N° 91
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 1999.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME XVII
ENVIRONNEMENT
Par M. Jean BIZET,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Jean Huchon, Jean-François Le Grand, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Pastor, Pierre Lefebvre, vice-présidents ; Georges Berchet, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland Courteau, Charles de Cuttoli, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Bernard Dussaut , Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis Mercier, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1805
,
1861
à
1866
et T.A.
370
.
Sénat
:
88
et
89
(annexe n°
5
)
(1999-2000).
|
Lois de finances. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi de finances pour 2000 confirme et amplifie les orientations
majeures du budget de l'environnement voté l'an dernier.
D'un strict point de vue budgétaire, les crédits augmentent de
8,6 %, ce qui atteste de la priorité reconnue à la protection de
l'environnement par le Gouvernement.
Ce choix politique veut répondre aux préoccupations croissantes
de nos concitoyens en matière d'environnement. Préoccupations
qui, dans tous les domaines : déchets, pollution
atmosphérique, gestion de la ressource en eau et traitement des eaux
usées, intègrent de plus en plus la notion de risque sanitaire.
Ainsi, le ministère de l'environnement se renforce pour mettre en place
ou développer des structures d'évaluation et de contrôle,
et durcir le dispositif réglementaire.
Sans contester la nécessité d'un meilleur contrôle pour
vérifier la bonne application d'une réglementation, votre
rapporteur pour avis regrette que ce renforcement des structures ne se fasse
pas par redéploiement de moyens au sein de la sphère publique. Il
a, de plus, le sentiment que la multiplication des normes en ce qui concerne la
lutte contre les pollutions de toute nature modifie trop fréquemment le
champ réglementaire, ce qui complique singulièrement la
tâche des responsables locaux et des professionnels qui ont, au
contraire, besoin d'une certaine lisibilité à moyen terme pour
programmer des investissements coûteux. Il déplore
également que cette plus grande prise en compte de l'environnement par
les pouvoirs publics se soit souvent traduite par un durcissement des exigences
imposées aux collectivités locales et aux entreprises,
renforcement imposé sans beaucoup de concertation.
Le tournant radical amorcé l'an dernier et confirmé cette
année en ce qui concerne la fiscalité écologique illustre
cette absence de concertation entre pouvoirs publics et responsables locaux et
professionnels.
La taxe générale sur les activités polluantes prend,
certes, une autre envergure à travers la définition de nouvelles
assiettes et les perspectives de taxation des consommations d'énergie,
mais il n'est pas sûr que l'impact sur l'environnement puisse être
positif. Les crédits affectés à la protection de
l'environnement sont loin de suivre la croissance exponentielle du produit de
la TGAP, et surtout ce produit est désormais intégralement
affecté au financement du coût résultant de la
réduction du temps de travail.
I. FORCES ET FAIBLESSES DU BUDGET DE L'ENVIRONNEMENT
PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES
CRÉDITS PAR
AGRÉGAT
(dépenses ordinaires - crédits de paiement - autorisations de
programme)
(millions de francs)
|
|
DO + CP |
AP |
|||
|
|
LF 99 |
PLF 2000 |
% |
LF 99 |
PLF 2000 |
|
Soutien aux politiques environnementales |
835,9 |
995,5 |
+19,1 |
144,1 |
132,6 |
|
- Administration générale
|
644,6
|
778,6
|
20,8
|
- |
- |
|
Protection de la nature, des sites et paysages |
654,5 |
747,4 |
+14,2 |
367,5 |
383 |
|
Protection de l'eau et des milieux aquatiques* |
265 |
264 |
- |
204,2 |
196,2 |
|
Prévention des pollutions et des risques |
2 192,3 |
2 290 |
+4,5 |
1 827,6 |
1 982,3 |
|
TOTAL |
3 947,8 |
4 297,6 |
+8,9 |
2 543,4 |
2 694,1 |
Hors
prise en compte du CST " Fonds national de solidarité pour
l'eau " doté de 500 millions de francs
Source
: Ministère de l'aménagement du territoire et de
l'environnement
Dans le projet de loi de finances pour 2000, les crédits demandés
au titre de l'environnement s'établissent à 4,29 milliards
de francs (dépenses ordinaires et crédits de paiement), soit une
progression de 8,9 % par rapport à 1999. Les autorisations de
programme sont arrêtées à 2,69 milliards de francs,
soit une hausse de 6 %.
Après la très forte progression enregistrée par le budget
de l'environnement en 1999 -+110 % compte tenu de l'instauration de la
TGAP- l'évolution inscrite dans le projet de loi de finances pour 2000
confirme la volonté du Premier Ministre de faire de l'environnement une
véritable priorité gouvernementale.
