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25 novembre 1999 : Budget 2000 - culture ( avis - première lecture )

 

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II. LA DÉMOCRATISATION CULTURELLE : UNE CONQUÊTE ENCORE INACHEVÉE

La priorité accordée à la démocratisation culturelle en 2000 s'inscrit dans la continuité des missions du ministère de la culture telles qu'elles ont été conçues dès sa création par André Malraux : " rendre accessibles les oeuvres capitales de l'humanité, et d'abord de la France, au plus grand nombre possible de Français, assurer la plus vaste audience à votre patrimoine ".

Jusqu'à présent, le secteur du patrimoine et des musées n'avait pas fait l'objet, dans ce domaine, d'efforts significatifs, à la différence par exemple du spectacle vivant. Les mesures prévues par le projet de budget pour élargir l'accès au patrimoine vont donc dans le bon sens même si votre rapporteur regrettera qu'elles ne s'accompagnent pas d'un effort suffisant de conservation.

Cependant, les mesures tarifaires ne peuvent prétendre permettre une véritable égalité d'accès à la culture que si elles s'accompagnent d'un effort d'éducation. Or, dans le domaine des enseignements artistiques, le budget pour 2000, s'il comporte des mesures bienvenues, reste encore très en deçà des ambitions affichées.

A. ÉLARGIR L'ACCÈS AU PATRIMOINE

1. Ouvrir les lieux du patrimoine aux citoyens

a) Accroître les publics

· L'extension de la gratuité pour l'accès aux monuments historiques

Le 13 juin dernier, ont été annoncées en conseil des ministres 22 mesures tarifaires destinées à favoriser l'accès du plus grand nombre à la culture. Parmi celles-ci, figure la gratuité de l'accès aux monuments historiques gérés par la caisse nationale des monuments historiques le premier dimanche de chaque mois d'octobre à mai, et tous les jours de l'année pour les moins de dix-huit ans.

Cette mesure, dont le coût estimé en année pleine à 15 millions de francs sera compensée intégralement par une mesure nouvelle d'un montant équivalent inscrite sur le chapitre 43-20 (interventions culturelles d'intérêt national), correspond incontestablement à une attente du public.

· Une mesure qui répond à une attente des Français

La dernière enquête sur les pratiques culturelles des Français a témoigné de l'intérêt que les Français portent au patrimoine et les formes très diverses à travers lesquelles celui-ci s'exprime. Cette curiosité se manifeste notamment au travers du succès rencontré par les journées du patrimoine qui, en 1999, ont permis à plus de 11 millions de visiteurs d'accéder à quelque 14 000 sites ouverts gratuitement à la visite. On notera que bien qu'ouverts toute l'année, de nombreux monuments historiques ont, à l'occasion de cette manifestation, vu leur fréquentation croître significativement, ce qui atteste de l'opportunité des mesures de gratuité.

L'attrait du public pour les monuments historiques, légitime et compréhensible à bien des égards dans un pays aussi riche que la France, a été au cours des dernières années renouvelé sous l'effet de l'extension du champ patrimonial qui ne se réduit plus aux seuls monuments remarquables mais s'étend à des traces plus proches et plus quotidiennes du passé. En témoigne l'accélération du rythme de classement et d'inscription à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques constatée au cours des dernières années.

Cependant, votre rapporteur relèvera pour s'en féliciter l'infléchissement constaté depuis 1997 en ce domaine. L'accélération du rythme des classements n'était pas sans conséquence en termes d'efficacité de la politique de protection. En effet, en voulant tout protéger, on risquait, pour des raisons liées au caractère nécessairement limité des ressources budgétaires de ne plus rien protéger et de priver de signification les mesures de sauvegarde.

En 1998, seulement 64 immeubles ont été classés alors que durant la période 1990-1996 le rythme annuel avoisinait 182. La réactualisation des directives adressées aux COREPHAE -désormais devenues commissions régionales du patrimoine et des sites- qui avait été trop longtemps retardée et qui a enfin été opérée par la circulaire du 5 mai 1999 constitue à cet égard un progrès salutaire susceptible de conduire à une harmonisation des critères de classement.

