné par ailleurs
l'importance de la demande d'accession à la propriété.
M. Guy Fischer
a approuvé le président et il a
souligné les effets de la suppression de la taxe sur la valeur
ajoutée (TVA) sur les terrains à bâtir.
M. Jacques Machet
a précisé qu'il convenait de faire
preuve d'humilité en matière de politique de la ville tout en
affirmant que " l'on ne remettrait pas les villes à la
campagne ". Il s'est interrogé sur le souhait du rapporteur pour
avis d'une responsabilisation accrue des familles en matière de
prestations familiales.
M. Philippe Nogrix
a souligné, en parallélisme avec la
démarche des contrats d'insertion, que certaines prestations devraient
être versées sous réserve de l'engagement des
bénéficiaires de respecter certains devoirs.
En réponse,
M. Paul Blanc, rapporteur pour avis,
a tout d'abord
indiqué que si les résultats des zones franches urbaines
pouvaient être contrastés, la tendance d'ensemble demeurait
néanmoins positive en termes de création d'emplois.
Il a souligné que la faiblesse des résultats dans certaines zones
devait conduire à s'interroger sur des mesures d'accompagnement sous la
forme d'investissement en faveur de la restructuration des espaces commerciaux
ou d'offres de locaux.
S'agissant du budget, il a reconnu l'effort du Gouvernement, tout en se
demandant s'il ne laissait pas une place trop importante aux dépenses de
fonctionnement, au détriment des aides à l'investissement pour la
restructuration.
Concernant l'effort public total, il a estimé indéniable que
l'objectif annoncé était obtenu en faisant largement appel aux
efforts des partenaires de l'Etat.
S'agissant de la sécurité dans les quartiers, il a reconnu le
rôle utile joué par les contrats locaux de sécurité,
tout en soulignant que l'Etat ne pouvait pas négliger d'assurer
l'exercice, sur tout le territoire, de ses fonctions régaliennes en
matière de protection des personnes et des biens.
Il a approuvé les déclarations de M. Guy Fischer concernant
l'importance d'une convergence de volonté de tous les acteurs sur le
terrain pour réussir la politique de la ville.
D'une manière générale, il a regretté que le
Gouvernement n'accorde plus autant d'importance à la réinsertion
par l'économie qui doit demeurer une priorité.
S'agissant des prestations familiales, il a souligné qu'il ne s'agissait
pas, dans son esprit, d'interrompre leur versement mais simplement d'instaurer
les conditions d'un dialogue dans la dignité pour les familles qui
n'assument pas leurs responsabilités parentales dans des conditions
normales.
A l'issue de ce débat, la commission, sur proposition de son rapporteur,
a émis un avis défavorable sur les crédits de la
ville.
Mesdames, Messieurs,
Cet avis présente une physionomie légèrement
différente de celui de l'année dernière puisqu'il ne
traite plus des crédits relatifs à l'intégration inscrits
au budget de l'emploi et de la solidarité : en effet, tirant les
conséquences de la nomination de M. Claude Bartolone en tant que
ministre délégué à la ville le 30 mars dernier et
de la création d'un fascicule budgétaire spécifique pour
les crédits afférents, cet avis porte désormais
exclusivement sur la politique de la ville.
Votre commission, tout en se félicitant de la décision de
remanier l'organigramme gouvernemental -qu'elle avait demandée au cours
de la dernière discussion budgétaire- s'est penchée sur
les nouvelles orientations de la politique de la ville telles qu'elles
ressortent du rapport de M. Jean-Pierre Sueur
1(
*
)
et telles qu'elles ont été formulées par le comité
interministériel des villes du 30 juin dernier.
Constatant certaines réticences exprimées à l'égard
de la poursuite de la politique de la ville à travers les zones de la
géographie prioritaire, votre commission a considéré que
le caractère très dégradé de certains indicateurs
sociaux dans les quartiers sensibles justifiait le maintien d'une politique
spécifique appropriée.
Concernant les crédits du ministre délégué, qui
augmentent de 32 %, votre commission a souligné l'importance d'un
soutien particulier aux collectivités locales qui reçoivent un
nombre important de jeunes bénéficiant des opérations
" villes-vie-vacances ".
Elle s'est interrogée en revanche sur la nécessité
d'augmenter significativement les dépenses de communication et de
fonctionnement de la délégation interministérielle
à la ville et au développement social urbain (DIV).
S'agissant de l'effort public en faveur de la ville d'un montant estimé
à 31 milliards de francs pour 1999, votre commission a
constaté tout d'abord que cet effort reposait sur la prise en compte
conventionnelle de 20 % des crédits inscrits au titre des
emplois-jeunes qui n'ont qu'une valeur prévisionnelle.
Elle a constaté par ailleurs que l'augmentation tenait également
à l'effort des partenaires de l'Etat, en particulier des
collectivités locales, dont la participation directe ou indirecte
à travers la solidarité financière ou les emprunts
auprès de la Caisse des dépôts, est prévue en hausse
pour 1999.
Puis votre commission a émis trois observations générales
sur la politique de la ville :
Tout d'abord, elle a estimé que la nouvelle procédure de
contractualisation qui souhaite développer à la fois
l'émergence des agglomérations, la consultation des habitants et
une participation accrue des départements, s'engageait sur des objectifs
confus et trop nombreux alors que le but prioritaire devrait être de
réussir à alléger les procédures et les
règles de financement.
Elle a souligné par ailleurs que l'absence d'augmentation significative
des effectifs de policiers en exercice ne permettait pas de donner au
rétablissement de la sécurité dans les quartiers la
priorité qui devrait lui revenir.
Elle a constaté enfin que la création des zones franches urbaines
avait permis d'inverser de manière forte le mouvement de baisse des
emplois enregistré dans ces zones depuis près de
15 années et a regretté les retards pris dans la mise en
place de l'établissement public d'aménagement et de
restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) destiné
à faciliter la requalification des centres commerciaux en zone difficile.
Dans ces conditions, votre commission a émis un avis défavorable
à l'adoption du projet de budget pour la ville pour 1999 tel que
transmis par l'Assemblée nationale.
III. LA NOUVELLE ORIENTATION DE LA POLITIQUE DE LA VILLE SEMBLE RÉTICENTE À TIRER LES CONSÉQUENCES DE LA SPÉCIFICITÉ DES QUARTIERS SENSIBLES
Votre
commission avait eu l'occasion de souligner dans son avis de l'année
dernière combien l'attentisme du Gouvernement et l'absence
d'orientations claires semblaient souvent préjudiciables, à la
fois, à la
pérennisation
de l'idée même de la
politique de la ville apparue à partir de 1981, mais aussi au
succès du pacte de relance pour la ville
lancé par
M. Alain Juppé le 1
er
janvier 1996.
On ne peut donc que se féliciter que le Gouvernement de M. Lionel
Jospin, nommé le 3 juin 1997, se soit doté d'une ligne de
conduite plus nettement définie au cours de cette année 1998.
Trois étapes successives ont marqué cette évolution :
le rapport de M. Jean-Pierre Sueur de février 1998 ; la nomination d'un
secrétaire d'Etat à la ville le 30 mars dernier ; la
réunion du comité interministériel des villes du 30 juin
1998.
A. LA LENTE MISE EN PLACE DE NOUVELLES ORIENTATIONS
1. Le rapport " Sueur " fait primer les considérations institutionnelles sur l'analyse de la situation des quartiers
M.
Jean-Pierre Sueur, maire d'Orléans et ancien secrétaire d'Etat
aux collectivités locales, a remis le 13 février son rapport
intitulé " Demain, la ville " à Mme Martine Aubry,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Dans son introduction, M. Jean-Pierre Sueur estime que si beaucoup a
été fait en vingt ans de politique de la ville, "
il y a
aujourd'hui plus de ségrégation et moins de mixité sociale
dans bien des quartiers
".
Paradoxalement, ce rapport ne présente pas
pour autant la
" photographie " que l'on pourrait attendre de la situation
économique et sociale dans les zones en difficulté
; rejetant
le principe même du " zonage " pour lui substituer la mise en
oeuvre effective du principe de l'égalité républicaine, M.
Jean-Pierre Sueur privilégie l'approche institutionnelle pour
répondre aux défis urbains.
a) L'agglomération est privilégiée dans les réformes institutionnelles
•
Constatant que la politique de la ville dépasse souvent les
contours de la commune, M. Jean-Pierre Sueur propose de
" s'orienter
vers l'élection au suffrage universel direct d'une assemblée
d'agglomérations ".
Corrélativement, il demande que les
futurs contrats concernant la politique de la ville et les politiques urbaines
soient transformés en contrats signés entre l'Etat et
l'agglomération et couvrent une période de
dix ans
.
Simultanément, il préconise une meilleure
" représentation des agglomérations urbaines au sein des
départements "
et propose, à titre expérimental,
un transfert des compétences exercées par le département
en matière d'action sociale et de mise en oeuvre du RMI au sein d'une ou
plusieurs agglomérations candidates.
La volonté réformatrice du rapport s'étend à la
fiscalité locale : ainsi, il est proposé de mettre en oeuvre par
voie législative
" la taxe professionnelle
d'agglomération dans l'ensemble des agglomérations de plus de
100.000 habitants ".
Comme on le voit même s'il ne s'agit pas, selon M. Jean-Pierre Sueur, de
" la mise en cause de la commune qui constitue depuis deux
siècles, la cellule de base de la démocratie "
, les
propositions du rapport aboutiraient bien, si elles étaient
appliquées, à bouleverser assez sensiblement le paysage
institutionnel.
• En dessous du niveau de la commune, il est proposé de
généraliser la création de
conseils de quartiers
associant non seulement les conseillers municipaux élus mais
également
" les représentants des associations ou des
forces vives du quartier "
.
Ils seraient dotés d'un rôle important : "
outre un
pouvoir de proposition sur l'ensemble du champ communal, ces conseils devraient
obligatoirement être consultés pour toute décision
concernant le quartier considéré, préalablement à
l'inscription de ladite question à l'ordre du jour du conseil
municipal ".
b) Un jugement sévère sur la politique de discrimination positive
L'idée de discrimination territoriale positive qui
consiste
à accorder un régime dérogatoire, notamment sur les plans
fiscal et social à des zones urbaines en difficulté, est remise
en question par le rapport de M. Jean-Pierre Sueur au profit de la
" mise en oeuvre effective du principe de l'égalité
républicaine "
.
