Projet de loi de finances pour 1999 : Outre-mer, aspects sociaux

N° 70

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VII

OUTRE-MER

(aspects sociaux)

Par M. Jean-Louis LORRAIN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet, André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Simon Loueckhote, Jacques Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 et 66 (annexe n° 34 ) (1998-1999).

Lois de finances.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 28 octobre 1998 , sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Louis Lorrain sur le projet de loi de finances pour 1999 ( outre-mer : aspects sociaux ).

Avant d'aborder les aspects sociaux du budget de l'outre-mer, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis , a tenu à rendre hommage à M. Pierre Lagourgue. Il a également précisé qu'il avait consulté l'ensemble des sénateurs d'outre-mer dans le cadre de la préparation du rapport pour avis.

Il a rappelé qu'il était difficile d'examiner ce budget sans insister sur le contexte social très préoccupant de l'outre-mer.

Il a estimé que la situation sociale de l'outre-mer s'était encore dégradée depuis l'année passée. Il a indiqué que le chômage avait augmenté pour atteindre en moyenne 32 % de la population active des départements d'outre-mer en août 1998, alors que la situation de l'emploi s'améliorait légèrement en métropole.

Il a précisé que le nombre d'allocataires du revenu minimum d'insertion (RMI) avait également progressé, constatant que 16 % de la population des DOM vivaient du RMI contre 3 % seulement environ en métropole.

Il a aussi remarqué que le retard de l'outre-mer en matière de logement restait considérable, estimant qu'il faudrait près de 20 ans pour rapprocher l'habitat de l'outre-mer des standards métropolitains.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis, a déclaré que c'était à l'aune de l'impact prévisible du budget sur cette situation sociale qu'il importait d'évaluer les crédits du secrétariat d'Etat à l'outre-mer.

Il a d'abord observé que les dotations du secrétariat d'Etat ne représentaient qu'entre 10 et 11 % de l'ensemble des crédits budgétaires affectés à l'outre-mer. Il a ensuite précisé que les crédits du secrétariat d'Etat ne recouvraient que les dispositifs relatifs à la politique de l'emploi et au logement social, les autres dépenses sociales étant en effet inscrites au budget du ministère de l'emploi et de la solidarité.

M. Jean-Louis Lorrain a souligné que le budget pour l'outre-mer était en progression de 7 % par rapport à l'année dernière. Il a estimé que cette évolution des crédits ne devait pas être en soi un motif de satisfaction, affirmant que ce n'est pas tant le volume des crédits qui compte que leur affectation.

Il a jugé qu'à cet égard le budget était contrasté.

Il a reconnu que certaines évolutions allaient incontestablement dans le bon sens. Il a ainsi souligné que le secrétariat d'Etat poursuivait sa politique d'assainissement des investissements en améliorant la couverture des autorisations de programme par des crédits de paiement. Il a également remarqué que le budget se recentrait sur le développement social et économique de l'outre-mer, les crédits correspondants représentant 79 % de l'ensemble des crédits, en hausse de 8 %. Il a insisté sur le fait que les crédits qui augmentaient le plus rapidement étaient ceux relatifs à l'emploi et au logement.

Il a indiqué que le fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM) était porté à 1,808 milliard de francs, soit une augmentation de 6,4 %. Il a aussi souligné que les crédits de la ligne budgétaire unique (LBU) progressaient de 58 % pour atteindre 897 millions de francs en crédits de paiement.

Il a estimé que cette réorientation de l'effort budgétaire vers les difficultés sociales majeures lui paraissait positive, constatant que les crédits affectés à l'emploi et au logement représentaient désormais 63 % du total des crédits.

Il a cependant considéré que ces améliorations ne devaient pas faire illusion. Il a d'abord jugé que la sous-consommation récurrente des crédits du FEDOM ou de la LBU risquait de rendre l'effort budgétaire affiché en partie factice.

Il a également regretté l'absence de mesure nouvelle forte. A ce propos, il a rappelé que M. Jean-Jack Queyranne avait annoncé à l'Assemblée nationale que le Parlement aurait à débattre, à l'automne prochain, d'un projet de loi d'orientation sur les départements d'outre-mer qui devrait comporter un important volet social.

Abordant la politique de l'emploi, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis , a insisté sur l'aggravation continue de la situation de l'emploi, constatant qu'en un an le nombre de demandeurs d'emploi inscrits à l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) avait augmenté de près de 5 % dans les départements d'outre-mer, passant de 200.000 à 210.000.

Il a souligné que le taux de chômage atteignait partout des niveaux très préoccupants : 23 % en Guyane, 26,6 % en Martinique, 28,8 % en Guadeloupe, 37,3 % à la Réunion et 41 % à Mayotte.

Il a également constaté que le chômage frappait tout particulièrement les jeunes, 55 % d'entre eux étant au chômage, et que la proportion de chômeurs de longue durée dépassait désormais les 50 %.

Il a insisté sur deux éléments d'explication fondamentaux : la forte croissance démographique et la faiblesse du niveau général de formation.