· Un effort insuffisant en faveur des archives

Si votre rapporteur approuve le souci de démocratiser l'accès aux monuments historiques, qui bénéficient d'ores et déjà d'un large succès auprès du public, il regrettera qu'un effort comparable n'ait pas été accompli en faveur des archives qui ont pourtant vu leur fréquentation décupler depuis 1960 et augmenter de 50 % dans les dix dernières années.

Les mesures nouvelles inscrites pour 2000 au budget de la direction des archives destinées à intensifier au niveau des services territoriaux -dont on connaît les difficultés de fonctionnement- les actions de sensibilisation et d'animation sur l'histoire et la mémoire, apparaissent à cet égard insuffisantes.

b) Associer le citoyen à la défense du patrimoine : vers une relance du mécénat ?

Votre rapporteur soulignait encore l'an dernier la nécessité d'encourager les Français à participer à la protection du patrimoine national. En effet, devant ce que M. Jacques Rigaud désignait sous le terme d'" irrésistible montée patrimoniale ", les moyens dont dispose l'Etat sont à l'évidence insuffisants.

Cependant, en raison de la longue tradition d'intervention de l'Etat dans la sphère culturelle, ne se sont pas développées en France des structures comparables au National Trust en Grande-Bretagne, auquel les Britanniques apportent non seulement leur bonne volonté mais également leur concours financier. Si des associations de protection du patrimoine existent en France, leur action, aussi efficace soit-elle, ne peut prétendre égaler le rayonnement d'une telle institution.

La création de la Fondation du patrimoine, par la loi du 2 juillet 1996, devait permettre de combler cette lacune. Il semble qu'en dépit de l'opiniâtreté de ses dirigeants -qu'il convient ici de saluer-, on en soit encore assez loin.

On rappellera que la loi a attribué à la Fondation du patrimoine la mission d'identifier, de préserver et de mettre en valeur le patrimoine non protégé au titre des monuments historiques.

Le capital de cette fondation d'un genre très spécifique a été souscrit par de grandes entreprises à hauteur de 30 millions de francs. Néanmoins, en dépit de ce premier succès, sa mise en place a été plus lente que prévu. La Fondation s'est notamment heurtée au refus des services fiscaux, en dépit d'une disposition législative expresse, de permettre que les charges financières afférentes aux immeubles auxquels elle accorde son label, après avis favorable du service départemental de l'architecture, puissent être déduites du revenu imposable. D'après les informations qui ont été communiquées à votre rapporteur, un accord serait enfin intervenu au mois de juin dernier permettant d'ouvrir cette déduction aux immeubles habitables les plus caractéristiques du patrimoine rural. Grâce à cette avancée modeste, la Fondation disposerait d'un instrument de mobilisation des propriétaires qui lui faisait cruellement défaut et en conséquence devrait voir sa notoriété renforcée.

Votre rapporteur souligne l'intérêt qu'est susceptible de représenter l'action de la Fondation pour le patrimoine rural non protégé, compte tenu de la modestie des dotations budgétaires que l'Etat lui consacre.

En 2000, les crédits affectés à sa protection ne bénéficieront encore une fois d'aucune réévaluation, s'établissant à 34,5 millions de francs en crédits de paiement. Les crédits s'élèvent donc pour chaque région à environ 1,5 million de francs. Cette situation est d'autant plus regrettable que les collectivités locales ont un souci très affirmé de réhabilitation et de revalorisation de ce patrimoine. L'effort demandé aux communes apparaît, notamment pour les plus petites d'entre elles, insupportable compte tenu de la modestie de leurs budgets. En tout état de cause, les crédits affectés par l'Etat à ce type d'opérations sont manifestement disproportionnés à l'étendue des besoins.

Les difficultés rencontrées par la Fondation du patrimoine illustrent les réticences à mettre en place une fiscalité favorable au patrimoine, et plus généralement au mécénat.