Un jugement souvent sévère est porté sur la politique,
qualifiée de " politique de zonage ", qui est pourtant, en
quelque sorte, à l'origine historiquement de la politique de la ville
que nous connaissons aujourd'hui : c'est en 1981 qu'apparaissent les
premières conventions de développement social des quartiers (DSQ)
qui ont fourni le socle de la création du ministère de la ville
en 1991.
M. Jean-Pierre Sueur considère que la discrimination territoriale
positive à l'oeuvre à travers la géographie prioritaire de
la politique de la ville est inflationniste, complexe, souvent
incohérente et qu'elle provoque une stigmatisation préjudiciable
des populations concernées.
En outre, le choix des territoires d'intervention serait contestable parce
qu'il dépendrait des critères de sélection, reposerait sur
les données dépassées du recensement de 1990 et induirait
des effets de seuil : il apparaît pourtant que les critères ont
été relativement affinés et diversifiés -de
manière analogue au demeurant à ce qui se fait en matière
de répartition de la DGF- pour aboutir à des modèles qui
font l'objet d'un relatif consensus.
Enfin, il est souligné que le périmétrage isolerait
artificiellement les zones cibles de la géographie prioritaire et
créerait ainsi des risques de " déport ".
Partant de ce postulat, il propose de substituer le concept de
rétablissement de l'égalité républicaine à
celui de discrimination positive, c'est-à-dire d'assurer à
l'ensemble des habitants des quartiers en difficulté les services
publics auxquels ils ont droit dans les mêmes conditions que l'ensemble
de la population.
Souhaitant favoriser " la sortie du zonage ", M. Jean-Pierre
Sueur admet qu'il est essentiel que les engagements de l'Etat soient
respectés : "
cela suppose le maintien des zones de
redynamisation urbaine (ZRU) et des zones franches urbaines (ZFU)
jusqu'aux
termes prévus dans le dispositif ayant entraîné leur
création
".
Au-delà, M. Jean-Pierre Sueur pose le principe "
qu'en cas de
non-reconduction, les sommes afférentes seront affectées à
la structure d'agglomération pour être employée à la
politique de la ville ".
c) Des objectifs de financement ambitieux
Concernant les moyens financiers, le rapport
" Sueur "
préconise un effort financier minimum mené sur dix ans au moins
" à la hauteur de celui accompli pour la mise en oeuvre des
emplois-jeunes ",
ce qui correspondrait à 35 milliards de
francs par an.
Conscient des conséquences de l'annualité budgétaire, il
propose un effort public pour la ville qui couvrirait une
période de
dix ans
.
L'action de l'Etat irait de pair avec un
engagement accru des
collectivités locales
dont l'effort actuel, qui est pourtant loin
d'être négligeable -le jaune budgétaire en convient-, est
considéré comme
" très inégal et souvent
insuffisant ".
En d'autres termes, les collectivités locales seraient appelées
à " financer plus " et
" aucun contrat de plan ne
devrait être signé par l'Etat sur la base du statu
quo ".
2. La nomination du ministre délégué à la ville rattaché à l'emploi et à la solidarité
La
nomination de M. Claude Bartolone en tant que ministre
délégué à la ville est intervenue le 30 mars
dernier, soit près d'un an après la nomination du Gouvernement de
M. Lionel Jospin.
Il a ainsi été donné raison à une demande de votre
commission lors de la discussion du projet de budget pour 1998 : elle avait
souligné que, -quelles que soient les qualités personnelles de
Mme Martine Aubry-, l'emploi du temps d'un ministre chargé de l'emploi
et de la solidarité était sans doute trop astreignant pour lui
permettre de jouer un rôle de pilotage à part entière de la
politique de la ville.
Il n'est pas inutile de rappeler qu'en janvier dernier, à la suite
d'événements survenus dans les banlieues, le Président de
la République avait reçu à l'Elysée onze maires de
toutes tendances politiques pour faire le point sur la question de la
sécurité dans les zones urbaines sensibles.
Comme le rappelle le rapport " Sueur ", plusieurs solutions
institutionnelles ont été expérimentées depuis 1981
pour assurer la conduite de la politique de la ville au sein des structures
gouvernementales :
- un ministre, ayant éventuellement rang de ministre d'Etat,
chargé exclusivement de la ville (M. Michel Delebarre, M. Bernard Tapie)
;
- un ministre chargé de la ville dans un portefeuille plus large :
ville et aménagement du territoire (deuxième ministère de
M. Delebarre, 1992), affaires sociales, santé et ville (Mme Simone Veil,
1993), ministre de l'emploi et de la solidarité,
" également chargé de la politique de la
ville ",
aux termes du décret d'attribution (Mme Martine Aubry)
;
- un ministre chargé de la ville dans un portefeuille plus large,
et doublé d'un ministre délégué :
aménagement du territoire, ville et intégration (M. Jean-Claude
Gaudin, ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de
l'intégration, et M. Eric Raoult, ministre délégué
à la ville et à l'intégration) ;
- un secrétaire d'Etat à la ville, sous l'autorité du
Premier ministre (M. François Loncle) ;
- un secrétaire d'Etat à la ville, sous l'autorité du
ministre chargé de l'intégration et de la lutte contre les
exclusions (Mme Françoise de Veyrinas, secrétaire d'Etat aux
quartiers en difficulté).
Parmi les multiples évolutions connues en matière de structure
gouvernementale pour la ville, la formule actuellement choisie qui consiste
à rattacher la ville au ministère des affaires sociales
présente l'avantage de mettre l'accent sur le
caractère
essentiel de la dimension sociale
.
Il reste que le choix d'un rattachement au ministère de
l'équipement et de l'aménagement du territoire -qui avait
été celui du Gouvernement de M. Alain Juppé-, permet
d'insister sur la notion d'aménagement du territoire car
le
traitement des quartiers urbains sensibles doit aller de pair avec le soutien
aux zones rurales défavorisées
.
Selon le décret n° 98-242 du 2 avril 1998, M. Claude Bartolone
"
exerce par délégation de la ministre de l'Emploi et de
la Solidarité, les attributions de celle-ci relatives à la
ville "
. Pour cela, il dispose de la délégation
interministérielle à la ville et au développement social
urbain.
Il dispose également
" en tant que de besoin "
des
autres directions et services placés sous l'autorité de Mme
Martine Aubry, notamment la direction de l'administration
générale, du personnel et du budget, le service de l'information
et de la communication, de l'inspection générale des affaires
sociales, ainsi que des directions et services des autres ministères qui
concourent à la préparation et à la mise en oeuvre de la
politique de la ville.
3. Le comité interministériel des villes du 30 juin 1998 définit des orientations générales
Enfin,
la troisième étape du lancement de
" la nouvelle ambition
pour les villes ",
pour reprendre la terminologie gouvernementale,
s'est tenue avec le comité interministériel des villes du 30 juin
1998, présidé par le Premier ministre.
Ce comité a donné lieu à l'adoption d'orientations
politiques, du programme du Gouvernement et de programmes d'action pour chaque
ministère. Le contenu des trois parties est largement repris dans le
" jaune " budgétaire relatif à la ville. C'est pourquoi
votre rapporteur ne le reprendra pas dans le détail.
L'action gouvernementale est articulée autour de quatre objectifs :
- tout d'abord,
" garantir le pacte
républicain "
sur tout le territoire en particulier
" en redonnant au service public son rôle d'intégration du
corps social "
tout en "
réaffirmant le sens de la
citoyenneté dans les droits qu'elle ouvre mais aussi dans les
obligations qu'elle crée "
;
- puis,
" renforcer la cohésion sociale dans les
villes "
par la recherche de la mixité urbaine et sociale
à travers la politique de l'habitat, de l'intégration des
populations et du développement économique gage du progrès
social ;
- ensuite,
" mobiliser l'auteur d'un projet
collectif ",
l'Etat affichant sa détermination à
assurer l'égalité devant le service public et les
collectivités locales devant être en mesure d'assurer pleinement
leurs responsabilités
" par un meilleur partage de la
fiscalité locale, en particulier de la taxe professionnelle, une
implication et un effort financier plus conséquent des conseils
régionaux et généraux et un redéploiement des
dotations de l'Etat " ;
- enfin,
" construire un nouvel espace
démocratique "
avec les habitants.
Il est frappant de constater que
ces déclarations de principe ne
concernent pas seulement les quartiers sensibles en difficulté
mais
fournissent
des objectifs généraux à l'action des
différentes politiques ministérielles valables pour l'ensemble du
territoire
.
Cette démarche est confirmée dans le compte rendu diffusé
par le secrétariat général du Gouvernement : on peut ainsi
noter que Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité indique que
" la politique de la ville ne peut plus être, seulement, celle
des quartiers en difficulté "
et que
" les actions en
faveur de la mixité sociale, de l'ouverture des quartiers en
difficulté vers le reste de la ville sont aussi
déterminantes ".
La même logique se retrouve dans la déclaration du ministre de
l'intérieur, reprise par M. Claude Bartolone au cours de ses auditions,
indiquant que
" la politique de la ville ne saurait être ce qui
demeure lorsque les autres politiques publiques ont
échoué "
et dans la synthèse finale du Premier
ministre soulignant que
" la politique de la ville ne peut être
ni le solde de ce qui est mené lorsque les autres politiques publiques
ont échoué, ni la somme de toutes les politiques publiques
existantes ".
Votre rapporteur souligne que, s'il est certes commode de définir la
politique de la ville par ce qu'elle n'est pas,
il reste à se
demander si certaines mesures spécifiques ne demeurent pas
nécessaires lorsque les politiques publiques ne parviennent plus
à faire la preuve de leur efficacité, notamment en matière
d'emploi et de sécurité
.
B. LA SPÉCIFICITÉ DES QUARTIERS EN DIFFICULTÉ JUSTIFIE TOUJOURS LA GÉOGRAPHIE PRIORITAIRE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
Il est indéniable que certaines zones présentent des indicateurs sociaux très dégradés ce qui justifie que le Gouvernement, malgré les réticences exprimées, n'ait pas démantelé les dispositifs mis en place dans le cadre de la géographie prioritaire de la politique de la ville.
