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19 novembre 1998 : Budget 1999 - Protection judiciaire de la jeunesse ( avis - première lecture )

 

Projet de loi de finances pour 1999

GELARD (Patrice)

AVIS 71 (98-99), Tome VI - COMMISSION DES LOIS


Table des matières





N° 71

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VI

JUSTICE :

PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE


Par M. Patrice GÉLARD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 et 66 (annexe n° 33) (1998-1999).

Lois de finances.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après avoir entendu Mme Elisabeth Guigou, ministre de la Justice, Garde des Sceaux, la commission des Lois, réunie le mercredi 2 décembre 1998, sous la présidence de M. Jacques Larché, président, a procédé, sur le rapport pour avis de M. Patrice Gélard, à l'examen des crédits relatifs à la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999.

La commission a décidé de donner un avis favorable à l'adoption de ces crédits sous le bénéfice des observations suivantes :

1/ Les crédits de la protection judiciaire de la jeunesse sont en hausse substantielle, +6,4 % par rapport à la loi de finances initiales pour 1998. Toutefois cet effort budgétaire sans précédent représente en partie un rattrapage par rapport aux années antérieures, pendant lesquelles la justice des mineurs a pu être qualifiée par certains de " justice mineure " en raison de moyens tout-à-fait insuffisants.

Les effets particulièrement néfastes des régulations budgétaires sur cette administration de taille modeste " étaient déjà dénoncés par M. Michel Rufin en 1996, au nom de votre commission des Lois. Votre commission constate que les gels de crédits, même s'ils ne représentent que 2% des crédits ouverts, doivent être retranchés de l'augmentation annoncée de 6,4 %, ce qui nuance l'appréciation très positive portée sur ce budget.

2/ La progression du nombre de décisions de justice en attente d'exécution est préoccupante. Elle rappelle que l'augmentation des moyens de la protection judiciaire de la jeunesse ne se fait pas à charge de travail constante, mais en parallèle avec des missions renouvelées, d'autant plus que 1998 est une année de relance forte de la politique de lutte contre la délinquance juvénile.

3/ L'exécution de la loi de programme pour la justice du 6 janvier 1995 sera terminée en 1999, respectant ainsi le délai de cinq ans initialement prévu. Comme le soulignait M. Michel Rufin, " Au niveau de la PJJ, des efforts budgétaires paraissent devoir être consentis, au-delà des engagements du plan pluriannuel pour la justice ". En l'absence d'une programmation de moyens suffisants, la Justice pourrait se trouver confrontée à des situations de délinquance qu'elle serait incapable de maîtriser. Une réflexion élargie et une démarche prospective sont nécessaires, en particulier par l'organisation d'auditions.

5/ Votre commission insiste sur la nécessité d'une contractualisation entre l'État et le département, pour une meilleure cohérence entre la protection administrative et la protection judiciaire de la jeunesse. Dans ce domaine, les inégalités entre départements sont importantes, et la modestie relative des moyens nouveaux ne permet d'envisager un rééquilibrage entre départements qu'à moyen terme.

6/ Votre rapporteur souhaite que le ministère de la Justice développe sur son site internet une information, destinée aux jeunes, sur leurs responsabilités civiles et pénales et sur les règles qui leur sont applicables.

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi de finances pour 1999 fixe à 26,3 milliards de francs le budget du ministère de la justice, ce qui représente une hausse de 5,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998, à comparer avec la hausse de 2,6 % des budgets civils de l'Etat.

L'amélioration de la prise en charge des jeunes confiés à la protection judiciaire de la jeunesse fait partie des priorités de la Chancellerie. 2,77 milliards de francs, soit 10,5 % du budget de la justice seront consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse. Les crédits sont en hausse de 6,42 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.

Ces moyens nouveaux devront répondre à l'augmentation sensible des infractions à caractère violent et du nombre de mineurs interpellés par les services de police et de gendarmerie : 92.000 en 1993, 126.000 en 1995 et 154.000 en 1997 (+67 % en quatre ans). En comparant les cinq premiers mois de 1998 à ceux de 1997, la part des mineurs mis en cause est passée de 19,2 % à 22 % de la délinquance générale. Toutefois les statistiques de criminalité établies par la police et la gendarmerie traduisent aussi en partie l'intensification de la surveillance des mineurs et le signalement plus systématique au parquet (différence entre les faits commis, les faits constatés, les faits élucidés et les personnes mises en cause). 