Compte tenu des moyens ainsi présentés, trois priorités se
dessinent à travers l'examen du budget :
- l'accroissement des moyens humains du ministère ainsi que la
création d'une nouvelle direction des études économiques
et de l'évaluation environnementale.
En 2000, les effectifs
budgétaires seront renforcés de 210 emplois, dont
140 créations de postes ;
- le renforcement du réseau des espaces protégés
à travers l'augmentation du Fonds de gestion des milieux naturels
(FGMN) ;
-
l'instauration d'un fonds national de solidarité pour l'eau
(FNSE)
alimenté par les agences de l'eau à hauteur de
500 millions de francs.
Ces orientations vont de pair avec la confirmation d'une forme nouvelle de
fiscalité écologique, à travers l'élargissement de
la TGAP.
A. " LE SOUTIEN AUX POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES " : DES CRÉDITS EN FORTE HAUSSE
Il
convient de souligner que dans le projet de loi de finances pour 2000,
l'ensemble des moyens de l'administration générale -y compris les
services déconcentrés-, de la coopération internationale,
de la connaissance de l'environnement ainsi que de la recherche est
regroupé dans un nouvel agrégat intitulé "
soutien
aux politiques environnementales
".
Globalement, l'ensemble de ces moyens est en hausse de 19,1 % pour
atteindre 995,5 millions de francs.
1. La réforme des structures et l'accroissement des moyens humains du ministère
a) La création de la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale (D4E)
Dans le
cadre du plan pluriannuel de modernisation du ministère -section
environnement-, établi pour 1999-2002, il a été
décidé de renforcer les fonctions horizontales et le rôle
de pilotage de l'administration centrale et d'accélérer la
transformation du ministère en ministère de plein exercice.
Ainsi, à compter du 1
er
janvier 2000 est-il
prévu de :
- doter le ministère d'un contrôle financier et d'un bureau
de la comptabilité progrès, fonctions assurées jusque
là par ministère de l'équipement ;
- transformer la mission d'inspection spécialisée de
l'environnement, section du Conseil général des ponts et
chaussées du ministère de l'équipement en une inspection
de l'environnement autonome et indépendante ;
- créer une cinquième direction d'administration centrale
chargée des études économiques et de l'évaluation
environnementale.
La direction des études économiques et de l'évaluation
environnementale (D4E) aura une mission de conseil, d'expertise et d'aide
à la décision en matière économique et
environnementale ; dans une optique de développement durable, elle
sera chargée de mener trois types d'actions :
- l'aide à la décision et la négociation dans la
définition et la mise en oeuvre des politiques publiques ayant un impact
sur l'environnement,
- l'expertise dans différents domaines, notamment en matière
de lutte contre l'effet de serre, de pollution de l'air, d'évaluation de
schémas d'infrastructures ou de procédures d'enquête
d'utilité publique, d'évaluation économique à long
terme des décisions publiques et de fiscalité,
- le partenariat avec les principaux acteurs de terrain afin de
sélectionner les formes les plus opérationnelles de la
concertation.
Au sein du ministère de l'aménagement du territoire et de
l'environnement, cette nouvelle structure sera en relation avec chaque
direction et délégation pour les sujets qui la concernent. Elle
sera chargée de l'évaluation des politiques publiques au regard
des critères touchant l'environnement et le développement durable
du territoire.
Compte tenu de ses missions d'évaluation économique et
environnementale, de sensibilisation et de conseil auprès des acteurs
socio-économiques, de réflexion interministérielle, elle
entretiendra des relations étroites :
- au plan national avec l'INSEE, les Commissions des comptes nationaux, le
Commissariat général du Plan et la direction de la
prévision du ministère chargé des finances,
- au plan international avec les organismes d'études et les
organismes financiers concernés par les questions d'environnement.
Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit d'affecter
10 millions de francs à cette nouvelle direction, afin d'assurer le
démarrage de ses missions.
b) L'accroissement des effectifs de l'administration de l'environnement.
Pour
2000, et pour la deuxième année consécutive, il est
proposé un effort important et identique
de création de postes
qui porte sur 140 postes.
Cependant, la création d'un emploi de chargé de mission au profit
de la Délégation interministérielle à la ville se
traduira par la suppression d'un emploi d'agent contractuel du
ministère. Le bilan global des suppressions-créations
s'établit donc à +139. Les effectifs totaux au ministère
s'élèveront à 2.760 en 2000.
Ce mouvement -votre rapporteur pour avis pour avis l'avait souligné l'an
dernier- s'inscrit en rupture par rapport aux années
précédentes.