1. Des quartiers qui concentrent les difficultés
a) Des indicateurs spécifiques
En 1997,
la délégation interministérielle à la ville a fait
réaliser par l'institut national des statistiques et des études
économiques (INSEE) une exploitation particulière du recensement
général de la population de 1990 pour préciser et
réactualiser la situation socio-démographique des zones urbaines
sensibles (ZUS), des zones de redynamisation urbaine (ZRU) et zones franches
urbaines (ZFU) instituées par la
loi n° 96-987 du 14 novembre
1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville
.
Il est à noter que
quatre régions
représentent
à elles seules
plus de la moitié de la population
résidant dans un quartier prioritaire
: l'Ile-de-France (30 %
des habitants des ZUS de la métropole), le Nord-Pas-de-Calais
(9,2 %), Provence-Alpes-Côte d'Azur (8,6 %) et
Rhône-Alpes (8,5 %).
La population
des quartiers identifiés dans les contrats de ville
est de
6,5 millions de personnes
, pour 17 millions d'habitants
dans les communes signataires des contrats de ville.
En métropole, la population des quartiers est de 4.688.000 habitants
dans les ZUS (soit 8,2 % de la population française), 3.238.000
dans les ZRU (soit 5,6 % de la population française) et 724.000
dans les ZFU (soit 1,4 % de la population française).
Le taux de chômage
moyen est de 18,9 % dans les ZUS, de
20,6 % dans les ZRU et de 21,3 % dans les ZFU. Le chômage
touche particulièrement les jeunes : en mars 1990, le taux de
chômage des jeunes de 15 à 24 ans s'élevait à
28,5 % dans les ZUS, 30,2 % dans les ZRU et 31,2 % dans les ZFU
alors que ce même taux était de 21,1 % dans l'ensemble des
agglomérations où se situent ces quartiers et de 19,9 % pour
la France métropolitaine.
Taux de chômage dans les quartiers prioritaires
(En pourcentage)
|
|
ZUS |
ZRU |
ZFU |
Agglomérations ayant une ZUS |
|
Taux de chômage des 15 à 59 ans (hommes) |
15,4 |
16,6 |
17,0 |
7,9 |
|
Taux de chômage des 15 à 59 ans (femmes |
23,5 |
25,8 |
27,0 |
10,4 |
|
Taux de chômage des 15 à 24 ans (hommes |
24,1 |
25,4 |
26,3 |
17,2 |
|
Taux de chômage des 15 à 24 ans (femmes) |
33,5 |
35,6 |
36,1 |
24,7 |
|
Taux de chômage (ensemble) |
18,9 |
20,6 |
21,3 |
11,6 |
Source : recensement de la population de 1990, INSEE
Enfin, la part des ménages dont la personne de référence
est de
nationalité étrangère
est en moyenne de
16 %, soit le double du taux prévalant dans l'ensemble des
agglomérations.
Toutefois, cette moyenne recouvre une grande variabilité des situations
locales, allant d'une absence de surreprésentation par rapport à
la réalité communale (pour environ une ZUS sur 10) à des
situations où la proportion de ménages étrangers dans la
ZUS est plus de
trois fois plus élevée
que sur l'ensemble
de la commune (dans un peu plus de 10 % des cas).
b) La dimension sociale des handicaps dont souffrent les quartiers
Par
ailleurs en 1993-1994, l'INSEE a réalisé une étude sur
500 quartiers dits " sensibles " qui dresse un inventaire des
handicaps économiques sociaux et culturels concentrés dans ces
quartiers et montrent que l'exclusion est un phénomène social
avant d'être urbain
2(
*
)
.
Tous les indicateurs sociaux ne sont pas " alarmants " dans chacun
des quartiers mais ces derniers présentent bien, en moyenne,
un
profil dégradé
aussi bien par rapport à
l'agglomération dont ils font partie qu'en comparaison de la moyenne
nationale : ainsi, 45 % des jeunes de 16 à 25 ans vivent dans
un ménage touché par le chômage contre 24 % en moyenne
nationale ; l'habitat est souvent de médiocre qualité : la
mauvaise isolation acoustique concerne 59 % des habitations dans les
quartiers contre 31,6 % en moyenne nationale.
Le poids de l'aide sociale dans les revenus est particulièrement
important : pour 26,1 % des ménages, les prestations sociales
représentent plus du quart des revenus déclarés contre
13,6 % en moyenne nationale.
Enfin, il est frappant de constater que 66 % des habitants se sentent en
sécurité dans un quartier sensible contre 86,2 % en moyenne
nationale.
Dix indicateurs sur la vie dans les quartiers
(en pourcentage)
|
|
Quartiers prioritaires |
Agglomérations incluant ces quartiers |
France métropolitaine |
||||
|
Taux de chômage déclaré (parmi les actifs de 15 ans et plus) |
24,2 |
15,0 |
13,6 |
||||
|
Jeunes de 16 à 25 ans vivant dans un ménage touché par le chômage |
45,0 |
24,7 |
24,4 |
||||
|
Pauvreté visible de l'immeuble |
17,7 |
6,8 |
6,7 |
||||
|
Mauvaise isolation acoustique |
58,8 |
40,3 |
31,6 |
||||
|
Jugent le quartier bien desservi par les transports en commun |
90,0 |
81,0 |
57,3 |
||||
|
Aucun dépôt ou compte-chèques régulièrement débiteur (% de ménages/répondants) |
18,3 |
11,8 |
12,2 |
||||
|
Faible niveau de vie (2.500 F par unité de consommation) |
11,7 |
5,5 |
6,1 |
||||
|
Importance des prestations institutionnelles dans le revenu (prestations > 25 % parmi les déclarés) |
26,1 |
15,3 |
13,6 |
||||
|
A rendu de menus services à au moins un voisin |
44,7 |
50,6 |
55,5 |
||||
|
Se sentent en sécurité dans leur quartier |
66,0 |
80,7 |
86,2 |
||||
2. Les interventions graduées dans les zones relevant de la géographie prioritaire de la politique de la ville
Les 214
contrats de ville conclus dans le cadre du XI
ème
Plan
(1994-1999), ont concerné 771 communes signataires et 1.300 quartiers,
dont 930 quartiers prioritaires périphériques, 112 centres
villes, 195 quartiers sensibles à traiter préventivement et 71
quartiers d'action thématique ciblée.
Le dispositif issu du Pacte de relance pour la ville a distingué trois
niveaux de quartiers :
a) Les zones urbaines sensibles
Les
zones urbaines sensibles (ZUS) correspondent à des grands ensembles et
des quartiers d'habitat dégradé souffrant d'un
déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi.
Elles sont d'abord apparues dans la loi du
4 février 1995
d'orientation pour l'aménagement du territoire
qui faisait
référence à la liste des grands ensembles et des quartiers
d'habitat dégradé mentionnée par le décret du 5
février 1993
3(
*
)
.
Une nouvelle liste de 780 ZUS (dont 34 dans les départements
d'outre-mer) situées sur le territoire de 490 communes dans 87
départements, a été sélectionnée parmi :
- les quartiers inscrits dans les contrats de ville ;
- les quartiers inscrits au décret du 5 février 1993
précité, mais ne bénéficiant pas de contrat de
ville,
- quelques quartiers hors des procédures précitées,
mais dont les caractéristiques sociales étaient fortement
dégradées.
Cette liste résulte du décret
n° 96-1156 du 26
décembre 1996 pris en application de la loi n° 96-987 du 14
novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance.
Les habitants des ZUS bénéficient :
- des emplois de ville (article 8 de la loi n° 96-376 du 6 mai 1996
relative à la réforme du financement de l'apprentissage),
- d'une dérogation aux plafonds de ressources du PLA,
- d'une exonération du supplément de loyer de
solidarité en HLM,
- d'un développement du programme " Ecole ouverte ",
- d'une extension des zones d'éducation prioritaire (ZEP).
Les entreprises peuvent y être exonérées par le conseil
municipal de taxe professionnelle (exonération non compensée par
l'Etat à la charge des communes).
Les fonctionnaires travaillant en ZUS bénéficient de la nouvelle
bonification indiciaire (NBI). Ces zones bénéficient aussi
d'avantages en termes d'équipement et d'aménagement urbain
(prêts projets urbains, transformation des grands logements,
...).
b) Les zones de redynamisation urbaine
Les
zones de redynamisation urbaine (ZRU) avaient été définies
par la loi du 4 février 1995 précitée en ne prenant en
compte que les ZUS comprises dans une commune éligible à la
dotation de solidarité urbaine (DSU).
La loi du 14 novembre 1996 de mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville
affine considérablement la sélection en se référant
à une
sélection de critères
avalisés par le
Parlement et tirés de plusieurs éléments
représentatifs de la dégradation des conditions de vie dans les
ZRU à savoir, la
population
, le taux de
chômage
, la
proportion de
jeunes
de moins de 25 ans, la proportion de jeunes
sortis du système scolaire
sans diplôme
et le
potentiel
fiscal
des communes de rattachement.
Les 416 ZRU actuelles (dont 20 dans les DOM) ont été
sélectionnées dans 343 communes et 76 départements parmi
les 750 ZUS
4(
*
)
.
Le dispositif visant à conforter ou à recréer de
l'activité économique dans ces quartiers très
défavorisés, est constitué pour l'essentiel
d'exonérations fiscales et sociales accordées aux entreprises.
Les mesures applicables en ZRU sont les suivantes :
- exonération, compensée par l'Etat, de taxe
professionnelle, pour les établissements nouveaux, ou déjà
existants, pendant cinq ans sur la totalité de la base imposable,
plafonnée à 1 million de francs pour la création ou
l'extension, et à 500.000 francs pour les établissements
existants
(art. 1466 A I ter, du code général des
impôts),
- exonération d'impôt sur les bénéfices, totale
les deux premières années puis dégressive les
troisième, quatrième et cinquième années, sans
plafonnement, pour les entreprises nouvelles
(article 44 sexies du code
général des impôts),
- exonération de taxes foncières sur les
propriétés bâties, pendant deux ans, pour les entreprises
nouvelles ou les établissements créés ou repris à
une entreprise en difficulté
(article 1383 du code
général des impôts),
- exonération sur douze mois des charges sociales patronales du
quatrième au cinquantième salarié pour les entreprises
nouvelles ou existantes sur une fraction de salaire n'excédant pas 1,5
fois le SMIC.