Le texte fondateur de la protection judiciaire de la jeunesse est l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante. Deux principes clé y sont affirmés : la primauté de la mesure éducative sur la répression et la spécialisation des magistrats et des procédures applicables. La double compétence du juge des enfants, qui intervient tant pour l'enfance délinquante que pour l'enfance en danger, résulte de l'ordonnance n° 58-1301 du 23 décembre 1958 relative à la protection de l'enfance et de l'adolescence en danger.

Après avoir exposé les crédits de la protection judiciaire de la jeunesse pour 1999, votre rapporteur les mettra en regard des besoins, puis exposera les orientations d'une politique de lutte contre la délinquance juvénile relancée en 1998.

I. LES CRÉDITS DE LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE (PJJ) POUR 1999

A. PRESENTATION GENERALE

2,77 milliards de francs soit 10,5 % du budget de la Justice sont consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse dans le projet de loi de finances pour 1999. L'augmentation du budget de la PJJ de 6,42 % tient à la progression des mesures acquises (+70,4 MF), des mesures nouvelles (+70,7 MF) et des équipements (+26 MF en CP).

Les crédits destinés à la rémunération des prestations du secteur associatif habilité (1232,7 MF) représentent 44,5 % du budget. Les crédits destinés au secteur public représentent 55,5 % du budget 1999 et augmentent de 106 MF (+7,4 % par rapport à la loi de finances initiale 98). Le budget de la PJJ est dominé par les dépenses de fonctionnement, qui augmentent de 6,8 %. Parmi elles, les crédits affectés aux dépenses en personnel augmentent de 5,6 % et s'élèvent à 1,13 milliard de francs.

STRUCTURE DU BUDGET DE LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE
(PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1999)



 

millions de francs

Secteur public

1.538,17

dont : Personnel (titre III)

1.126,14

Matériel (titre III)

299,29

Subventions (titre IV)

15,74

Equipement en CP (titre V)

97

Secteur associatif

1.232,71

B. REPARTITION DES CREDITS SUPPLEMENTAIRES

1. Les dépenses ordinaires

Les mesures nouvelles correspondant aux dépenses ordinaires (titres III et IV) sont en augmentation de 70,7 millions de francs soit +2,72 % par rapport à 1998.

Ces moyens supplémentaires seront essentiellement consacrés à la création de 150 emplois (+100 emplois en 1998 et +60 en 1997) dont 113 éducateurs et chefs de service éducatif. Il s'agit du plus fort taux annuel d'augmentation des effectifs de la PJJ depuis 1982.

Les 150 créations d'emplois
visent à renforcer les prises en charge diversifiées des mineurs : développer la mesure de réparation (10 éducateurs soit une capacité accrue de 900 mesures nouvelles) ; développer le milieu ouvert (35 éducateurs) ; développer l'accueil de jour (20 éducateurs) ; améliorer le suivi médico-social (6 psychologues et 6 infirmiers) ; renforcer les services éducatifs auprès des tribunaux et des centres d'action éducative. 30 emplois sont créés pour réduire les délais de prise en charge des mesures de suivi en milieu ouvert. Les capacités d'accueil du milieu ouvert sont augmentées : ouverture de 10 classes relais, développement d'activités de formation et d'insertion. Les capacités d'hébergement individualisé et collectif sont accrues par 75 places supplémentaires en familles d'accueil, l'ouverture de 2 foyers de 18 places et la mise en place de 7 dispositifs éducatifs renforcés.

L'achèvement des mesures statutaires concerne en particulier les corps des directeurs, professeurs techniques et psychologues. La création des emplois de directeurs régionaux et départementaux, dont les nouveaux statuts résultent de deux décrets du 17 juin 1998, se poursuit, l'emploi de directeur départemental de la PJJ étant une innovation. Les autres mesures concernent la création au 1er janvier 1998 du quatrième grade du corps des agents techniques d'éducation, les «pyramidages statutaires» (560.000 F) et les transformations liées aux besoins des services (900.000 F).

Les rémunérations seront mises en conformité avec l'accord salarial dans la fonction publique en faveur des bas salaires (750.000 F). Les mesures indemnitaires (5,2 MF) consistent en la revalorisation de l'indemnité pour travaux des dimanches et jours fériés, de l'indemnité de surveillance de nuit et du régime indemnitaire des éducateurs, des chefs de service éducatifs et des directeurs. Enfin les crédits destinés à la formation s'élèvent à 28,9 MF.

Les moyens nouveaux affectés aux subventions (1,3 MF) permettront le soutien aux associations qui développent des actions d'insertion intéressant la PJJ.