La politique du patrimoine est encore pour une large part fondée sur la dépense publique. A cet égard, on rappellera que les avantages fiscaux dont bénéficient les propriétaires de monuments historiques sont d'autant plus intéressants que les subventions publiques sont importantes. En effet, en application des articles 41 E et S de l'annexe III du code général des impôts, le régime de déductibilité de la quote-part à la charge du propriétaire des travaux d'entretien ou de restauration exécutés ou subventionnés par l'Etat est plus favorable que celui des charges foncières non subventionnées.

Selon les études réalisées en juin 1998 par l'ADMICAL, le CEREC et la Fondation de France sur le mécénat culturel en Europe, la France, avec 165,5 millions d'euros arrive en troisième position des pays européens derrière l'Allemagne (300 millions d'euros) et l'Italie (208 millions d'euros). Le caractère peu incitatif de la fiscalité constitue à l'évidence une des raisons de cette atonie du mécénat en dépit des argumentations fondées sur le fait que les possibilités actuelles de déduction ne sont pas encore pleinement utilisées.

Un des obstacles majeurs au développement du mécénat d'entreprise résidait jusqu'ici dans le fait que seuls pouvaient être considérés comme déductibles pour les entreprises les versements qui ne faisaient l'objet d'aucune contrepartie, c'est-à-dire ceux affectés à des opérations auxquelles leur nom n'était pas associé, ce qui exerçait à l'évidence un effet dissuasif. Votre rapporteur se félicitera donc que l'article 9 du projet de loi de finances pour 2000 supprime cette condition de déductibilité. De plus, les versements concernés seront considérés comme des charges déductibles non plus du bénéfice imposable mais du résultat de l'entreprise, charges qui, le cas échéant, majoreront le déficit constaté par l'entreprise.

Si ces modifications ne peuvent suffire à elles seules à accroître les budgets de mécénat culturel des entreprises, jusqu'ici modestes par rapport à ceux consacrés aux causes humanitaires ou sociales, elles suppriment un des obstacles à une relance du mécénat en France. Votre rapporteur souhaite qu'il s'agisse là d'une première initiative qui pourrait à l'avenir être suivie par une réforme du droit des fondations, encore trop rigide malgré les assouplissements apportés par la loi du 4 juillet 1990.

2. Un relâchement de l'effort de conservation ?

Si le souci d'élargir les publics des lieux de patrimoine doit être encouragé, votre rapporteur regrettera qu'il ne s'accompagne pas d'une relance de l'effort de conservation pourtant nécessaire pour attirer à l'avenir de nouveaux visiteurs.

Faute d'une politique active de protection, les mesures destinées à encourager la fréquentation de sites prestigieux n'ont guère de sens.

a) L'évolution générale des crédits

L'évolution pour 2000 des crédits des titres V et VI consacrés au patrimoine atteste le bien-fondé des inquiétudes inspirées à votre rapporteur par l'abandon du principe d'une programmation pluriannuelle des dépenses.

Lors du dernier débat budgétaire, la ministre s'était engagée à établir pour les grands équipements un plan décennal afin d'étaler les crédits nécessaires et d'établir des priorités. Pour l'heure, le seul signe tangible de cette programmation est le recul des crédits consacrés aux grandes opérations et le maintien de l'enveloppe globale des crédits du patrimoine à son niveau de 1999.

La loi de programme relative au patrimoine monumental du 31 décembre 1993 prévoyait une augmentation annuelle des autorisations de programme de 2 % en francs courants, avec un dispositif d'actualisation des crédits sur la base de l'évolution de l'indice des prix de la formation brute de capital fixe.

Force est de constater que le projet de budget pour 2000 ne permet pas de maintenir l'effort de l'Etat à un niveau comparable.

En 2000, le montant des dotations destinées au patrimoine monumental s'élève en autorisations de programme à 1 655,37 millions de francs, soit une reconduction en francs courants des crédits de 1999.

On rappellera qu'en 1999, le taux de progression s'établissait à 2,2 %.