L'accroissement des effectifs, les transferts de poste, la poursuite de
repyramidage dans certains corps, les compléments indemnitaires ainsi
que la budgétisation de certaines rémunérations
accessoires représentent 118,5 millions de francs de mesures
nouvelles et les créations de postes se répartissent ainsi :
- 50 emplois en administration centrale pour renforcer les fonctions
" régaliennes " et les directions de centrale ainsi que pour
créer l'inspection générale de l'environnement, la
direction des études économiques et de l'évaluation
environnementale et pour consolider le secteur de la formation ;
- 36 emplois dans les directions régionales de l'environnement
(DIREN) pour résorber partiellement le sous-effectif d'origine ;
- 34 emplois pour poursuivre le renforcement de l'inspection des
installations classées dans les directions régionales de
l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) ;
- 20 emplois pour renforcer en personnel les directions des services
vétérinaires (DSV) compte tenu de l'augmentation des services
d'inspection des secteurs agricoles et d'élevage.
Les effectifs du ministère sont en outre renforcées par le
transfert de 70 emplois : 7 du ministère de
l'équipement et 63 du ministère de l'économie, des
finances et de l'industrie.
L'effort est important en ce qui concerne l'inspection des installations
classées et on peut rappeler qu'en 1999, les effectifs
budgétaires concernés s'élevaient à 775 dans les
DRIRE et que, s'agissant des services vétérinaires,
195 agents (équivalent temps plein, rémunérés
sur les crédits du ministère de l'agriculture) se consacraient en
pratique à l'inspection des installations classées agricoles et
agro-alimentaires.
L'évolution, depuis cinq ans, des postes budgétaires
affectés à inspection des installations classées est la
suivante :
|
|
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 (prévisions) |
|
Environnement (DRIRE) |
743 |
743 |
753 |
775 |
819 |
|
Agriculture (DSV) |
195 |
195 |
195 |
195 |
20 + (195) |
|
Total |
938 |
938 |
948 |
970 |
1 034 |
|
Augmentation annuelle |
|
0 |
0 |
22 |
64 |
Pour accompagner cet accroissement des effectifs, sont mises en oeuvre des mesures de structure. En effet, un programme triennal d'action en cours de réalisation (1999-2001) est dans les DRIRE concernant l'organisation et le fonctionnement de l'inspection des installations classées. Ceci passe en particulier par le renforcement des compétences des inspecteurs et les modalités de pilotage par l'administration centrale (définition de priorités, bilan d'activité et communication). Un programme de même nature, actuellement en cours d'étude, sera prochainement mis en oeuvre dans les services vétérinaires départementaux pour le renforcement de l'inspection des installations classées agricoles ou agro-alimentaires.
2. Des actions renforcées pour mieux faire prendre en compte les préoccupations environnementales
a) Mobiliser la recherche au service des politiques environnementales
Les
crédits alloués au ministère de l'environnement pour la
recherche relèvent du budget civil de la recherche et du
développement (BCRD). Globalement, ils s'élèvent à
82,4 millions de francs, soit une quasi-reconduction par rapport à
1999 et 14,6 millions de francs en autorisations de programme, soit une
hausse de 1,3 %.
Les actions de recherche finalisées
soutenues par le
ministère s'inscrivent dans les priorités définies le
1
er
juin 1999 par le Comité interministériel
de la recherche scientifique et technique (CIRST). Elles concernent la
connaissance du fonctionnement des milieux, l'évaluation des effets sur
la santé, et leur dimension économique et sociale.
Les programmes nouveaux
porteront sur la biodiversité et ses
atteintes (biodiversité et pratiques agricoles, invasions biologiques).
Les interventions du ministère seront renforcées sur les risques
naturels, la sécurité environnementale, l'eau et son
environnement, la ville.
Les recherches de l'Institut national de l'environnement industriel et des
risques
(INERIS) sont renforcées en toxicologie, en
métrologie de l'air et en risques industriels. Les subventions
allouées s'élèvent à 15,8 millions de francs
(DO + CP), en augmentation de 11,8%, les AP passant à 13 millions
de francs (+44,4 %).
b) Favoriser la connaissance de l'environnement et la diffusion de cette connaissance
Pour la
troisième année consécutive, le budget de l'Institut
Français de l'Environnement (IFEN) est en progression sensible. Les
dotations prévue pour 2000 s'élèvent à
30,8 millions de francs en fonctionnement, et en investissement à
9,5 millions de francs en AP et 8,3 millions de francs en CP.
En 1999, les moyens en personnel avaient été renforcés
avec la création de neuf postes budgétaires.
Cinq nouveaux
postes sont inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000,
ce qui
porte à 48 le total des effectifs budgétaires.
Les priorités de l'IFEN pour 2000 sont la poursuite des travaux
déjà programmés, le renforcement du système
français d'observation de l'environnement, le suivi du programme
" nouveaux services emplois-jeunes " ainsi que l'élaboration
d'indicateurs de performance dans le cadre de méthodes
d'évaluation intégrées de l'environnement.