2. Les dépenses en capital

En 1997, les crédits d'équipement de l'ensemble du ministère de la Justice ont été regroupés, mettant en oeuvre la globalisation des crédits par services amorcée en 1987. Un chapitre unique " Equipement " regroupe six articles de prévision, dont un consacré à la PJJ. Cette modification de la nomenclature budgétaire permet de simplifier le suivi de l'exécution des travaux et de faciliter le redéploiement des ressources.

Les crédits d'investissement représentent un montant d'autorisations de programme de 84 MF. Les crédits de paiement de 97 MF se répartissent en 55 MF pour les services votés et 42 MF pour les mesures nouvelles.

Les autorisations de programme ouvertes en 1999 seront consacrées à la création de deux nouveaux foyers d'hébergement à Melun-Sénart et Mulhouse, à la rénovation d'hébergements existants (Paris, Nord, Pas-de-Calais, Rhône, Bouches-du-Rhône), à la poursuite de la politique de mutualisation des directions départementales et des directions régionales, à la création et l'adaptation de centres de jour et de services de milieu ouvert, aux mise en sécurité et entretien du patrimoine.

3. Les autres lignes budgétaires mises à contribution.

D'autres lignes budgétaires des services judiciaires participent à la politique de la PJJ, principalement la création de maisons de justice et la mise en place du traitement en temps réel des affaires pénales. Dans le chapitre des frais de justice, une mesure nouvelle de 42 MF est destinée à accompagner la mise en oeuvre du plan de réforme de la justice, en particulier la loi relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles. Seront financés la création de nouvelles alternatives aux poursuites, les administrateurs ad hoc ", et le recrutement et la formation de 200 délégués du procureur (6 MF financés sur les frais de justice), spécialisés en matière de mineurs, qui interviendront dans les maisons de justice.

II. CES MOYENS ACCRUS DOIVENT ETRE MIS EN REGARD DES BESOINS DE LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE

A. L'EXECUTION DU BUDGET DE LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE EST SATISFAISANTE.

1. L'exécution de la loi de programme pour la justice.

La loi de programme n° 95-9 du 6 janvier 1995 relative à la justice prévoyait l'attribution à la protection judiciaire de la jeunesse de 400 MF d'autorisations de programme sur cinq ans et la création de 400 emplois budgétaires. La durée d'exécution en a été majorée d'une année, mais la PJJ exécute cette loi de programme sur les cinq ans initialement prévus. En effet, de 1995 à 1998, 332 emplois ont été créés, soit un taux d'exécution de 83 % en quatre ans. Le taux d'exécution des créations d'emplois sera de 120 % si les 150 emplois inscrits sont réellement créés.

Les autorisations de programme nettes après régulation représentent 304 MF de 1995 à 1998. Le taux d'exécution sur quatre ans est donc de 76 %. En y ajoutant les 84 MF d'AP prévues pour 1999, le taux d'exécution atteindrait 97 % sur cinq ans (le taux d'inscription sans tenir compte des régulations budgétaires atteint 100 %). La loi de programme ne prévoit pas d'échéancier des crédits de paiement correspondant aux autorisations de programme qu'elle ouvre par ailleurs. Or, le gel puis les annulations de crédits ralentissent le rythme de l'utilisation effective des AP ouvertes en loi de finances initiale. C'est ainsi que de janvier 1995 à juin 1998, alors que 90 MF d'AP ont été prévues pour la création de 219 places d'hébergement collectif, seulement 115 places ont été livrées au 30 juin 1998, soit un taux de réalisation de 52,5 %.

2. La gestion des autorisations budgétaires.

La situation définitive des crédits ouverts et des dépenses constatées pour l'année 1997 met en évidence des mesures de régulation budgétaire dommageables, concernant un budget jugé prioritaire, même si le taux de modification en cours de gestion reste faible. Les indemnités et allocations diverses allouées aux personnels de la PJJ ont donné lieu à 2,5 millions de francs d'annulations de crédits, soit 2,2 % des crédits ouverts. De même, 450.000 F de subventions et interventions diverses ont été annulées soit 2 % des crédits ouverts. Certains crédits n'ont pas été utilisés : 28 MF de crédits de remboursement des prestations effectuées par le secteur habilité ont été reportés à la gestion suivante, soit 2,4 % des crédits ouverts. Cependant, la régulation budgétaire reste modérée, et le taux de consommation des crédits augmente (l'augmentation de la dépense est supérieure à celle des crédits).