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution en crédits de paiement et en autorisations de programme des dotations au sens où elles étaient comptabilisées pour l'exécution de la loi de programme.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS D'INVESTISSEMENTS
CONSACRÉS AUX MONUMENTS HISTORIQUES

(en millions de francs)



Chapitre et Article

Interventions

 

LFI 1999

PLF 2000

2000/1999 (en %)

Titre V

Maîtrise d'ouvrage par l'État

 
 
 
 

56-20/50

Monuments historiques appartenant à l'État

CP

707,35

731,25

+ 3,4

 
 

AP

877

762,5

- 13

56-20/60

Monuments historiques n'appartenant pas à l'État

CP

350,46

367,4

+ 4,8

 
 

AP

380

380

-

56-20/70

Archéologie

CP

18

19,57

+ 8,7

 
 

AP

21

21

-

56-20/90

Etudes

CP

6,7

6,24

6,8

 
 

AP

5,87

5,87

-

Total Titre V

 

CP
AP

1 082,51
1 263,87

1 124,46
1 169,37

+ 3,87
- 7,4

Titre VI

Maîtrise d'ouvrage propriétaires

 
 
 
 

66-20/90 et

Monuments historiques non État

CP

276,1

297,2

+ 5,09

66-20/60

 

AP

274,4

389

+ 38,36

66-20/20

Travaux sur monuments non protégés

CP

34,1

34,6

+ 1,08

 
 

AP

35

35

- 0,2

66-20/50

Archéologie

CP

50,4

55,4

+ 9,8

 
 

AP

62

62

-

Total Titre VI

 

CP
AP

360,6
371,4

387,2
486

+ 5,2

+ 30,8

Total CP

 
 

1 443,15

1 511,66

+ 4,7

Total AP

 
 

1 655,27

1 655,37

+ 0,006

b) La répartition des crédits

La reconduction des crédits du patrimoine recouvre des évolutions contrastées entre les différentes catégories de dépenses.

Les dotations affectées aux monuments historiques appartenant à l'Etat diminuent en autorisations de programme de 13 % pour s'établir à 762,5 millions de francs. Sur cette enveloppe, les crédits consacrés à ce que le ministère désigne sous le terme de " grandes opérations "3(*) reculent de 33,45 % en dépit d'un effort accru en faveur du domaine de Versailles qui bénéficie d'une progression significative (+ 157,14 %) de ses crédits destinée à améliorer les réseaux et la sécurité.

Cette évolution s'explique par la forte diminution du poids de l'opération coûteuse de réhabilitation du Grand Palais. Les autorisations de programme nécessaires à la réalisation de la première phase des travaux consacrée à la consolidation et à la restauration du bâtiment, estimée après maintes réévaluations à 400 millions de francs, ont été inscrites sur les exercices 1997, 1998 et 1999. Au titre de la deuxième phase des travaux, évaluée quant à elle à environ 384 millions de francs, 30 millions de francs sont inscrits dans le projet de budget. Cette décélération moins délibérée qu'imposée par les retards pris dans la réalisation des travaux n'est que provisoire. Il conviendra, dans les années à venir, d'inscrire les crédits nécessaires à l'achèvement des opérations de restauration mais également ceux afférents au réaménagement intérieur du bâtiment ainsi réhabilité. Pour l'heure, aucune affectation n'est encore arrêtée pour ces espaces qui s'ajoutent aux autres " dents creuses " dont dispose dans la capitale le ministère de la culture.

Le recul de ces dépenses permet une progression de 24,9 % des dépenses en faveur des monuments n'appartenant pas à l'Etat.

Cette évolution permet mécaniquement un rééquilibrage des efforts de l'Etat en faveur de la province qui apparaît par ailleurs légitime si l'on considère le fait que l'Etat ne possède que 7 % des monuments historiques classés. On rappellera à ce titre que 56 % des monuments classés appartiennent aux communes pour lesquelles le patrimoine cultuel représente une charge très lourde.

Cependant, compte tenu de la reprise prévisible des dépenses afférentes aux monuments appartenant à l'Etat dans les prochaines années, on ne peut que nourrir des craintes sur la pérennité de cette évolution. En effet, si un effort n'est pas consenti pour accroître le niveau du budget du patrimoine, il y a fort à craindre que ne soient à nouveau réduits les crédits consacrés aux monuments n'appartenant pas à l'Etat.