Le projet de budget pour 2000 conforte également le rôle des
associations. En 1999, on recensait 1.500 associations
agréées au titre de l'environnement parmi lesquelles plus de
300 avaient bénéficié de subventions au niveau
central ou déconcentré pour un montant total de 345 millions
de francs.
L'an dernier déjà, votre rapporteur pour avis avait fortement
critiqué le manque de lisibilité du document budgétaire
sur les critères d'éligibilité aux subventions et
regretté d'avoir reçu tardivement la liste des associations ayant
perçu des subventions en 1998. Les mêmes reproches peuvent
être à nouveau formulés puisqu'aucune statistique n'est
fournie sur l'exercice 1999.
c) Conforter le programme " nouveaux services emplois-jeunes " dans le secteur de l'environnement
Dans le
cadre du programme mis en place en 1997, le ministère de
l'aménagement du territoire et de l'environnement s'est fixé un
objectif ambitieux, avec la création de 20 à
30.000 " emplois-jeunes " durables et de qualité.
Au 31 juillet 1999, 13.979 jeunes étaient embauchés
plaçant le secteur de l'environnement en seconde position dans la
réalisation du programme national (hors Education Nationale et
Intérieur).
Ces emplois se répartissent de manière suivante :
- 38 % de conseillers et animateurs environnement,
- 27 % d'agents d'entretien des espaces naturels,
- 26 % d'animateurs du développement local,
- 9 % d'agents de traitement des pollutions.
Au-delà, le ministère veut favoriser des projets de
qualité, induisant des emplois durables. Dans le cadre du dispositif
d'accompagnement mis en place depuis fin 1997 :
- 18 accords-cadres nationaux ont été signés avec des
réseaux associatifs et un soutien financier a été
apporté aux principaux signataires d'accords-cadres ayant paraphé
des " conventions promotion de l'emploi " (CPE) avec le
ministère de l'Emploi et de la Solidarité et le ministère
de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement ;
- des comités de pilotage thématiques (déchets,
développement local, nature, eau) ont été mis en place
afin de créer des synergies entre les différents acteurs du
programme ;
- les DIREN, chargées d'animer le dispositif dans les
régions en liaison avec les services de l'emploi et l'ensemble des
acteurs participent, notamment, aux travaux des plates-formes de
professionnalisation pour définir les nouvelles filières en
émergence.
Pour renforcer cette action, le ministère apporte un soutien financier
aux régions qui prennent l'initiative de mettre en place un
" réseau régional de ressources emploi environnement ",
dispositif spécifique d'animation. Huit régions -quatre en 1999
et quatre en 2000- bénéficieront ainsi de 175.000 FF annuel
par région pendant deux ans.
3. Des moyens accrus pour l'action internationale
Les
actions menées au niveau international par le ministère
chargé de l'aménagement du territoire et de l'environnement
s'articulent autour de quatre axes :
- un appui aux organismes internationaux, aux conventions et aux grandes
initiatives internationales ;
- la participation aux négociations internationales ;
- des actions en faveur de la coopération internationale et du
développement ;
- la construction communautaire en matière d'environnement.
Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000
s'élèvent à 22,7 millions de francs soit une
progression de 11 % et le montant des autorisations de programmes est
arrêté à 4,3 millions de francs.
ACTION INTERNATIONALE
(milliers de francs)
|
Chapitre-article |
Loi de finances 1998 |
Loi de finances 1999 |
Projet de loi de finances initiale pour 2000 |
|
Missions
à l'étranger
|
2.345 |
3.850 |
4.850 |
|
Valorisation internationale de la politique
française
|
900 |
1.855 |
5.824 |
|
Actions
de coopération
|
7.000 |
10.500 |
12.000 |
Source
: Ministère de
l'aménagement du
territoire et de l'environnement
Au cours de la présidence de l'Union européenne par la France
-second semestre 2000- plusieurs réunions importantes auront lieu en
matière d'environnement, notamment un Conseil informel des ministres de
l'environnement et des réunions de travail bilatérales avec les
Etats membres. Elles seront financées sur ces crédits
supplémentaires.
La montée en charge de l'activité communautaire du
ministère est également liée à l'intégration
des préoccupations environnementales dans toutes les politiques
communautaires, conformément aux dispositions du Traité de
Maastricht.
Enfin, on peut indiquer que plusieurs manifestations sur un thème
environnemental et de caractère international sont prévues en
2000, auxquelles le ministère se doit de participer. Il s'agit de la
sixième conférence des Parties des conventions
" climat " et " biodiversité " de la
Conférence internationale sur les transferts de technologies propres et
de la session de négociation de la convention sur les polluants
organiques persistants. Il faut également citer, bien entendu, le volet
" environnement " du cycle de l'OMC.