Selon le " jaune budgétaire ", le coût total
estimé de ce dispositif pour 1998 est de 1.267,13 millions de francs et
se décline de la façon suivante :
- impôt sur le bénéfice : 530 millions de francs
- droit de mutation : 150 millions de francs
- taxe professionnelle : 525 millions de francs
- exonérations de charges patronales
pour les 50 premiers salariés 62,13 millions de francs
c) Les zones franches urbaines
Enfin,
les zones franches urbaines (ZFU) ont été
déterminées, après appel à projet, parmi les
quartiers de plus de 10.000 habitants présentant les
caractéristiques les plus dégradées en termes de
chômage des jeunes, de qualification professionnelle ou de ressources des
communes.
Les ZFU, qui bénéficient des exonérations fiscales et de
charges sociales les plus importantes, sont au nombre de 44, dont 38 en
métropole et 6 dans les départements d'outre-mer. Elles sont
déterminées par le législateur qui en a fixé la
liste en annexe à la
loi n° 96-987 du 14 novembre 1996.
La délimitation de ces zones a été fixée par deux
décrets du 26 décembre 1996
4(
*
)
. Le périmètre d'une ZFU peut inclure une
ou plusieurs ZRU en totalité ou en partie.
L'effort de l'Etat est particulièrement concentré et repose sur
des mesures d'exonération fiscale et sociale renforcées :
- exonération compensée par l'Etat de taxe professionnelle
pour les établissements nouveaux ou déjà existants ou
étendus, pendant cinq ans, sur la totalité de la base imposable,
plafonnée à 3 millions de francs
(article 1466 A I quater du
code général des impôts),
- exonération d'impôt sur les bénéfices totale
pendant cinq ans, avec plafonnement à 400.000 francs par an, pour les
entreprises nouvelles ou existantes
(article 44 octies du code
général des impôts),
- exonération de taxes foncières sur les
propriétés bâties pendant cinq ans
(article 1383 A du
code général des impôts),
- exonération des charges sociales sur douze mois des charges
sociales patronales du quatrième au cinquantième salarié
pour les entreprises nouvelles ou existantes sur une fraction de salaire
n'excédant pas 1,5 fois le SMIC.
Selon le " jaune budgétaire ", l'effort financier de l'Etat
peut être estimé à 1,3 milliard de francs dans les ZFU
en 1998, soit :
- exonération de l'impôt sur le bénéfice 180
millions de francs
- exonération de la taxe professionnelle 191,5 millions de francs
- exonération de la taxe foncière sur les
propriétés bâties 40,8 millions de francs
- exonération patronale 50 premiers emplois 350 millions de francs
Toutes ces exonérations font l'objet de compensations versées le
cas échéant par l'Etat aux municipalités concernées
et aux organismes sociaux.
d) Les grands projets urbains
En matière de grandes opérations de restructuration urbaine, il convient de souligner que 13 sites relèvent d'un grand projet urbain (GPU), c'est-à-dire d'une opération très lourde visant à transformer radicalement sur dix ou quinze ans de grands ensembles d'habitat pour améliorer le cadre de vie, réorganiser le tissu urbain, désenclaver et améliorer l'accessibilité.
IV. DES ÉVOLUTIONS BUDGÉTAIRES FLATTEUSES QUI SOULÈVENT DES INTERROGATIONS
Les crédits augmentent de manière significative aussi bien en ce qui concerne le noyau dur des crédits gérés par la délégation interministérielle à la ville (DIV) inscrits sur le " bleu " budgétaire, qu'en ce qui concerne l'ensemble des crédits, éventuellement contractualisés, gérés par les autres ministères et les partenaires de l'Etat, inscrits sur le " jaune " budgétaire.
A. LES CRÉDITS RELEVANT DU MINISTRE DÉLÉGUÉ À LA VILLE ENREGISTRENT UNE NETTE AUGMENTATION DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT
1. Les mesures nouvelles du bleu " ville "
Comme
l'a souligné M. Claude Bartolone en commission,
les crédits du
bleu ville
dépassent le seuil symbolique du
milliard de francs :
ils passent de 754 millions de francs à
771 millions de
francs en 1999
en section de fonctionnement tandis que les crédits
d'investissement relevant de la DIV restent à peu près au
même niveau (213 millions de francs de crédits de paiement en
1999 contre 227 millions de francs en 1998).
Les 240 millions de francs de
mesures nouvelles se
répartissent comme suit :
•
156,5 millions de francs
(+ 42 %) sont
ajoutés au titre de la
participation du ministère aux
contrats de ville
, ceci afin de prendre en compte la prolongation d'un
an de ces contrats.
Afin d'adapter le calendrier des contrats de ville aux décisions par
le comité interministériel d'aménagement du territoire du
15 décembre 1997, les contrats de ville et autres conventions de
développement social urbain sont prorogés d'un an jusqu'au 31
décembre 1999. Il s'agit de tirer ainsi les conséquences de la
décision de conclure les contrats de plan Etat-régions sur la
période 2000-2006.
Le ministère indique que les crédits nouveaux
précités seront destinés à soutenir, de
façon significative, les initiatives locales engagées dans le
cadre des contrats de ville et des projets dans les domaines des services
publics de proximité, de l'éducation, de la
sécurité et de l'emploi.
•
45 millions de francs
sont mis en place au titre du
suivi des grands projets urbains
(GPU) sur lesquels sont
conduites des opérations lourdes d'investissement et de
réhabilitation.
Le programme gouvernemental du 30 juin dernier précise sur ce point
que des moyens exceptionnels doivent être mis en place au profit de
certaines communes engagées dans un GPU afin de les aider à faire
face aux difficultés financières qu'elles connaissent du fait
d'investissements importants. La liste des communes concernées et le
montant des aides doivent être arrêté en CIV.
•
23,5 millions de francs
sont consacrés aux
projets de service public de quartier
5(
*
)
, il s'agit de passer des accords, notamment
avec La Poste, pour renforcer la présence des services publics dans les
zones sensibles.
Sur la base d'une consultation des habitants des quartiers en
difficulté et d'un débat organisé au sein des commissions
locales avec les responsables locaux des services publics, chaque préfet
de département est chargé d'établir un diagnostic sur la
répartition et l'organisation du réseau des services publics, en
liaison avec les recteurs pour ce qui relève de la carte scolaire.
Une synthèse nationale doit être effectuée au
début de 1999 par l'inspection générale de
l'administration, qui formulera également des recommandations d'action
aux ministères, aux établissements publics et aux entreprises
nationales concernés.
Les diagnostics locaux et les recommandations nationales doivent servir de
base à la négociation du volet concernant les services publics
dans les futurs contrats de ville.
Par ailleurs, la création des maisons des services publics doit
être encouragée et des partenariats avec les réseaux
nationaux de service public établis. Parmi ceux-ci, et compte tenu du
rôle particulier de La Poste dans les quartiers en difficulté, une
démarche spécifique sera mise en oeuvre avec l'exploitant public,
qui se concrétisera par une convention visant à définir
des objectifs d'adaptation de l'offre de services et d'accès au service
public correspondant aux besoins de ces quartiers.
•
10 millions de francs
sont affectés aux
dépenses déconcentrées pour un
" programme de
formation des acteurs de la politique de la ville ".
Ces crédits, qui se sont élevés à 3 millions
de francs en 1998, permettent de financer des formations pour favoriser
l'adaptation au poste de travail des agents nouvellement nommés, en leur
permettant de mieux connaître leur quartier d'affectation et les
démarches liées à la politique de la ville ainsi que de
former les agents en poste à l'accueil en termes de connaissance des
usagers et de leurs besoins.
2. Les observations de votre commission
a) Les opérations " ville-vie-vacances " nécessitent un accompagnement de l'Etat auprès des collectivités locales concernées
Les
opérations " ville-vie-vacances " bénéficient de
5 millions de francs supplémentaires en 1999, permettant de porter
à
50 millions de francs
le montant des crédits du
ministère de la ville.
Compte tenu de la participation des différents ministères, le
coût global de l'opération pour l'Etat a été de
84,6 millions de francs en 1998 pour
865.000 jeunes accueillis dans
91 départements
.
• Le 30 mars 1998, Mme Martine Aubry a déterminé, par
circulaire,
les objectifs
des opérations
" ville-vie-vacances " en tenant compte des expériences
passées : axées autour du déroulement de la Coupe du monde
de football, les opérations en 1998 devaient favoriser la mixité
et la diversité sociale et culturelle, tout en permettant d'accueillir
de manière plus significative les jeunes filles qui sont souvent les
" oubliées " du dispositif.
La circulaire souligne à juste titre le
besoin d'encadrement
qui est très réel pour assurer le succès des
opérations : il a été demandé aux préfets de
porter une attention particulière au contenu éducatif des actions
proposées, de veiller à ce que l'encadrement dispose d'une
réelle expérience et d'accorder une attention toute
particulière aux opérations qui ne se déroulent pas dans
le département d'origine.
Pour prévenir d'éventuels incidents pouvant se produire sur des
sites de tourisme populaire (sites balnéaires, en particulier littoral
girondin et roussillonnais), deux départements (Gironde et
Pyrénées-orientales) ont mis en place, comme l'année
dernière, un " plan littoral " : il s'agit d'un dispositif
d'accueil d'animateurs de rue et de renforcement de la surveillance venant
compléter les renforts de sécurité (gendarmerie, police
nationale, police municipale). Il a été demandé de
signaler immédiatement les incidents pouvant être provoqués
par des jeunes estivants relevant du dispositif
" ville-vie-vacances ". Un troisième département,
l'Hérault, envisage la création d'un plan littoral.
La réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur
indique que, d'une manière générale, les orientations de
la circulaire du 30 mars 1998 ont été respectées,
même si, sur certains sites, la préoccupation de la prise en
charge des 10-13 ans continue à être posée :
le
rajeunissement des jeunes commettant des actes de délinquance
semble
être, à ce propos, une donnée forte à laquelle des
réponses devraient être apportées. Des partenariats plus
étroits avec les collectivités territoriales devraient être
mis en place afin de déterminer la responsabilité des
réponses pour ces publics.