* En ce qui concerne les monuments de l'Etat, la poursuite de la restauration des 87 cathédrales de France demeurera une priorité en 2000. La restauration du château de Voltaire à Ferney-Voltaire (Ain), nouvellement acquis par l'Etat, et la restauration du parvis des Droits de l'Homme du palais de Chaillot pour remédier aux problèmes de stabilité récemment apparus seront engagés. Par ailleurs, seront poursuivies de grandes opérations de restauration et d'aménagement de sites remarquables à Paris ou en province (château du Haut-Koenigsbourg, Panthéon, donjon de Vincennes, alignements mégalithiques de Carnac...).

* Pour les monuments n'appartenant pas à l'Etat, l'année 2000 sera la première année de mise en oeuvre des nouveaux contrats de plan. Un effort consenti conjointement avec les collectivités territoriales bénéficiera aux monuments antiques de Provence-Alpes-Côte-d'Azur, et notamment au riche patrimoine d'Arles (théâtre antique, arènes). La poursuite de grandes opérations déjà engagées (église de la Madeleine à Vézelay, pavillon du Brésil à la cité universitaire de Paris, églises de Dieppe, abbatiale de Saint-Savin et théâtre de Morlaix) s'accompagnera de la prise en compte de nouveaux projets, tels la restauration de la fontaine des Fleuves de la place de la Concorde à Paris (après celle de la fontaine des Mers en 1999) et de grands édifices religieux, tels la tour abbatiale de Saint-Amand-les-Eaux (Nord), la flèche de l'église Saint-Maclou de Rouen ou la façade occidentale de l'ancienne cathédrale de Laon. La restauration de l'hôtel de Gadagne, musée historique de la ville de Lyon, à l'occasion de sa restructuration, devrait également être entreprise en 2000.

Votre rapporteur regrettera une nouvelle fois cette année que les crédits d'entretien ne fassent l'objet que d'une faible progression (+ 2 millions de francs). En 2000, ils s'élèveront à 65,17 millions de francs.

Ce montant est notoirement insuffisant surtout si l'on considère les fréquentes mesures d'annulation dont ils ont fait l'objet au cours des dernières années et qui ont eu pour effet de reporter de nombreuses opérations, notamment celles portant sur la mise aux normes de sécurité des cathédrales.

Une réévaluation de leur montant permettrait de prévenir plutôt que de guérir, ce qui est assurément moins coûteux pour les finances publiques. Par ailleurs, les travaux d'entretien obéissent à une procédure administrative beaucoup moins lourde pour les propriétaires, donc source de moins d'incompréhensions. Un rapport de l'inspection des finances4(*) considérait en 1996 comme nécessaire un doublement de leur montant en 2 ans. Cette estimation conserve aujourd'hui toute sa pertinence alors que les crédits d'investissement stagnent.

EVOLUTION DES CRÉDITS D'ENTRETIEN AU COURS DE LA PÉRIODE 1995-2000

(EN MILLIONS DE FRANCS)


 

Loi de Finances initiale
1995

1995
après
annulations

Loi de Finances initiale
1996

1996
après
annulations

Loi de Finances initiale
1997

1997
après
annulations

Loi de Finances initiale
1998

Loi de Finances initiale
1999

Loi de Finances initiale
2000

Chapitre 35.20

84 679

71 949

63 179

54 345

63 179

47 989

63 179

63 179

65 179

En revanche, votre rapporteur se félicitera de l'accroissement significatif des crédits consacrés à la qualité architecturale et aux études urbaines qui passent de 16,65 millions de francs en 1999 à 20,43 millions de francs en 2000. Il souhaite que cette progression qu'il avait appelée de ses voeux puisse contribuer à relancer la constitution des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager qui, depuis leur création par la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, n'ont pas connu un succès à la hauteur de l'intérêt qu'elles peuvent présenter comme instrument d'une politique bien comprise du patrimoine, notamment au regard de la coopération qui doit s'établir en ce domaine entre l'Etat et les collectivités locales.

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