Projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi, en première lecture, du projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains, adopté en première lecture, après déclaration d'urgence, par l'Assemblée nationale.

Composé initialement de 87 articles, ce projet de loi compte désormais 157 articles après son examen par l'Assemblée nationale.

Il tend tout à la fois à réformer en bonne partie le droit de l'urbanisme, à prévoir de nouvelles règles relatives à l'habitat et aux déplacements.

Sur ce dernier aspect, qui est détaillé dans le rapport de notre collègue Louis Althapé au nom de la commission des Affaires économiques et du plan, saisie au fond, le projet de loi (titre III) prévoit en particulier la régionalisation des transports qui passe de la phase de l'expérimentation à celle du droit commun. Il cherche à renforcer les liens entre les documents de planification urbaine et de planification des déplacements. Il permet que les plans de déplacements urbains soient élaborés par les établissements publics de coopération compétents en matière de schéma de cohérence territoriale, document d'urbanisme qui est substitué aux actuels schémas directeurs. Il conforte, par ailleurs, le rôle des plans de déplacements urbains, en particulier pour l'organisation et la gestion du stationnement public. Enfin, il encourage la coopération et la coordination entre les différentes autorités chargées des transports.

Votre commission des Lois a, pour sa part, souhaité se saisir pour avis plus particulièrement de plusieurs dispositions relevant traditionnellement de sa compétence au fond relatives au droit de l'urbanisme contenues dans le titre Ier du projet de loi ( articles 1 ^er à 20 sexies ), à l'habitat ( articles 25 à 27 quater ) et à la protection de l'acquéreur de locaux à usage d'habitation et aux copropriétés en difficulté ( articles 28 à 31 et 34 ) figurant dans le titre II ainsi que des dispositions du titre IV qui concernent les procédures relatives aux immeubles menaçant ruine ( articles 83 à 83 bis ) et les rapports locatifs ( articles 85 A à 85 ter ).

L'opportunité d'une réforme du droit de l'urbanisme ne peut être mise en doute. Dans une étude réalisée en 1992 (" L'urbanisme, pour un droit plus efficace "), le Conseil d'Etat avait souligné la triple crise qui atteint ce droit pourtant essentiel à la vie sociale : crise de confiance dans une réglementation qui n'assure plus de façon satisfaisante le respect des principaux équilibres dont elle a la charge ; crise de légitimité d'une réglementation pesante qui ne remplit plus l'objet pour lequel elle a été élaborée ; crise, enfin, de l'image de l'urbanisme.

Tout récemment, le rapport de notre collègue Louis Althapé (" " Simplifier et décentraliser, deux défis pour l'urbanisme "), au nom du groupe de travail de la commission des Affaires économiques et du Plan, présidé par M. Pierre Hérisson, a parfaitement situé les enjeux du droit de l'urbanisme pour les prochaines années.

C'est en effet, la recherche d'une véritable simplification et l'inscription du droit de l'urbanisme dans une logique territoriale pleinement assumée par les acteurs décentralisés que ce droit jouera le plus efficacement son rôle dans l'aménagement de l'espace et le développement des territoires . Une telle perspective peut parfaitement se conjuguer avec les missions de l'Etat qui, recentré sur sa vocation principale, doit veiller au respect du droit et à la prise en compte des objectifs d'intérêt national dans les décisions locales.

Cette logique territoriale doit, en substituant une démarche dynamique d'aménagement à une démarche trop exclusivement foncière qui imprègne le droit actuel, répondre au défi d'une urbanisation mal maîtrisée dans des agglomérations qui concentrent trop souvent les maux de notre société. Elle doit aussi assurer les indispensables complémentarités entre les espaces urbains, périurbains et ruraux. C'est donc une dynamique des territoires qu'il faut promouvoir.

La même approche territoriale doit prévaloir pour apporter les réponses adéquates aux besoins en matière d'habitat , qu'il s'agisse de l'adaptation de l'offre de logements sociaux et de la promotion d'un habitat diversifié à travers une répartition plus équilibrée de ceux-ci sur le territoire ou encore de la rénovation du parc existant.

Assurément, ces questions majeures pour la vie quotidienne de nos concitoyens et pour le fonctionnement de nos collectivités locales justifiaient qu'un débat approfondi s'engage devant le Parlement. En choisissant de recourir à la procédure d'urgence , le Gouvernement a au contraire privilégié un débat accéléré qui ne permettra pas à nos collègues députés de prendre connaissance des travaux du Sénat avant la réunion de la commission mixte paritaire. Cette précipitation regrettable se traduit notamment dans les nombreuses erreurs figurant dans l'étude d'impact transmise au Parlement.