3. Le décalage entre emplois budgétaires et emplois réels.

Le taux de vacance des postes de magistrats est de 4%, les effectifs budgétaires de la fonction (juge des enfants, premier juge des enfants et vice-président de tribunal pour enfants) s'élevant à 330 et les effectifs réels à 317. Cette différence s'explique en partie par des délais incompressibles de recrutement. Le décret du 30 juin 1998 qui a procédé à la création de 16 postes budgétaires de juges des enfants et au redéploiement de 4 emplois de juges des enfants est encourageant.

B. L'EFFORT BUDGETAIRE EST D'AUTANT PLUS NECESSAIRE QUE LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE A PARFOIS DU MAL A REMPLIR SES MISSIONS.

1. Personnel et organisation administrative.

Des emplois-jeunes en soutien de l'activité éducative peuvent être recrutés dans les associations agissant en lien direct avec les services. Dans ce cas, les projets sont élaborés localement par les directeurs régionaux et départementaux de la PJJ. La mise en commun des moyens avec l'Education nationale et le ministère de l'Intérieur, qui recrutent respectivement les aides-éducateurs et les adjoints de sécurité, est recherchée. Dans le secteur associatif habilité, l'Association française de la sauvegarde de l'enfance et de l'adolescence a signé en décembre 1997 un accord-cadre avec les ministères de la Justice et de l'Emploi, visant au recrutement de 1.000 jeunes en trois ans. Les recrutements effectifs sont conditionnés par une formation préalable.

L'information statistique sur l'activité des tribunaux pour enfants n'est pas suffisamment précise, comme le soulevait déjà le rapport de M. Michel Rufin en 1996, en raison de moyens informatiques insuffisants. Le problème majeur est celui de l'articulation entre les statistiques des services de police et les statistiques judiciaires. Une dizaine de tribunaux pour enfants ont expérimenté en 1997 les " tableaux de bord statistiques " (logiciel AROBASE). Cette expérimentation devrait être étendue à l'ensemble des tribunaux pour enfants, sous réserve pour le quart d'entre eux d'une informatisation préalable. Les outils informatiques du parquet et des juges pour enfants ne sont pas interconnectés, ce qui crée des difficultés sérieuses pour la consultation et surtout l'échange de données.

De manière plus générale, votre rapporteur souhaite que le ministère de la Justice développe sur son site internet, déjà très performant, une information, destinée aux jeunes, sur leurs responsabilités civiles et pénales et les règles qui leur sont applicables.

2. L'ordonnance du 2 février 1945 est insuffisamment appliquée faute de moyens.

En 1997, le retard d'exécution des décisions de justice touche 7.250 mesures confiées aux services de la PJJ. 5.400 mesures en milieu ouvert (+46% par rapport à 1996) et 1.850 mesures d'investigation sont en attente d'exécution. Certaines décisions de justice deviennent caduques en raison du délai trop long de mise en oeuvre.

La loi n° 96-585 du 1er juillet 1996 modifiant l'ordonnance du 2 février 1945 (articles 5 et 8-2) a introduit la procédure de comparution à délai rapproché. Cette procédure est peu employée, car les conditions en sont rarement réunies (nature correctionnelle des faits reprochés, pas de nécessité d'investigation, connaissance de la personnalité et de l'environnement du mineur). Pourtant, il ne semble pas que la majorité des tribunaux pour enfants présentent actuellement des délais d'audiencement inférieurs à trois mois.

La spécialisation de la police et de la gendarmerie est en cours de réalisation. La gendarmerie développe ses brigades de prévention de la délinquance juvénile (BPDJ) qui passent de 10 à 20 en 1998. Les brigades des mineurs de la police nationale, qui sont compétentes pour les mineurs victimes, verront leurs compétences étendues au traitement de certains actes commis par les mineurs notamment en milieu scolaire. La désignation d'un " référent police-jeunes " devrait permettre de centraliser les informations départementales sur la délinquance des mineurs.

La spécialisation du parquet des mineurs est elle aussi à confirmer. Aussi la circulaire de politique pénale du 15 juillet 1998 rappelle-t-elle la nécessité d'une spécialisation d'un ou plusieurs magistrats du parquet à l'égard des mineurs dans chaque tribunal de grande instance.