• Concernant
la mise en oeuvre du programme pour 1999
, le
ministère travaille sur trois pistes :
- le " ciblage " du programme doit être
amélioré : en effet, il apparaît à la DIV que les
jeunes de 10 à 14 ans sont plutôt demandeurs de consommation
d'activités, ce qui entre en contradiction avec l'objectif de
responsabilisation, visant à rendre les jeunes acteurs " de leurs
activités ".
- S'agissant du champ territorial, le ministère envisagerait de
doter de moyens plus conséquents les départements dans lesquels
les problèmes sont les plus aigus. Si l'extension du programme à
91 départements a permis de répondre aux difficultés des
jeunes, le ministre indique que la faible dotation de certains
départements ne permet pas de mettre en place un véritable
programme départemental.
Le ministère souhaite donc améliorer la dotation des
42 derniers départements entrés dans le dispositif, en
utilisant des indicateurs identiques sur l'ensemble du territoire (et non plus
une dotation forfaitaire) et accroître la dotation des
départements prioritaires, sur la base des besoins en matière de
lutte contre les exclusions et de prévention de la délinquance.
- l'encadrement doit être renforcé : l'un des
paramètres de réussite du programme tient à la formation
des personnels d'encadrement dont le niveau serait souvent insuffisant. De ce
fait, le ministère préconise un véritable plan de
formation de ces personnels, soit localement, soit nationalement. Un
rapprochement avec les ministères chargés de ces formations
pourrait permettre de mettre en place un programme, cofinancé par
l'Union européenne, sur cette question.
Il importe particulièrement de souligner que, dans les stations qui
accueillent beaucoup de touristes, la cohabitation réussie entre, d'une
part, les familles d'estivants et, d'autre part, les jeunes accueillis au titre
des opérations " ville-vie-vacances " et ceux qui viennent par
leurs propres moyens des quartiers sensibles, suppose
un effort réel
d'encadrement, de surveillance et parfois de médiations, en cas de
conflits
.
Le coût global des opérations " ville-vie-vacances "
est de l'ordre de
300 millions de francs
, la subvention de l'Etat
jouant en quelque sorte un rôle de levier. Ainsi, en 1997, la subvention
de l'Etat versée par la délégation
interministérielle à la ville (DIV) a représenté
27 % de la dépense totale et entraîné la mobilisation
des autres partenaires que sont les caisses d'allocations familiales
(5,26 %), le Fonds d'action sociale (5,24 %), les communes
(30,37 %), les conseils généraux (9,03 %), les
associations (12,03 %), les familles (6,30 %) ainsi que d'autres
financeurs (4,12 %) tels que les sociétés d'HLM, de
transport ou des entreprises privées.
Les opérations " ville-vie-vacances " mobilisent
fortement les collectivités locales concernées, soit par des
subventions directes, soit indirectement, par les coûts induits dans le
domaine de l'accueil et de la prévention.
Votre commission ne peut que souligner que les communes ne peuvent assumer
à elles seules les surcoûts de fonctionnement résultant des
opérations " ville-vie-vacances " et qu'il est donc
particulièrement important d'évaluer tous les aspects du
coût de la mise en oeuvre de ces opérations avant d'en
élargir le champ ou d'en réformer les modalités de
fonctionnement.
b) L'augmentation importante des dépenses de fonctionnement de la délégation interministérielle à la ville
Il
apparaît une augmentation importante des dépenses de
fonctionnement de la délégation interministérielle
à la ville (DIV) qui passent de 13 à 20 millions de francs,
soit une mesure nouvelle de
6,8 millions de francs
(+ 54 %). Les dépenses dites de communication passent de
3,4 à
5 millions de francs
(+ 47 %).
Votre rapporteur ne conteste pas l'augmentation des dépenses de
fonctionnement dès lors qu'elles ont pour objet d'aider les
collectivités locales à mieux faire face aux dépenses
induites par les instruments contractuels de la politique de la ville. En
revanche, l'augmentation des frais de fonctionnement des organismes
chargés de la gestion de la politique de la ville apparaît plus
critiquable.
Parmi les dépenses de fonctionnement supplémentaire, votre
rapporteur
s'interroge sur l'utilité de la création d'un
nouvel organisme de concertation et de réflexion en matière de
politique de la ville
: en effet, le CIV du 30 juin dernier a
décidé la création, en lien avec les associations
d'élus locaux, d'un organisme ayant pour vocation essentielle de
capitaliser, de valoriser et de diffuser les connaissances et pratiques. Selon
le Gouvernement, cet organisme, dénommé provisoirement
" institut pour la ville ", mettrait en communication les acteurs des
politiques urbaines, ferait circuler entre eux l'information et favoriserait
l'accessibilité des données de base.
Il convient de rappeler qu'il existe déjà un
Conseil national
des villes
placé auprès du Premier ministre et
présidé par lui, ou par l'un des deux vice-présidents
désignés parmi les maires qui en sont membres. Il comprend
vingt-cinq élus locaux ou nationaux et quinze personnalités
qualifiées désignées par le Premier ministre sur
proposition du ministre de la ville. Il a pour objet de concourir à
l'élaboration de la politique de la ville par ses propositions
d'orientations et de mise en oeuvre.
Au demeurant la DIV, qui comptait 85 agents dont 32 agents contractuels au
1
er
août 1998, a pour mission, comme le rappelle le
" jaune " budgétaire, d'assurer la mobilisation des
différents acteurs de la politique de la ville dans un souci de
cohérence et d'efficacité. Elle est un foyer d'initiatives, de
réflexions et de propositions. Elle anime aussi les réseaux des
professionnels du développement social urbain et les services
déconcentrés de l'Etat, assure le suivi de l'exécution des
contrats passés avec les collectivités territoriales et les
échanges internationaux et européens avec les Etats
confrontés à des problèmes de développement social
urbain analogues.
La mission du futur Institut apparaît donc pour le moins difficile
à définir par rapport aux deux institutions existantes, sauf
à considérer que celles-ci jouent mal leur rôle.
• S'agissant des dépenses d'investissement, le Fonds social
urbain (FSU), qui permet au ministère de la ville de financer certaines
opérations urgentes d'investissement en dehors des contrats de plan,
connaît une baisse continue de ses crédits : les autorisations de
programme passent de 200 à 180 millions de francs tandis que les
crédits de paiement passent de 120 à 110 millions de francs.
Bien que le Gouvernement mette en avant une sous-consommation des
crédits à ce chapitre, il paraît peu souhaitable
d'affaiblir le financement d'opérations visant notamment à
désenclaver certains quartiers et à l'intégration
urbaine.
B. LA HAUSSE DE L'EFFORT PUBLIC GLOBAL EN FAVEUR DE LA VILLE REPOSE ESSENTIELLEMENT SUR LES EFFORTS DES PARTENAIRES DE L'ETAT OU SUR DES DÉCLARATIONS D'OBJECTIF
Concernant l'ensemble de l'effort public consacré
à la
ville, le Gouvernement fait valoir que celui-ci atteindra, pour la
première fois cette année, 31,2 milliards de francs, soit un
niveau proche de l'objectif souhaité par M. Jean-Pierre Sueur dans
son rapport (35 milliards de francs par an pendant les dix prochaines
années par analogie avec les emplois-jeunes).
Il convient de rappeler que l'évolution du budget de l'Etat est
concernée directement en matière de politique de la ville
à quatre échelons.
-
Les crédits dont la gestion relève directement de la
Délégation elle-même
et qui, soit sont inscrits sur le
bleu budgétaire du ministère des affaires sociales, soit
transitent par le fonds d'intervention pour la ville (FIV).
Ces crédits s'élèvent à
1,6 milliard de
francs en 1999
contre 1,38 milliard de francs en 1998 : ils
comprennent à la fois les moyens inscrits en investissement et en
fonctionnement au titre de l'agrégat " ville " dans le bleu
budgétaire du ministère de l'emploi et de la solidarité,
examinés ci-dessus, ainsi que des transferts de gestion provenant du
fonds d'aménagement pour la région d'Ile-de-France (FARIF), ou
d'autres ministères, au titre des opérations d'été
en faveur des jeunes par exemple.
-
Les crédits des différents ministères
afférents aux contrats de ville
représentent
2,1 milliards de francs en 1999
contre 2,2 milliards de francs
en 1998 et se situent en légère diminution par rapport à
1998.
Ils comprennent à la fois des crédits qui ont fait l'objet d'un
engagement contractualisé dans les contrats de ville
(1.108 millions de francs), tels que les investissements du
ministère du logement affectés à la réhabilitation
des logements HLM, et les crédits ordinaires des ministères qui
viennent financer les actions inscrites aux programmes d'action des contrats de
ville sans faire l'objet d'engagements pluriannuels (993 millions de
francs).
-
Les crédits des différents ministères qui
concourent indirectement à la politique de développement social
urbain mais qui ne sont pas consommés dans le cadre des contrats de
ville
, comme les crédits consacrés par le ministère du
travail aux emplois de ville.
Ces crédits passent de 7,1 milliards de francs en 1997 à
9,9 milliards de francs en 1998
essentiellement en raison du
financement des emplois-jeunes.
- Le manque à gagner en recettes de l'Etat au titre des
dépenses fiscales et sociales
et de leur compensation
versée aux collectivités locales, ou aux régimes de
sécurité sociale, s'élève en estimation à
2,6 milliards de francs en 1999
au lieu de 2,5 milliards de
francs en 1998.
1. L'augmentation de l'effort de l'Etat est largement imputable aux objectifs annoncés sur les emplois-jeunes
Parmi
les mesures nouvelles recensées dans l'effort public, près de
3 milliards de francs sont imputables à la mise en oeuvre des
emplois-jeunes. Le Gouvernement retient par convention 20 % des
crédits inscrits au budget " emploi " pour le financement des
emplois-jeunes (
chapitre 44-01, article 10
) qui
s'élèvent au total à 13,9 milliards de francs en 1999.
Le fondement de cette clé de répartition conventionnelle est la
décision du CIV du 30 juin 1998 prévoyant que
" 20 % " au moins des embauches réalisées au titre
des emplois-jeunes concernerait les jeunes issus des quartiers relevant de la
politique de la ville ou pour des activités de service
réalisées au sein de ces quartiers.