I. LE PROJET DE LOI ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LA RÉFORME DU DROIT DE L'URBANISME

Le titre Ier ( articles 20 à 24 ) tend à rénover les outils d'urbanisme actuellement à la disposition des élus locaux.

• Il prévoit, en premier lieu, d'afficher de manière plus explicite que dans le droit actuel les grands principes qui doivent régir l'élaboration des documents d'urbanisme ( article 1 ^er ).

Ces principes figurent dans douze articles du chapitre Ier du titre II du code de l'urbanisme qui traitent à la fois des principes généraux et des règles de procédure , ces dernières apparaissant assez prédominantes par rapport aux règles de fond.

Le projet de loi propose de regrouper ces principes autour de trois grands axes : le respect des équilibres entre le " développement " urbain et la préservation des espaces agricole, forestiers, naturels et des paysages auquel est ajouté le respect des principes du développement durable introduits par la loi du 25 juin 1999 ; les nouveaux objectifs de mixité urbaine et sociale et de non discrimination ; l'utilisation économe des espaces tant urbains que naturels.

Il énonce par ailleurs des règles fondamentales de procédure , communes à tous les documents d'urbanisme, qui portent tout à la fois sur la participation des citoyens, la conciliation et les missions de l'Etat.

On relèvera, en particulier, l'extension des possibilités de saisine de la commission de conciliation dans le but de " purger " les conflits pendant la phase d'élaboration ou de révision des documents et d'éviter que ceux-ci ne soient remis en cause, postérieurement à leur élaboration, par la voie contentieuse.

En outre, afin d'assurer la pertinence des documents d'urbanisme à tout moment de leur élaboration et de leur modification, l'obligation pour l'Etat de porter à la connaissance des autorités locales les éléments que ces documents doivent prendre en compte sera désormais continue.

• Le titre Ier substitue, par ailleurs, des schémas de cohérence territoriale aux actuels schémas directeurs ( article 2 ).

Les schémas directeurs ont été créés par la loi d'orientation foncière de 1967. On dénombre actuellement 219 schémas qui regroupent 6 269 communes et représentent 23,7 millions d'habitants. 34 schémas sont en cours d'élaboration (650 communes, 2,3 millions d'habitants). Un tiers environ de ces documents ont été élaborés dans les années 1970 et n'ont pas été révisés depuis. Les auteurs du projet de loi font valoir qu'encadrant les plans d'occupation des sols, ils constituent, en raison de leur caractère obsolète, un frein au développement équilibré des agglomérations. En outre, ils ne répondent plus aux défis modernes qui portent sur la définition d'une stratégie territoriale . Ils donnent un caractère statique à la planification et omettent la prise en compte d'un certain nombre de fonctions urbaines telles que les déplacements, les transports en commun ou le stationnement des véhicules. Enfin, les schémas directeurs souffrent de l'absence de gestion et de suivi dans le temps du document approuvé.

Les nouveaux schémas de cohérence territoriale sont donc conçus pour prendre en compte dans une vision stratégique du fonctionnement urbain de l'agglomération l'ensemble des problèmes de déplacement des personnes et des marchandises. Ils devront également organiser les implantations commerciales à l'intérieur de leur périmètre et fixer les conditions de mise en oeuvre des principes de mixité sociale.

Dans le but d'assurer une cohérence spatiale et territoriale , le périmètre des schémas de cohérence territoriale devra être d'un seul tenant et sans enclave. Il est, en outre, proposé que les communes dont le territoire n'est pas inclus dans un schéma de cohérence territoriale ne puissent ouvrir à l'urbanisation les secteurs non urbanisés. Cependant, il pourra être dérogé à cette règle dans les plans locaux d'urbanisme (documents qui sont appelés à remplacer les plans d'occupation des sols) et les cartes communales, pour une extension limitée de l'urbanisation , avec l'accord du représentant de l'Etat et après avis de la commission départementale des sites et de la chambre d'agriculture. L'objet de cette règle est d'éviter que les options du schéma ne soient compromises par des actions de communes extérieures à son périmètre.

L'Assemblée nationale a prévu une dérogation à cette interdiction pour les communes situées à plus de quinze kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 15 000 habitants au sens du recensement général de la population et à plus de quinze kilomètres du rivage de la mer.

Les schémas de cohérence territoriale devront faire l'objet d'une évaluation au plus tard dix ans après leur approbation ou leur révision par l'établissement public chargé de leur élaboration, lequel sera créé sans limitation de durée. A défaut d'évaluation, les schémas seront caducs .