La spécialisation des avocats en droit des mineurs est insuffisante à l'heure actuelle ; pourtant l'article 4-1 de l'ordonnance de 1945 fait de la présence de l'avocat auprès du mineur poursuivi une obligation légale, depuis la loi n° 93-2 du 4 janvier 1993 modifiant le code de procédure pénale. La prise en charge financière de l'avocat par l'aide juridique mérite d'être revue à la hausse. En ce sens, proposée par votre commission des Lois, l'extension aux mineurs de l'aide à l'intervention de l'avocat en matière de médiation pénale a été adoptée par le Sénat, lors de l'examen en première lecture du projet de loi relatif à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits.

3. L'accroissement sensible de la charge de travail.

Les parquets et les juges pour enfants sont de plus en plus sollicités. En 1996, les requêtes du parquet en matière pénale s'élevaient à 42.600, soit une progression de 14,2 % par rapport à 1995 ; le nombre de jugements était de 41.500 (+9,3 %) et le nombre d'ordonnances de 15.100 (+28,6 %).

Cet accroissement de la charge de travail est en partie dû aux modifications législatives sur la réparation et le traitement en temps réel des affaires de mineurs. La réparation pénale, issue de la loi n° 93-2 du 4 janvier 1993 portant réforme du code de procédure pénale, constitue une nouvelle forme de traitement des affaires pénales en milieu ouvert (article 12-1 de l'ordonnance du 2 février 1945). Celle-ci peut être proposée au mineur par le procureur de la République, la juridiction chargée de l'instruction ou la juridiction de jugement. En 1997, 6.050 mesures de réparation ont été ordonnées par les magistrats soit une progression de 20,3 % par rapport à 1996. La réparation est matérielle (par exemple le jeune envoie une lettre d'excuse et nettoie le mur qu'il a «taggé») ou financière. Le traitement en temps réel par les parquets a connu un fort développement depuis la loi n° 95- 125 du 8 février 1995 qui organise la convocation du mineur par officier de police judiciaire (COPJ) devant le juge des enfants en vue de sa mise en examen (articles 5 et 8-1 de l'ordonnance du 2 février 1945).

Le service éducatif auprès du tribunal (SEAT) est obligatoirement consulté avant toute décision du juge des enfants au titre de la COPJ, et toute réquisition du parquet en vue de la comparution du mineur à délai rapproché. Or ces nouvelles missions s'ajoutent à celles traditionnellement dévolues au SEAT, lequel établit un rapport écrit sur la situation du mineur et fait une proposition éducative, est consulté avant toute réquisition ou décision de placement en détention provisoire, ou sa prolongation.

L'augmentation des moyens de la PJJ ne se fait pas à travail constant mais en parallèle avec des missions renouvelées.

Tous secteurs confondus, environ 140.000 jeunes sont pris en charge en permanence dans le cadre de la protection judiciaire de la jeunesse. Le secteur associatif assure près des trois quarts des prises en charge et 90 % des mesures de placement. Tandis que le secteur public intervient en priorité pour les jeunes délinquants et les jeunes majeurs, le secteur associatif réalise l'essentiel de son activité en assistance éducative. La prédominance du milieu ouvert dans le secteur public est en partie la conséquence du grand nombre de mesures en milieu ouvert au pénal, lesquelles relèvent de la compétence exclusive du secteur public, hormis la réparation.

L'ampleur de la tâche fait que le secteur public rencontre des difficultés à remplir sa fonction d'hébergement, comme le souligne, concernant les aspects strictement sanitaires, l'étude épidémiologique sur l'état de santé des jeunes suivis par la PJJ, rendue publique par l'Institut national de la recherche et de la santé médicale (INSERM) en octobre 1998.

III. LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LA DÉLINQUANCE JUVENILE

A. LA RELANCE DE LA PROTECTION DES MINEURS ET DE LA LUTTE CONTRE LA DELINQUANCE JUVENILE.

1. Une modification législative.

La loi n° 98-468 du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs prévoit que le juge des enfants peut confier au secteur public de la PJJ la surveillance des mineurs condamnés à la peine de suivi socio-judiciaire. En matière d'enfance en danger, pour la première fois sont introduites des dispositions relatives à l'enfant victime, en particulier pour lui garantir le droit d'être entendu et prévoir que son audition soit enregistrée.

La principale innovation consiste en la désignation, par le procureur de la République ou le juge d'instruction, d'un " administrateur ad hoc ", lorsque la protection des intérêts du mineur n'est pas complètement assurée par ses représentants légaux ou par l'un d'entre eux. Cet administrateur peut être désigné au stade de l'enquête comme à celui de l'instruction.