Le choix d'une clé de répartition conventionnelle est
compréhensible à condition de souligner qu'elle s'applique
à
des emplois qui sont financés mais dont les contrats ne sont
pas nécessairement encore signés à ce jour. En outre, le
bilan précis devra être dressé pour connaître la
proportion exacte des emplois-jeunes qui jouent effectivement un rôle du
point de vue de la politique de la ville
afin de savoir si le taux de
20 % est réellement tenu.
Enfin, il est important de souligner que même si l'Etat prend en charge,
pendant cinq ans, 80 % du coût de la rémunération de
l'emploi-jeune par référence au SMIC, le solde demeure à
la charge des employeurs et notamment des collectivités locales
concernées.
2. La contribution importante des collectivités territoriales
Il
importe de préciser que, pour la première fois cette
année, le jaune budgétaire fait apparaître une ligne
correspondant à la contribution des collectivités territoriales
évaluée à
3,1 milliards de francs en 1999
compte tenu des engagements pris au titre des contrats de plan. Cet engagement
ferait suite à un montant de crédits de 2,5 milliards de
francs en 1998.
Seules les données disponibles pour 1997, font apparaître la
répartition entre les différentes catégories de
collectivités territoriales : sur un montant total de
2,34 milliards de francs, les communes se sont engagées à
hauteur de 1,4 milliard de francs sur les contrats de ville, les
départements à hauteur de 533 millions de francs et les
régions à hauteur de 431,12 millions de francs.
Il convient de se féliciter de la nouvelle présentation du
" jaune " budgétaire qui permet de faire apparaître de
manière plus précise l'étendue des engagements des
collectivités locales.
On observera toutefois que le montant des dépenses des
collectivités locales, qui sont destinées aux quartiers sensibles
mais qui ne sont pas individualisées dans les contrats de plan, tel que
par exemple les dépenses induites par les opérations
ville-vie-vacances, ne sont pas prises en compte dans le montant de
l'intervention des collectivités locales.
Pour réaliser une parfaite symétrie avec la présentation
de l'effort du budget de l'Etat, il conviendrait, en pratique, de
faire
apparaître les dépenses des collectivités locales qui
contribuent à la politique de la ville même si elles ne sont pas
contractualisées
. Bien entendu, cette donnée ne pourrait
qu'être estimée à partir d'un échantillon
représentatif afin de ne pas alourdir les charges statistiques.
En second lieu, votre commission souligne que pour comparer la
réalité de l'évolution de l'effort public et la
portée du montant de 31 milliards de francs annoncé par le
Gouvernement, il faut réintégrer la participation des
collectivités territoriales qui n'était pas incluse les
années précédentes, ce qui conduit à un effort
public global de 24 milliards de francs pour 1998. Le jaune procède
d'ailleurs de façon tout à fait exacte à la
" reconstitution rétroactive " de l'effort public global pour
1997 et 1998. Il reste que les annexes des années
précédentes ne permettent plus d'établir de série
homogène.
Enfin, la commission constate avec une certaine perplexité que,
concernant la participation des collectivités locales, le Gouvernement
affiche, de manière volontariste, un objectif de hausse de leur
participation aux contrats de ville en 1999.
Cet affichage peut sembler surprenant dans la mesure où les
collectivités locales seront dans l'attente de la mise en place des
nouveaux contrats de ville qui seront en préparation pour la
période 2000-2006. En outre, les niveaux d'intervention des
régions s'inscrivaient plutôt en baisse en 1997.
Comme le rappellent les réponses aux questionnaires, les annexes
financières des contrats de ville qui retracent annuellement l'effort
financier de l'Etat et des collectivités locales montrent d'une part, un
" décollage " difficile de la consommation des crédits
régionaux au début du XI
ème
Plan et un
tassement, voire une régression de cet engagement à partir de
l'année 1997 (- 59 % par rapport à 1996).
Le Gouvernement estime que l'explication principale pourrait trouver sa
source dans le taux du montant subventionnable des opérations sur
lesquelles interviennent les régions (généralement
30 %) et qui laisse une part à financer considérée
comme trop importante pour les communes maîtres d'ouvrage. Il est
précisé que plusieurs régions envisagent de porter ce taux
à un niveau supérieur afin de réaliser la totalité
de leur engagement financier quinquennal sur les deux dernières
années d'exécution du contrat de plan, à savoir 1998-1999.
Il reste que l'on peut s'interroger sur la volonté de lancer des
investissements parfois différés depuis longtemps alors que le
cycle des nouveaux contrats de plan est sur le point de
débuter.
3. L'effort public de l'Etat continue d'intégrer les dotations relatives à la solidarité urbaine
Le
second poste qui évolue fortement est celui de la dotation de
solidarité (DSU) qui augmente de près d'un milliard de francs.
Cette année encore, votre commission s'est étonnée que le
Gouvernement inscrive toujours, au titre de l'effort de l'Etat, des dotations
qui relèvent de la solidarité financière entre communes.
Deux dotations sont ainsi inscrites : tout d'abord, le
Fonds de
solidarité des communes de la région d'Ile-de-France
(FSCRIF)
qui représente 700 millions de francs en 1999 et qui est
constitué exclusivement des contributions prélevées sur
les communes de la région. A cet égard, M. Jean-Pierre Sueur
rappelle dans son rapport que la Cour des comptes considère que les
crédits du fonds en question ne font que transiter par le budget de
l'Etat et qu'il est donc abusif de les retenir au titre de l'effort financier
de l'Etat.
Pour ce qui concerne la DSU, il convient de souligner que cette dotation est
une fraction de la DGF que l'Etat est, en tout état de cause, tenu de
verser aux communes et qu'elle correspond à
un financement des villes
entre elles
dans le cadre d'une politique de péréquation en
faveur des communes les plus défavorisées.
Toutefois, une nuance est à apporter cette année puisque
l'augmentation d'un milliard de francs de la DSU est imputable pour
moitié à une nouvelle répartition au sein de la DGF et
pour moitié à une dotation exceptionnelle de l'Etat, de
500 millions de francs, qui devrait être reconduite en 2000 et 2001.
Il reste que la solidarité financière entre collectivités
territoriales ne peut être qu'abusivement mise au crédit de
l'effort public de l'Etat en faveur de la politique de la ville.
4. L'affichage du montant des prêts de la Caisse des dépôts et consignations dans l'effort public soulève des interrogations.
Enfin,
3 milliards de francs sont imputables à l'intervention de la Caisse
des dépôts et consignations.
Il s'agit de la mise en place de deux enveloppes de prêt à taux
réduit de 10 milliards de francs, chacune destinée
respectivement à permettre le financement d'investissements
d'infrastructure par les collectivités locales et des travaux sur les
logements par les HLM et les SEM.
Il conviendra là encore d'examiner comment seront consommés les
crédits en question par les emprunteurs dont il convient de remarquer
qu'ils sont en priorité soit des communes soit des organismes
d'HLM.
V. LA NOUVELLE AMBITION POUR LA VILLE S'ENGAGE SUR DES OBJECTIFS CONTRADICTOIRES ET NE DONNE PAS SUFFISAMMENT SA PLACE AU RÉTABLISSEMENT DE LA SÉCURITÉ DANS LES QUARTIERS ET AU DÉVELOPPEMENT DE L'OUTIL ÉCONOMIQUE
A. LE NOUVEAU CADRE CONTRACTUALISÉ DE LA POLITIQUE DE LA VILLE, QUI APPELLERAIT DES SIMPLIFICATIONS, S'ENGAGE SUR DES OBJECTIFS TROP COMPLEXES
Parmi
les multiples instruments contractuels de la politique de la ville, le contrat
de ville joue un rôle essentiel. Signé entre l'Etat et les maires
des communes concernées et, le cas échéant, les
représentants du conseil régional, du conseil
général et du FAS, il met en oeuvre les diagnostics et
arrête les choix stratégiques ainsi que les programmes d'action
sur cinq ans pour lutter contre l'exclusion dans les quartiers.
Les contrats de ville présentent l'avantage d'ouvrir la voie à
une démarche globale et de présenter une grande souplesse dans
l'intervention des signataires dans le respect des règles de la
décentralisation.
1. La lourdeur du dispositif actuel est incontestable
La
lourdeur de la mise en oeuvre pratique des contrats de ville a soulevé
diverses critiques
qui sont évoquées notamment dans le
rapport de M. Jean-Pierre Sueur.
Certaines de ses objections rejoignent celles qui avaient été
formulées dans les avis présentés au nom de notre
commission par Mme Hélène Missoffe.
Trois catégories de critiques peuvent être formulées.
Tout d'abord,
la multiplicité des partenaires
engagés
dans la politique de la ville
rend relativement complexe la gestion des
réunions de concertation et de pilotage. Il est à noter que la
multiplicité des centres de décision n'est pas uniquement le fait
des collectivités locales mais aussi des services de l'Etat pour lequel
chaque service déconcentré tend à vouloir faire respecter
son autonomie de décision.
Ensuite,
la juxtaposition de procédures financières
distinctes est source de retards de paiement des subventions. Les
procédures financières sont lourdes et la
généralisation des cofinancements joue comme un frein dans la
mesure où doivent être attendues les diverses
délibérations des collectivités locales parties prenantes
au projet qui souhaitent, de manière assez légitime, qu'il soit
fait état du montant de leur financement.
Enfin,
la multiplicité des procédures sur un même site
urbain
malgré la vocation globale du contrat de ville est un facteur
de complexité : les communes dotées d'un GPU voient se
développer un circuit de réunions et de financement pour les
projets d'investissement différent de celui appliqué pour les
dépenses de fonctionnement de droit commun dans le cadre des contrats de
ville.
En prenant la décision de prolonger d'un an les actuels contrats de
ville, le Gouvernement a pris une décision qui semble justifiée
par le souci d'agir en cohérence avec la mise en place du
XII
ème
Plan (2000-2006) et d'assurer la mise en phase avec
les cycles d'intervention des fonds structurels européens.
Toutefois, il est dommage que ce délai supplémentaire ne soit pas
mis à profit pour préparer la mise en place des nouveaux contrats
de ville dans des conditions moins précipitées que celles qui
avaient pesé, pour des raisons tenant au calendrier, sur Mme Simone Veil.
Au contraire, les récentes déclarations du ministre
délégué à la ville laissent à penser que la
nouvelle négociation sera ralentie, en pratique, par la
redéfinition du rôle des nouveaux contrats de ville auxquels
semblent avoir été assignés de multiples
objectifs.