L'Assemblée nationale a précisé que l'élaboration du projet de schéma pourra débuter par un " diagnostic urbain " " qui sera établi par l'établissement public chargé de cette élaboration.

Les programmes locaux de l'habitat, les plans de déplacements urbains, les schémas de développement commercial (ajout de l'Assemblée nationale), les plans locaux d'urbanisme, les cartes communales et les documents d'urbanisme en tenant lieu, les opérations foncières et les opérations d'aménagement devront être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur. Le projet de loi organise néanmoins une procédure spécifique pour que lorsqu'un programme local de l'habitat, un plan de déplacements urbains, un document d'urbanisme ou une opération d'aménagement est incompatible avec un schéma de cohérence territoriale, les dispositions du schéma puissent être harmonisées avec celles de ces dispositifs.

• Le titre Ier du projet de loi substitue, en outre, des plans locaux d'urbanisme aux actuels plans d'occupation des sols ( article 3 ) et modifie les règles applicables aux cartes communales ( articles et 5 ).

Créés par la loi d'orientation foncière de 1967, les plans d'occupation des sols ont connu un réel succès . 15 330 communes sont dotées d'un plan d'occupation des sols approuvé et 200 autres d'un plan d'occupation des sols rendu public.

Les auteurs du projet de loi font néanmoins valoir que, conçus pour organiser et contrôler l'extension urbaine vers les zones naturelles ou les restructurations urbaines lourdes, les plans d'occupation des sols n'abordent les problèmes de la ville que d'un point de vue foncier.

Il s'agit donc, à travers les plans locaux d'urbanisme, de doter les communes d'un document d'urbanisme qui soit le cadre de cohérence des différentes actions d'aménagement.

Différentes lacunes des plans d'occupation des sols sont en outre relevées. En particulier, l'existence de deux articles obligatoires relatifs à l'affectation des secteurs et aux règles d'implantation des bâtiments nuirait à la prise en compte des objectifs prioritaires actuellement énoncés à l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme.

En outre, si les plans d'occupation des sols doivent être compatibles avec les schémas directeurs et les schémas de secteurs, ils doivent simplement prendre en considération les dispositions des programmes locaux de l'habitat et des plans de déplacements urbains. Cette situation ne permettrait pas une prise en compte suffisante des politiques intercommunales d'aménagement urbain, d'habitat et de déplacements.

De même, la faculté d'élaborer des plans d'occupation des sols qui ne couvrent qu'une partie du territoire communal aboutit à ce que des terrains situés sur le territoire d'une même commune soient soumis à des régimes différents en ce qui concerne les règles d'urbanisme et les autorisations d'occupation des sols. 200 communes ont actuellement des plans d'occupation des sols partiels.

Cherchant à répondre à ces différentes lacunes, le projet de loi supprime les articles obligatoires , les communes pouvant désormais choisir librement parmi les quinze articles des plans locaux d'urbanisme. En outre, ces derniers devront être compatibles non seulement avec les schémas de cohérence territoriale mais aussi avec les programmes locaux de l'habitat et les plans de déplacements urbains. Les plans locaux d'urbanisme partiels seront prohibés . Les plans d'aménagement de zone des zones d'aménagement concerté seront intégrés dans les plans locaux d'urbanisme. Le projet de loi cherche, par ailleurs, à simplifier la procédure applicable à ces nouveaux documents.

L'Assemblée nationale a néanmoins précisé que les plans locaux d'urbanisme devront obligatoirement définir, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions.

• Les cartes communales seront désormais des documents d'urbanisme opposables aux tiers . Elles seront soumises aux mêmes obligations en matière de protection des espaces naturels, d'équilibre et d'utilisation économe de l'espace que les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme. Elles feront l'objet d'une enquête publique , d'une approbation conjointe par le conseil municipal et le représentant de l'Etat ( articles 4 et 5 ).

• Le titre Ier du projet de loi contient en outre un ensemble de dispositions modifiant de manière plus ponctuelle les règles d'urbanisme.

Des modifications sont apportées au régime des concessions d'aménagement notamment pour l'adapter aux règles d'ordre communautaire ( articles 6, 6 bis et 7 ).

La notion de lois d'aménagement et d'urbanisme - qui peuvent fixer des dispositions nationales ou particulières à certaines parties du territoire et qui concernent essentiellement la protection et la mise en valeur de la montagne et du littoral - est supprimée et remplacée par la référence aux " dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral " (article 8) .