2. Le plan gouvernemental de lutte contre la délinquance juvénile.

En avril 1998, la mission interministérielle sur la prévention de la délinquance des mineurs, conduite par les députés Christine Lazerges et Jean-Pierre Balduyck, a remis son rapport au Premier ministre, en formulant 135 propositions. Celles-ci ont été en partie reprises par le Conseil de Sécurité Intérieure du 8 juin 1998 qui a arrêté les orientations du Gouvernement en matière de lutte contre la délinquance juvénile, en parallèle avec la relance de la politique de la ville (30 juin 1998) et celle du plan de lutte contre la violence en milieu scolaire (novembre 1997).

La circulaire de politique pénale du 15 juillet 1998 adressée aux parquets a fixé le cadre de l'action publique pour lutter contre la délinquance des mineurs. Il s'agit en priorité d'apporter une réponse rapide aux faits de délinquance commis par des mineurs, au moyen du traitement en temps réel avec convocation rapide et systématique des mineurs et de leurs parents, et en utilisant toutes mesures et peines adaptées aux mineurs, par exemple le classement sous conditions et les mesures de réparation. La responsabilité des parents est affirmée, y compris par la vérification de l'utilisation conforme à l'intérêt des mineurs des prestations familiales. Une meilleure coordination entre les différents acteurs judiciaires est souhaitée.

La prise en charge des mineurs sera réorganisée en tenant compte de deux objectifs : assurer la continuité de l'action éducative, diversifier les dispositifs d'hébergement et d'éloignement. Une cellule de coordination de l'accueil d'urgence, associant le secteur public, le secteur associatif habilité et éventuellement l'aide sociale à l'enfance, en concertation avec les juridictions, sera créée dans chaque département prioritaire.

De manière générale, le renforcement des moyens se concentrera dans les 26 départements prioritaires, qui présentent un fort taux de délinquance (Voir liste en annexe).

B. LES PRIORITES A PRENDRE EN COMPTE DANS LE BUDGET PJJ POUR 1999.

1. La politique carcérale.

Les conditions dans lesquelles peuvent être incarcérés les mineurs sont définies à l'article 20-2 de l'ordonnance de 1945. Les mineurs de plus de treize ans encourent une peine privative de liberté qui ne peut excéder la moitié de la peine encourue par un majeur, soit un maximum de vingt ans de réclusion criminelle. Sur décision spécialement motivée du tribunal pour enfants, cette restriction peut être écartée pour les mineurs de plus de seize ans.

Au 1er janvier 1998, 645 jeunes étaient en prison (576 au 1er janvier 1997) dont 76 de moins de 16 ans (12 %). En termes de flux, 3.600 jeunes étaient passés par la prison en 1997. En 1998, la totalité des 50 postes de surveillants supplémentaires créés ont été affectés aux centres de jeunes détenus. Les mineurs restent en prison en moyenne deux mois et demi ; en 1996, 76 % des mineurs incarcérés étaient restés moins de 3 mois en prison. Le décalage entre le nombre de places dans les quartiers des mineurs, environ 350, et le nombre de mineurs incarcérés à un moment donné (700 à 750), a pour conséquence que, dans certains quartiers pour mineurs, la sécurité des jeunes détenus n'est pas assurée.

L'amélioration des conditions de détention des mineurs est une des priorités du ministère de la Justice qui entend : réexaminer la carte pénitentiaire et aménager des quartiers réservés aux mineurs, de 20 à 25 places, en priorité en Ile de France ; renforcer les interventions médico-psychologiques, pédagogiques et socio-éducatives en prison ; organiser des formations conjointes entre l'administration pénitentiaire et la protection judiciaire de la jeunesse pour les surveillants des quartiers de mineurs ; mettre en place un " tutorat éducatif " afin d'assurer la continuité du suivi du mineur incarcéré, y compris à sa sortie de prison.

La circulaire de politique pénale du 15 juillet 1998 invite les parquets à créer des commissions de suivi de l'incarcération des mineurs. Ces commissions peuvent s'attacher à définir les conditions favorisant les mesures d'aménagement des peines au bénéfice des mineurs condamnés à une peine privative de liberté, lesquelles sont à ce jour quasiment inexistantes.

2. La déconcentration des moyens de la PJJ.

La direction de la PJJ a connu d'importantes évolutions depuis le décret du 14 janvier 1988 créant les services extérieurs de l'Education surveillée. Aujourd'hui elle a pratiquement achevé son implantation territoriale, avec 15 directions régionales et 100 directions départementales.