Il a déclaré que les crédits budgétaires consacrés à la politique de l'emploi et de la formation augmentaient de 6,4 %, permettant ainsi au FEDOM de financer en 1999 56.500 solutions d'insertion contre 48.500 en 1998. Il a également observé que 445 millions de francs seraient affectés aux emplois-jeunes, permettant de créer 3.500 nouveaux emplois en 1999.

Estimant que l'effort en faveur de l'emploi était certes important, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis, a cependant émis un certain nombre de réserves.

Il a d'abord observé que le développement des emplois-jeunes se faisait très largement au détriment des autres mesures en faveur de l'emploi, précisant que les crédits destinés aux emplois-jeunes augmentaient de 48 % alors que la dotation budgétaire affectée aux autres dispositifs du FEDOM diminuait de 2,2 %.

Il a également déploré une réorientation de la politique de l'emploi vers le secteur non marchand. Il a constaté que les aides à la création d'emplois dans le secteur marchand ne représentaient que 12 % des solutions d'insertion.

Il a exprimé la crainte que le nombre de solutions d'insertion proposées n'augmente pas autant que ne le suggère le budget. Et il a rappelé que l'augmentation du nombre de solutions s'accompagnait bien souvent d'une réduction de la durée effective des contrats qui risquait d'accentuer la précarité.

Il s'est aussi déclaré préoccupé par le déséquilibre de la répartition géographique des crédits de l'emploi, observant que ces crédits stagnaient pour Mayotte et les territoires d'outre-mer.

Enfin, il a exprimé la crainte que la diminution des dotations du fonds d'investissement des départements d'outre-mer (FIDOM) et du fonds d'investissement et de développement économique et social (FIDES) ne se traduise par un impact négatif sur l'emploi.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis, a en revanche estimé plus positives pour l'emploi d'autres mesures du budget. Il a d'abord souligné que les actions de formation professionnelle et d'insertion dans les DOM étaient renforcées en observant que le nombre d'actions de formation de l'agence nationale pour l'insertion à la formation des travailleurs d'outre-mer (ANT) et le nombre de places affectées à l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) au titre de la commande publique concerneraient 5.000 personnes en 1999.

Il a aussi souligné que le budget pour 1999 assurait la pérennité du service militaire adapté (SMA) en créant 500 postes de volontaires en contrepartie de la suppression de 1.000 postes d'appelés.

Il a néanmoins estimé que la révision prochaine de la loi du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les DOM, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte (dite loi Perben) devrait être l'occasion d'apporter certaines améliorations à la politique de l'emploi outre-mer. A cet égard, il a présenté plusieurs pistes de réformes qui pourraient être étudiées : l'extension éventuelle du FEDOM à Mayotte, le repositionnement de l'ensemble du dispositif vers le secteur marchand et la possibilité de créer un statut " d'entreprise franche " qui pourrait bénéficier d'exonérations fiscales et sociales.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis , a ensuite abordé la politique du logement, en soulignant que la situation du logement était particulièrement dégradée outre-mer. Il a estimé que le parc de logements restait très insuffisant, évaluant à 170.000 le nombre de logements qu'il faudrait construire pour parvenir à une situation équivalant à celle de la métropole.

Il s'est également déclaré préoccupé par l'insalubrité, estimant à près de 60.000 le nombre de logements insalubres à Mayotte et dans les DOM, soit 12 % du parc total.

Il a reconnu que le projet de budget pour 1999 constituait un effort important en faveur du logement, les crédits de la LBU augmentant de 58 % pour passer de 568 à 897 millions de francs en crédits de paiement.

Il a précisé que l'effort budgétaire total en faveur du logement atteindrait 1,507 milliard de francs après abondement d'une partie de la créance de proratisation du RMI, ces crédits étant entièrement affectés à l'aide à la pierre.

Il a remarqué que cet effort budgétaire devrait permettre le financement de 19.100 logements répartis entre 11.800 constructions neuves aidées et 7.300 opérations de réhabilitation et de résorption de l'habitat insalubre.

Il a également souligné que cet effort budgétaire important s'accompagnait d'un souci de simplification et d'accélération des procédures d'attribution des subventions de la LBU afin d'améliorer sensiblement le taux de consommation des crédits. Il a estimé que cette meilleure consommation des crédits devrait se vérifier dès cette année.

En dépit de ces aspects positifs, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis , a jugé que ce budget restait insuffisant. Il a d'abord regretté que les objectifs quantitatifs restent trop peu ambitieux par rapport aux besoins, en observant que les objectifs affichés pour 1999 devraient déjà être réalisés en 1998 en matière de construction.

Il a également souligné que l'augmentation de la LBU ne pouvait à elle seule résoudre la question du logement outre-mer, en rappelant que les logements construits étaient trop chers et difficilement accessibles à la population. Il a alors estimé que la politique du logement outre-mer devrait s'attacher à proposer des produits plus adaptés plutôt que de subventionner la construction de logements inadaptés à la demande.