2. Une certaine confusion sur les futurs objectifs des contrats de ville
Les
déclarations du ministre délégué à la ville
et le CIV du 30 juin dernier montrent qu'il est souhaité :
- que les contrats de ville s'intègrent dans les
contrats
d'agglomération,
tel que prévu par le projet de loi sur le
développement durable du territoire dans les aires urbaines où de
tels contrats seront négociés et dès leur conclusion ;
- qu'une réflexion s'engage sur
les modalités
d'association et de consultation formelle des habitants
dans le cadre des
articles L. 2143-2 et L. 2142-1 du code général des
collectivités territoriales.
- et que les départements soient plus fortement associés aux
contrats de ville.
Conscient de la difficulté de sa démarche, le Gouvernement a
choisi d'expérimenter seize sites pilotes sur lesquels des projets de
contrats de ville préfigurant la contractualisation 2000-2006 doivent
être lancés en septembre 1998.
Les 16 sites pilotes de la politique de la ville
|
Amiens |
Orléans |
|
Bastia |
Perpignan |
|
Boucle nord 92 (Asnières, Colombes, Gennevilliers, Villeneuve-la-Garenne) |
Poitiers |
|
Grenoble |
Port de Bouc, Martigues |
|
Le Mantois |
Rennes |
|
Les portes de Paris (Bry-sur-Marne, Noisy-le-Grand, Villiers-sur-Marne) |
Saint-Dizier |
|
Lille, Roubaix, Tourcoing |
Val-de-Marne centre (Alfortville, Bonneuil, Créteil, Maisons-Alfort) |
|
Mulhouse |
Saint-Denis-de-la-Réunion |
Un
groupe de travail interministériel doit étudier la
géographie d'intervention de l'Etat, le contenu des futurs contrats et
les modalités d'association des habitants à l'élaboration
des contrats, les modalités d'intégration des contrats de ville
aux futurs contrats d'agglomération. Un prochain CIV doit arrêter
avant la fin de 1998 le dispositif et les orientations retenues pour
préparer les contrats de ville.
La valorisation du niveau de l'agglomération notamment semble
particulièrement préconisée dans les travaux du
Gouvernement.
La presse s'est récemment fait l'écho d'un rapport d'étape
sur la mission de préfiguration des nouveaux contrats de ville de
M. Georges Cavallier, ingénieur des Ponts et Chaussées, qui
aurait été remis à M. Claude Bartolone.
Ce rapport, destiné à la préparation d'un CIV
programmé pour le mois de décembre, indique nettement que
" l'échelle territoriale pertinente du contrat de ville est
celle de l'agglomération urbaine dès lors que ce contrat n'est
pas seulement destiné à mettre en oeuvre une politique
localisée et catégorielle de traitement d'urgence des quartiers
en crise, mais qu'il doit aussi constituer un véritable contrat global
de solidarité urbaine "
.
Il serait donc proposé un système à deux étages
: " Un contrat-cadre, politique et stratégique, serait
signé à l'échelle de l'agglomération entre l'Etat
et le président de l'établissement public de coopération
intercommunale (EPCI). Sujet à d'éventuelles révisions, il
fixera, sur une longue période, les grandes orientations. S'y ajouteront
des contrats particuliers engageant des partenaires multiples (mairies,
conseils généraux, conseils régionaux, bailleurs sociaux)
mais essentiellement territoriaux et exceptionnellement thématiques et
pouvant être conclus pendant toute la période "
.
Dans un récent entretien
6(
*
)
,
M. Claude Bartolone, interrogé sur le point de savoir s'il pouvait
s'engager dans une logique résolument intercommunale alors qu'aucun
texte n'était voté, a répondu qu'il était
demandé aux élus
" de définir un projet politique
de solidarité pour leur territoire qui serait l'objet du projet de ville
présenté en commun par l'ensemble des responsables des
collectivités locales concernées "
.
Il convient de souligner en effet que si le Gouvernement a adopté le 28
octobre dernier en Conseil des ministres un projet de loi relatif à
l'organisation urbaine et à la simplification de la coopération
intercommunale, aucune disposition législative n'est aujourd'hui
votée modifiant institutionnellement le rôle des
agglomérations.
En fait, le
ministère semble poursuivre des objectifs institutionnels
éloignés des actuels contrats de ville
: la question du
développement de la notion d'agglomération est importante mais
elle passe par une réflexion institutionnelle préalable sur
l'intercommunalité. De même, la participation des habitants peut
s'exprimer par des voies juridiques qui n'obèrent pas le travail
d'élaboration des contrats de ville.
Enfin, s'il est nécessaire d'associer le plus large nombre de
collectivités possibles, il importe de souligner que la dimension
communale demeure essentielle et que, plus se multiplient les participations
formalisées, plus la préparation des documents contractuels est
retardée.
Il serait erroné de vouloir utiliser les contrats de ville comme un
levier pour faire avancer la coopération intercommunale et la
participation des habitants. A poursuivre trop d'objectifs, l'instrument
déjà critiqué que constitue le contrat de ville risque de
se fragiliser encore plus.
B. LA POLITIQUE DE LA VILLE N'ACCORDE PAS AU RÉTABLISSEMENT DE LA SÉCURITÉ DANS LES QUARTIERS LA PRIORITÉ QUI DEVRAIT LUI REVENIR.
Le ministre met presque exclusivement l'accent sur les mesures prises en matière de prévention de la délinquance qui font largement appel à l'intervention des communes dans le cadre de la politique contractuelle.
1. La montée de la délinquance et de la violence urbaine
La
question de la montée de la délinquance et de la violence urbaine
se pose avec toujours autant d'acuité.
Il est à noter de manière liminaire qu'en réponse à
une demande statistique sur les taux de délinquance dans les quartiers,
il a été indiqué à votre rapporteur que
" les statistiques de la police et de la gendarmerie recouvrent des
zones géographiques qui s'apparentaient le plus souvent au
découpage administratif ; l'exploitation des données fournies sur
la base d'une codification d'infractions permet d'observer l'aspect de la
criminalité et de la délinquance pour l'ensemble du territoire,
par régions, départements ou circonscriptions que ces
statistiques ne permettaient pas d'établir le taux de délinquance
dans les quartiers ".
Le manque d'information de la DIV, ainsi qu'apparemment du ministère de
l'intérieur, peut soulever quelques interrogations du point de vue de
l'évaluation de l'action publique.
Comme on le sait, les faits constatés de criminalité et de
délinquance n'ont cessé d'augmenter depuis un quart de
siècle. Le seul point positif constaté est la
décélération de la hausse apparue notamment entre 1994 et
1997 qui conduit à une baisse des faits enregistrés de
criminalité et de délinquance respectivement de 2,88 % en
1996 et de 1,86 % en 1997.
Bien entendu, ces améliorations statistiques n'ont pas
automatiquement à court terme un effet sur le sentiment
d'insécurité qui règne dans les quartiers
, d'autant
plus que certaines catégories d'infractions ont continué à
augmenter sur la période et en particulier les atteintes à la
personne, les vols avec violence avec ou sans arme à feu, les
destructions et dégradations, comme le souligne notre collègue M.
Jean-Patrick Courtois dans son avis
7(
*
)
sur la
police et la sécurité.
Enfin,
les actes d'incivisme ou d'incivilité
qui se multiplient
dans les quartiers sensibles et exaspèrent les populations ne sont pas
pris en compte car ils ne donnent pas toujours lieu à déclaration
et au dépôt d'une plainte.
Sur ce point, des expériences étrangères ont
été conduites pour tenter d'apporter une réponse plus
claire des forces policières et conjurer ainsi le sentiment
d'impunité des agresseurs que ressentent les victimes.
La théorie du " carreau cassé "
Dans la
ville de New York qui compte environ 7 millions d'habitants, la
délinquance a baissé de 10 % par an au cours des sept
dernières années.
Les policiers s'efforcent d'appliquer la théorie du " carreau
cassé " : la moindre infraction doit faire l'objet d'une
réponse policière. En vertu de ce principe de
" tolérance zéro ", aucune infraction ou
déprédation ne doit rester impunie.
La théorie du " carreau cassé " est accompagnée
de trois méthodes :
- un recrutement important de policiers : de 1994 à aujourd'hui le
nombre de policiers en service à New-York est passé de 22.000
à 38.000 environ ;
- un contrôle des résultats à échéance
régulière pouvant donner lieu à la mise en jeu du mandat
du responsable policier local ;
- un renforcement des liens avec la population (
community policing
)
par l'intermédiaire d'associations de quartiers et de vigiles non
armés.
Une mission du ministère de l'intérieur s'est rendue aux
Etats-Unis en février 1998 pour étudier les résultats.
Trois propositions ont été suggérées au
ministre : désigner des sites-pilotes où seraient promues
des associations de rue en contact avec un correspondant policier ; rendre
chaque policier en charge de ces secteurs responsable par rapport à sa
hiérarchie ; réaliser un sondage auprès des policiers et
de la population pour déterminer les attentes de chacun.
En octobre 1998, la police d'Amsterdam a été invitée
également à sanctionner par des amendes les infractions ou les
déprédations même mineures commises sur la voie publique.
La violence urbaine est
aggravée par deux phénomènes
préoccupants
pour l'avenir.
• La violence affecte par un effet de " tache d'huile "
des quartiers voisins de ceux où elle était enracinée. Tel
est notamment le cas des franges agricoles des grandes villes des espaces dits
périurbains où vivent 9 millions de Français et sur
lesquels se maintiennent des exploitations représentant 10 % de la
surface agricole utile nationale.
Les actes de déprédation et les actes de vandalisme gratuit
semblent se développer sur les exploitations agricoles
périurbaines.
Il convient également de souligner les " bouffées "
de violence qui frappent des communes suburbaines moyennes jusqu'ici
épargnées par ces phénomènes.
• Le second phénomène inquiétant est
la
montée d'une délinquance qui est le fait de mineurs,
souvent en bandes organisées
; la part des mineurs dans les vols
avec violence est passée de 19 à 31 % sur les vingt
dernières années ; leur part dans les actes de vandalisme est
passée de 23 à 40 %. Ceci pose la question de l'organisation
de notre système judiciaire et son aptitude à répondre
à cette nouveauté ; cela pose également la question de
savoir si le système social d'aide aux familles ne devrait pas
rechercher dans certains cas à mieux responsabiliser les familles en
ouvrant la voie à un dialogue dans la dignité avec les
parents.