Le taux de déconcentration des crédits progresse (rapport entre les délégations d'autorisations d'engagement et les crédits disponibles, en excluant les crédits centralisés par nature, comme les crédits de personnel) : depuis 1992, la déconcentration prévaut pour l'essentiel des opérations immobilières de la PJJ.

En revanche, la déconcentration de la gestion administrative des effectifs n'en est qu'au stade de la réflexion, puisqu'un groupe de travail de la direction de la PJJ doit remettre ses conclusions en avril 1999. Des schémas départementaux permettent déjà de mieux prévoir la répartition géographique des personnels. Votre rapporteur souhaite que l'idée d'affecter du personnel, en particulier des éducateurs, à une direction régionale, qui pourrait ensuite les affecter au gré des besoins et des vacances constatées dans les différents établissements, soit étudiée. Cette solution est déjà à l'étude au ministère de l'Education nationale, pour répondre aux absences imprévues de professeurs. Enfin, si la formation professionnelle continue du personnel est déconcentrée au niveau des centres régionaux de formation, il est à noter que la délocalisation du Centre national de formation et d'études de la protection judiciaire de la jeunesse (CNFEPJJ) est interrompue pour des raisons financières.

La déconcentration paraît d'autant plus nécessaire que certains départements manquent de moyens par rapport à leurs besoins, comme la Seine-Saint-Denis. A l'heure actuelle, 55 % des moyens de fonctionnement sont déjà affectés aux 26 départements prioritaires, et la proportion atteint les deux tiers pour les moyens nouveaux. Mais la modestie relative des moyens nouveaux (150 créations d'emplois sur un stock de 5.891 emplois soit 2,5%) ne permet d'envisager un rééquilibrage entre départements qu'à moyen terme.

3. La contractualisation entre l'Etat et les collectivités locales.

Le département est responsable, depuis la loi de décentralisation du 6 janvier 1986, de la protection administrative de l'enfance en danger, au titre de l'Aide Sociale à l'Enfance (ASE), et de la prévention de la délinquance. Une meilleure complémentarité entre protection administrative et protection judiciaire de la jeunesse doit être recherchée, afin d'éviter la saisine judiciaire pour une situation qui relèverait de la compétence de l'autorité administrative, sachant que le département et les services de la PJJ font une utilisation conjointe des structures du secteur associatif habilité. Tous deux participent à l'élaboration des schémas départementaux de prévention et de traitement de la délinquance, conjointement avec les juridictions pour mineurs.

La Chancellerie et l'Assemblée des Présidents de Conseils Généraux travaillent au développement de la collaboration à l'échelon local en vue du diagnostic de la délinquance et de la réforme des dispositifs locaux de protection de l'enfance. Une étude sera menée dans dix départements sur les relations entre justice et département dans la prise en charge des jeunes, selon un cahier des charges établi en octobre 1998.

Les municipalités élaborent les Contrats Locaux de Sécurité (CLS) avec les parquets et la PJJ ; il s'agit de définir des actions conjointes de prévention et de traitement de la délinquance des mineurs à partir d'un diagnostic local, en tenant compte des décisions prises au sein des conseils communaux de prévention de la délinquance (CCPD) et en incluant les actions des éventuels groupes locaux de traitement de la délinquance (GLTD). Les mesures de réparation et les travaux d'intérêt général, qui nécessitent la collaboration des collectivités locales, sont organisés dans le cadre des contrats locaux de sécurité.

C. LES DISPOSITIFS ÉDUCATIFS RENFORCÉS.

1. Le bilan des Unités à Encadrement Educatif Renforcé.

Les unités à encadrement éducatif renforcé représentent une possibilité pour les mineurs les plus ancrés dans la délinquance et la récidive de faire l'objet d'une prise en charge éducative individualisée, continue, en rupture avec leur mode de vie habituel, dans une structure de cinq mineurs et cinq éducateurs. Elles ont été mises en place en 1996 par le ministère de la Justice dans le cadre du Pacte de relance pour la Ville, avec un objectif de création de 50 UEER. Une pause a été décidée en septembre 1997 pour faire le bilan de ces unités.

Le rapport des Inspections Générales de l'Administration, des Affaires sociales et des Services judiciaires a été remis en janvier 1998. Il souligne le caractère novateur des UEER et leur bilan qualitatif positif, remarquant que cette expérience avait confirmé la pertinence des formules de prise en charge intensive et individualisée pour les jeunes les plus déstructurés.