A ce propos, il a annoncé que le Gouvernement étudiait actuellement deux nouveaux produits : le logement en accession différée, qui pourrait être acquis après dix ans de location par des ménages sociaux ou très sociaux, et le logement locatif social de transition, qui serait réservé aux ménages aux ressources supérieures au plafond du logement locatif social, mais ne pouvant pas accéder au logement intermédiaire.

Il a rappelé que le coût du foncier équipé constituait un obstacle majeur à une plus forte construction de logements sociaux. Observant que le Gouvernement proposait la création d'un fonds régional d'aménagement foncier et urbain (FRAFU) dans chaque département d'outre-mer et à Mayotte, il a estimé que ce projet de réforme de la politique foncière allait dans le bon sens, mais que l'expérience de la Réunion montrait toutefois les limites de ces FRAFU.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis , a ensuite estimé que la politique d'égalité sociale devait être poursuivie. Constatant que cette politique, qui visait à aligner progressivement les prestations sociales et les différents minima sociaux des départements d'outre-mer sur ceux de la métropole, était au point mort depuis 1996, il s'est déclaré favorable à un relèvement de l'allocation de parent isolé (API).

Il a jugé que cette amélioration des revenus sociaux relevait plus de l'équité que de l'assistanat. Il a d'ailleurs rappelé que la population d'outre-mer ne pouvait être considérée comme assistée, observant que la part des revenus sociaux dans le revenu total des ménages est plus forte en métropole (29,6 %) que dans les départements d'outre-mer (27,2 %).

En conclusion, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis , a estimé que les priorités du budget pour 1999 lui paraissaient aller dans la bonne direction, mais il a regretté que ces objectifs ne se traduisent pas par l'adoption des mesures nouvelles fortes dont a besoin l'outre-mer. Il a donc proposé à la commission d'émettre un avis de sagesse sur le budget de l'outre-mer pour 1999.

M. Philippe Nogrix a alors interrogé le rapporteur pour avis sur la faible proportion des revenus sociaux dans le revenu total des ménages des départements d'outre-mer. Il s'est également interrogé sur l'opportunité d'aligner l'API sur le niveau de la métropole. Il a enfin demandé au rapporteur d'apporter des précisions sur l'efficacité du volet insertion du RMI.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis , a indiqué que la faiblesse relative des revenus sociaux s'expliquait avant tout par la structure démographique des départements d'outre-mer, la population y étant plus jeune qu'en métropole. Il a observé que cette situation démographique avait pour effet de diminuer très sensiblement la part des retraites, même si la part des revenus liés aux prestations familiales et au RMI restait proportionnellement plus élevée qu'en métropole.

Concernant la poursuite de la politique d'égalité sociale, il a rappelé que le niveau de l'API était inférieur de moitié dans les DOM à celui de la métropole. Il a estimé qu'un alignement de l'API était une mesure de solidarité nécessaire, en rappelant que les allocataires de l'API étaient très souvent des jeunes femmes en situation très difficile et en voie d'exclusion. Il a indiqué que 14.000 personnes bénéficiaient de l'API, pour un montant global de 212 millions de francs à la fin de 1996.

S'agissant du RMI, il a rappelé que les agences départementales d'insertion (ADI), mises en place par la loi Perben, étaient chargées de mettre en oeuvre le volet insertion du RMI. Il a également précisé que la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions avait transformé les ADI en établissements publics locaux, dans le souci d'alléger des procédures jugées trop lourdes et trop complexes.

Constatant que le nombre de bénéficiaires du RMI entrés dans les mesures de la politique de l'emploi était passé de 15.000 en 1995 à plus de 28.000 en 1997, il a estimé que l'action d'insertion des ADI était satisfaisante. Il a ainsi observé qu'un quart des allocataires du RMI bénéficiait d'une action d'insertion, soit une proportion plus élevée qu'en métropole.

M. Jacques Machet s'est ensuite interrogé sur les spécificités du logement en outre-mer.

M. Philippe Nogrix s'est demandé si le logement social dans les DOM répondait aux mêmes normes techniques qu'en métropole.

M. Jean Delaneau, président , a exprimé la crainte que le logement construit outre-mer ne soit pas réellement adapté aux besoins des populations.

En réponse aux intervenants, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis , a rappelé que la spécificité majeure du logement outre-mer consistait dans la trop forte insalubrité. Il a indiqué que les logements construits devaient répondre aux mêmes normes techniques qu'en métropole, et il a souligné que cette contrainte technique pouvait contribuer à augmenter les coûts de construction des logements.

Il a cependant précisé que l'outre-mer bénéficiait de produits spécifiques en matière de logement, ces produits étant très souvent bien adaptés aux particularités de l'outre-mer et aux besoins et moyens des populations.

Il a, à ce propos, cité l'exemple du logement évolutif social (LES), en précisant qu'il s'agissait de maisons individuelles en accession très sociale à la propriété, dont les aménagements intérieurs et les finitions étaient progressivement réalisés par l'accédant.

La commission a alors, sur proposition de M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis, décidé d'émettre un avis de sagesse sur les crédits de l'outre-mer (aspects sociaux) pour 1999.