La reproduction ou la mention d'un document d'urbanisme ou d'un règlement de lotissement dans un cahier des charges, un acte ou une promesse de vente de conférera pas à ces documents un caractère contractuel ( article 9 ). Il s'agit par cette disposition de remédier aux difficultés suscitées par la présence de règles à caractère administratif dans les cahiers des charges de certains lotissements.

Les conditions de rétrocession au propriétaire d'un bien préempté sont corrigées afin de réduire à cinq ans (contre dix actuellement) le délai dans lequel le propriétaire peut faire valoir son droit de rétrocession ( article 11 ).

Les dispositions relatives au droit de délaissement sont regroupées ( article 12 ).

Le projet de loi élargit le champ des opérations d'aménagement en introduisant dans le code de l'urbanisme la notion de projet urbain ( article 13 ). Il étend la concertation applicable dans les zones d'aménagement concerté à l'élaboration et à la révision des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme ( article 14 ). Dans sa rédaction initiale, il déconcentrait la procédure d'instruction du plan de sauvegarde et de mise en valeur qui pourra être approuvé par arrêté préfectoral au lieu du décret en Conseil d'Etat actuellement nécessaire ( article 15 ). L'Assemblée nationale a néanmoins jugé nécessaire de maintenir une approbation par arrêté interministériel.

Dans le but d'améliorer la qualité de ce type d'opérations, la demande d'autorisation de lotir devra contenir un projet architectural et un projet paysager ( article 16 ).

Le contenu des certificats d'urbanisme est, en outre, étendu au régime des taxes et participations applicables au terrain ( article 18 ).

Le permis de construire sera décentralisé dans les communes dotées d'une carte communale ( article 19 ). En outre, le projet de loi initial abrogeait le régime de la déclaration de travaux ( article 87 ). L'Assemblée nationale est revenue sur cette abrogation.

Enfin, le projet de loi corrige plusieurs dispositions du code de l'urbanisme relatives aux obligations de réaliser des aires de stationnement imposées par le permis de construire ( article 20 ).

Ce dispositif juridique s'accompagne de plusieurs dispositions qui traitent du financement de l'urbanisme :

- création d'une participation des riverains pour le financement des voies nouvelles qui remplacera le régime existant pour le financement des réseaux ( article 21 ) ;

- correction des valeurs forfaitaires qui servent au calcul de la taxe locale d'équipement ( article 23 ) ;

- réforme de la taxe foncière sur les propriétés bâties applicable aux terrains constructibles, afin de permettre aux communes d'augmenter les valeurs locatives cadastrales d'une valeur forfaitaire dans la limite de 5 francs par mètre carré ( article 24 ).

Validant pour l'essentiel le dispositif qui lui était soumis, l'Assemblée nationale l'a néanmoins précisé et complété sur plusieurs points.

Elle a souhaité soumettre les lignes à haute tension au régime des installations classées ( article 3 bis ) et préciser le régime des conventions d'aménagement ( article 3 bis ).

L'Assemblée nationale a, par ailleurs, adopté plusieurs dispositions nouvelles relatives aux règles de construction en zone de montagne ( articles 8 bis, 10 bis, 10 ter et 19 bis ).

A la demande du Gouvernement, elle a adopté une disposition tendant à éviter que le droit de préemption urbain ne s'exerce en cas de cession globale ou partielle des actifs d'une entreprise ( article 11bis ).

Elle a souhaité faciliter les constructions dans des zones soumises aux plans d'exposition au bruit ( article 20 bis ).

La juridiction administrative, lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne le sursis à exécution, serait désormais tenue de se prononcer sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou le sursis à exécution ( article 20 ter ).

Faisant suite à une initiative du Sénat, qui a adopté le 10 février dernier une proposition de loi présentée par notre collègue Bernard Joly, relative aux modalités de dévolution aux communes des immeubles vacants et sans maître, l'Assemblée nationale a adopté des dispositions complétant l'article 27 bis du code du domaine de l'Etat afin de permettre à une commune de demander le déclenchement de la procédure d'appréhension d'un bien vacant en vue de l'acquérir ( article 20 quater ).

Enfin, l'Assemblée nationale a souhaité permettre un ajustement du périmètre de protection des monuments historiques à l'occasion de l'élaboration ou de la révision d'un plan local d'urbanisme ( article 20 quinquies ) et faciliter le retrait d'une communauté de villes d'une commune désirant adhérer à une communauté d'agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale qui a décidé de se transformer en communauté d'agglomération ( article 20 sexies ).