Cependant les Inspections générales mettent aussi en évidence les difficultés d'installation de ces unités contestées et leur coût assez élevé. En raison d'investissements réalisés par voie d'acquisition, le coût annuel moyen d'une place en UEER s'est élevé pour la première année à environ 305.000 francs, soit en moyenne un prix de journée de 1.700 francs par place (en comptant le nombre de journées effectives). De septembre 1996 à septembre 1997, 17 UEER ont été ouvertes (dont 7 dans le secteur public) et ont accueilli 167 jeunes, mais quatre ont suspendu leur activité depuis ou sont en sommeil.

2. La poursuite de l'expérience : les dispositifs éducatifs renforcés.

Le Gouvernement a décidé la poursuite de l'expérience des UEER sous le nouveau nom de dispositifs éducatifs renforcés, et envisage de porter leur nombre à 20 d'ici fin 1999. Selon le rapport des inspections générales, une douzaine de projets du secteur associatif seraient prêts à démarrer à brève échéance. En revanche les projets du secteur public ne pourront être mis en oeuvre qu'au cours du deuxième semestre 1999. Le coût budgétaire moyen de fonctionnement est de 400.000 francs par dispositif éducatif renforcé. Les moyens budgétaires seront dégagés par le redéploiement des crédits de fonctionnement et de formation, pour le secteur public, et des crédits de remboursement de leurs prestations, pour les associations habilitées.

Le Gouvernement souhaite que l'accent soit davantage mis sur le projet que sur la structure. En particulier, le passage aux DER ne signifie pas l'abandon des UEER, puisqu'on pourra trouver une unité à encadrement éducatif renforcé au sein d'un dispositif éducatif renforcé. Les deux répondent au même principe, à savoir la présence d'adultes en permanence auprès du jeune, dans une structure de taille très réduite, permettant la rupture avec son mode de vie habituel. Votre rapporteur, ainsi que son prédécesseur, M. Michel RUFIN, sont attachés à cette forme particulière de prise en charge des mineurs, regroupant des actions diversifiées.

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Votre commission rappelle la nécessité d'une étude prospective sur la délinquance des mineurs, afin de programmer les moyens nécessaires à moyen ou long terme. Elle souligne l'intérêt des mesures qui favorisent la responsabilisation des mineurs, comme la réparation, notamment la réparation matérielle des dommages causés, lorsque celle-ci est possible.

Sous le bénéfice de l'ensemble des observations qu'elle a formulées, votre commission des Lois a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de la Justice consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse.

Annexe : chiffres-clé de la PJJ.

1031 établissements dans le secteur associatif habilité. 376 établissements et services dans le secteur public au 1er janvier 1998 : 98 services éducatifs auprès des tribunaux, 239 centres d'action éducative, 39 foyers d'action éducative.

6.245 emplois budgétaires et 5.891 emplois réels (94,3%) en 1998, dont 494 directeurs (8,3%), 3.105 éducateurs, chefs de service éducatif et enseignants (49%), 456 psychologues, personnels de service social et infirmiers (7,7%), 935 attachés, secrétaires administratifs et personnels de bureau (16%), 278 agents techniques d'éducation.

140.320 jeunes étaient sous protection judiciaire de la jeunesse au 31 décembre 1996, dont 75,4% dans le secteur associatif habilité. 80,5% étaient en milieu ouvert, 14,7% en établissement, 3,6% en placement familial et 1% en centre de jour. Au cours de l'année 1996, 238.870 jeunes ont été suivis par la PJJ dont 68,4% dans le secteur associatif habilité.

En 1997, les juges des enfants ont rendu 150.000 décisions d'assistance éducative et mené 62.000 procédures au fond en matière pénale. 23.022 investigations concernant des jeunes délinquants ont été menées, avec les conséquences suivantes :



Liste des 26 départements jugés prioritaires : 06 Alpes Maritimes. 13 Bouches du Rhône. 26 Drôme. 28 Eure et Loir. 31 Haute Garonne. 33 Gironde. 34 Hérault. 38 Isère. 42 Loire. 44 Loire Atlantique. 59 Nord. 60 Oise. 62 Pas de Calais. 67 Bas Rhin. 68 Haut Rhin. 69 Rhône. 76 Seine Maritime. 77 Seine et Marne. 78 Yvelines. 83 Var. 84 Vaucluse. 91 Essonne. 92 hauts de Seine. 93 Seine-Saint-Denis. 94 Val de Marne. 95 Val d'Oise.