2. Une politique fortement axée sur la dimension préventive
Le
Gouvernement souligne que la politique de la prévention de la
délinquance est mise en oeuvre sur la totalité du territoire
national mais qu'elle s'attache à intensifier ses interventions dans les
sites prioritaires de la politique de la ville.
Cette politique est élaborée au sein de 850
conseils communaux
de prévention de la délinquance
dont 345 dans les communes
ayant signé un contrat de ville.
La circulaire du Premier ministre du 13 février 1997 instituant la
généralisation des
plans départementaux de
prévention de la délinquance
a indiqué que ces plans
devraient accorder une priorité à la prise en charge des jeunes
les plus en difficulté.
Le Gouvernement met également en avant :
- les initiatives visant à responsabiliser la
génération adulte,
- les mesures de prévention de la toxicomanie,
- le développement des mesures alternatives à la
détention dans le cadre des plans départementaux pour
prévenir les récidives,
- le développement de la justice de proximité et l'aide aux
victimes,
- des initiatives locales pour assurer la sécurité dans
certains lieux sensibles (gares et transports, centres commerciaux).
Par ailleurs, le CIV du 30 juin 1998 a chargé la DIV de présenter
des propositions visant à la simplification des dispositifs de
prévention et de sécurité. Celle-ci doit également
faire une étude sur les réponses à apporter aux
incivilités. Un séminaire national doit être
organisé pour refonder la question de la prévention de la
délinquance.
En matière de lutte contre la délinquance, le ministère
rappelle que sept
brigades anti-criminalité
départementales
(BAC) fonctionnent dans les départements de
la région parisienne. Ces unités ont été
créées à partir de 1996.
Il est indiqué que les
contrats locaux de sécurité
-dont 400 sont en cours d'élaboration-, doivent conduire au
développement d'une véritable sécurité de
proximité.
En revanche, s'agissant des effectifs, le ministère renvoie au
redéploiement prévu dans le cadre de la
réforme de la
carte des services de police et de gendarmerie
visant à
redéployer 3.000 policiers en zones sensibles et 1.200 gendarmes en
zones périurbaines et qui, à ce jour, n'est pas entrée en
vigueur.
Pour mémoire, il n'est pas inutile de rappeler que dans le cadre du
pacte de relance pour la ville, M. Alain Juppé, alors Premier ministre,
avait envisagé d'affecter 4.000 policiers supplémentaires en
trois ans dans les départements comportant des quartiers difficiles.
La présence supplémentaire d'agents sur le terrain repose donc
aujourd'hui quasi exclusivement sur l'arrivée des adjoints de
sécurité, qui ne peuvent, en tout état de cause,
participer à des missions de police judiciaire ou de maintien de l'ordre
et des agents locaux de médiation sociale qui ne disposent d'aucune
compétence judiciaire, d'aucun pouvoir réglementaire et qui ne
peuvent en aucun cas être armés.
Ces emplois de proximité ne peuvent remplacer l'expérience des
policiers et gendarmes qui présentent de toute manière un taux de
rotation très élevé lorsqu'ils sont affectés en
zone urbaine sensible.
La situation dans les quartiers apparaît donc menaçante du point
de vue de la sécurité.
Certes, une circulaire du ministère de l'intérieur du 11 mars
1998 a défini quatre orientations sur la lutte contre les violences
urbaines :
- renforcer la recherche et l'exploitation du renseignement en recourant
à des matériels adaptés (caméscope, appareil photo,
etc.) ;
- amplification de la recherche des situations de flagrant délit en
améliorant la rigueur professionnelle des interpellations ;
- concentrer les moyens d'investigation sur les banlieues sensibles pour
mettre un terme aux nombreux trafics ;
- conforter l'ordre public pour s'opposer aux exactions et
" manifester à la population, la volonté de l'Etat
d'assurer sa mission régalienne ".
Si les formules semblent pertinentes, la circulaire risque fort de demeurer
à l'état de voeu pieux si des effectifs supplémentaires de
policiers ne sont pas affectés dans les zones sensibles pour assumer les
missions envisagées.
C. UNE ATTENTION INSUFFISANTE PORTÉE AU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
A la
lecture du rapport Sueur, il apparaît que la politique
d'exonération fiscale et de charges sociales dans les quartiers,
lancée par le pacte de relance pour la ville, ne suscite pas une
adhésion de la part des pouvoirs publics.
Pourtant la redynamisation de l'économie dans les zones sensibles est
une des conditions essentielles pour réussir le retour des quartiers
dans le droit commun.
1. Le scepticisme du rapport Sueur
Lorsque
nous avions souhaité, l'année dernière, obtenir des
informations sur les résultats des ZFU, le Gouvernement nous avait
renvoyés au rapport à venir de M. Jean-Pierre Sueur.
Ce dernier ne semble pas avoir obtenu d'informations particulières de la
part de l'Administration et constate l'absence de statistiques fiables. Il
s'interroge sur le respect de la clause d'embauche des habitants des quartiers
en zone franche dues au faible niveau de qualification des chômeurs.
Il met l'accent également sur la petite taille des entreprises
installées qui seraient peu créatrices d'emplois ainsi que sur
les transferts qui auraient lieu à l'échelon communal.
En définitive, M. Jean-Pierre Sueur tranche dans ses propositions pour
le maintien des ZRU et des ZFU
" jusqu'au terme du dispositif ayant
entraîné leur création "
, c'est-à-dire au
moins pendant cinq ans.
2. La nouvelle dynamique des zones franches urbaines
Votre
rapporteur a reçu en audition l'Association nationale des villes zones
franches urbaines (ANVZFU) qui a procédé à un bilan
d'étape après 18 mois de mise en oeuvre du dispositif.
Au 1
er
novembre 1998,
4.622 entreprises
se sont
installées en ZFU dont 2.194 sont des créations.
Un constat analogue apparaît en matière d'emplois : depuis le
1
er
janvier 1996,
20.125 emplois nouveaux
sont mis en
place dans les quartiers dont 10.308 créations nettes.
La clause dite d'embauche locale est bien respectée : 37 % des
embauches se font au niveau de la zone.
Ce chiffre est d'autant plus spectaculaire qu'il fait suite à une baisse
continue de l'emploi dans les quartiers défavorisés depuis ces
dernières années, ce qui avait abouti à un stock de 35.000
emplois à la veille de l'instauration du pacte de relance pour la ville.
A Roubaix, dans la zone sensible, qui n'avait plus connu d'emplois nouveaux
depuis 15 ans, 2.500 emplois ont été implantés en 18 mois.
De même, la zone Garges-Sarcelles a connu 2.400 emplois nouveaux et les
communes concernées ne disposent plus actuellement des moyens fonciers
nécessaires pour fournir des locaux aux entreprises
intéressées.
Par ailleurs, il s'agit bien, dans 50 % des cas, de
créations
nettes d'emplois nouveaux,
ce qui conduit à relativiser le discours
qui voulait que les zones franches ne feraient que le bonheur des chasseurs de
primes. Des comités d'agrément informels se sont mis en place
dans la quasi-totalité des villes pour éviter les abus. Les
contrôles effectués par les services de l'Etat semblent avoir
été particulièrement attentifs.
S'agissant des emplois transférés, il est difficile de les
considérer comme de simples " délocalisations ". Un
examen attentif montre souvent que l'entreprise transférée a
suivi une logique de développement d'activité. Parfois, le
déménagement vise à éviter une fermeture qui
risquait d'être irréversible sans les aides sociales ou fiscales.
Il est regrettable, dans ce contexte, que le Gouvernement ait mis en place
l'établissement de restructuration des espaces commerciaux (EPARECA)
avec un retard de près d'un an et demi sur le programme initial. Ainsi,
selon l'ANVZFU, la première réunion de l'établissement
public s'est tenue seulement en octobre 1998.
Au total, malgré les réticences, le dispositif du pacte de
relance pour la ville apparaît bien comme le plus lisible et le plus
efficace qui a été mis en place depuis quinze ans pour relancer
l'activité économique dans des zones en situation
désespérée : les entreprises sont venues malgré la
réputation parfois déplorable des quartiers et
génèrent des flux économiques ; les habitants
bénéficient de ce regain d'activité et l'image du quartier
est revalorisée à l'intérieur comme à
l'extérieur ; la défiscalisation revient moins chère
à l'Etat qu'une subvention.
C'est pourquoi on ne peut que regretter que le Gouvernement actuel ne cherche
pas à accompagner, en facilitant les investissements commerciaux, le
mouvement de reprise qui s'est déclenché.
*
* *
Pour les raisons exposées ci-dessus, votre commission a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits relatifs à la ville dans le projet de budget pour 1999.
1
" Demain, la Ville " - rapport
présenté au ministre de l'emploi et de la solidarité par
M. Jean-Pierre Sueur, maire d'Orléans.
2
Les conditions de vie dans les quartiers prioritaires de la
politique de la ville par M. Philippe Choffel in Donnée urbaines,
ouvrage collectif, collection Villes, éditions Anthropos.
3
Décret n° 93-203 du 5 février 1993 pris pour
l'application de l'article 26 de la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991
d'orientation pour la ville et relatif à l'article 1466 A du code
général des impôts.
1
Décrets n
os
96-1157 et 96-1158 du 26
décembre 1996 fixant la liste des zones de redynamisation urbaine en
métropole et dans les DOM et décret n° 96-1159 du 26
décembre 1996 définissant l'indice synthétique de
sélection des zones de redynamisation urbaine en métropole.
4
Décret n° 96-1154 du 26 décembre 1996 portant
délimitation de zones franches urbaines dans certaines communes et
décret n° 96-115 du 26 décembre 1996 portant
délimitation de zones franches urbaines dans certaines communes des
départements d'outre-mer.
5
dont 10 millions de francs en dépenses directes de
fonctionnement (chapitre 37-82) et 13,5 millions de francs en
dépenses d'intervention (chapitre 46-60).
6
Le Monde, vendredi 13 novembre 1998.
7
Avis n° 71 (1998-1999), Tome II Intérieur : Police et
sécurité.