TITRE
IV :
AMÉLIORATION DE LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT D'ARGENT
PROVENANT D'ACTIVITÉS CRIMINELLES ORGANISÉES
ARTICLE 19
Extension de la liste
des professions soumises aux dispositions de la loi
" anti-blanchiment "
Commentaire : le présent article vise à étendre à de nouvelles professions l'obligation de déclaration de certaines sommes ou de certaines opérations résultant de l'article 3 de la loi n° 90-614 du 12 juillet 1990 modifiée relative à la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment des capitaux provenant du trafic des stupéfiants.
I. LE DISPOSITIF DE LA LOI DU 12 JUILLET 1990
Créé lors du sommet de l'Arche des 14 et 15 juillet 1989 à l'initiative de la France, le Groupe d'Action Financière Internationale (GAFI), qui regroupe 26 pays membres de l'OCDE, s'est vu attribué une double mission :
- évaluer les résultats de la coopération déjà mise en oeuvre pour prévenir l'utilisation du système bancaire et des institutions financières aux fins de blanchir l'argent ;
- étudier des mesures préventives supplémentaires dans ce domaine, y compris d'adaptation des systèmes juridiques et réglementaires de façon à renforcer l'entraide judiciaire multilatérale.
En conclusion de ses travaux, le GAFI a émis 40 recommandations dont les pays membres se sont inspirés pour élaborer une dispositif législatif de lutte contre le blanchiment des capitaux.
Ainsi, la France a promulgué le 12 juillet 1990 la loi n° 90-614 relative à la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment des capitaux provenant du trafic des stupéfiants. Cette loi oblige les établissements de crédit, les sociétés d'assurance et les mutuelles à déclarer les sommes inscrites dans leurs livres et les opérations qui portent sur ces sommes lorsque celles-ci paraissent provenir du trafic de stupéfiants. Ces déclarations sont recueillies par la cellule TRACFIN (Traitement du Renseignement et Action contre les Circuits Financiers clandestins), créée spécialement à cet effet et placée sous l'autorité du ministre chargé de l'économie et des finances. Si TRACFIN estime que les informations transmises mettent en évidence des faits susceptibles de relever du trafic de stupéfiants, il en réfère au procureur de la République.
Cette loi a subi plusieurs modifications qui ont étendu son champ d'application.
Ainsi, la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993, relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, a élargi l'application du dispositif de la loi du 12 juillet 1990 aux sommes et opérations financières provenant de l'activité d'organisations criminelles.
Par ailleurs, la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998, portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, assujettit à l'obligation de déclaration de soupçon à TRACFIN les entreprises d'investissement, les changeurs manuels, les notaires et les agents immobiliers.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le rapport d'activité de 1999 de la cellule TRACFIN dresse un bilan globalement positif de l'action menée par ce service et insiste sur son savoir-faire reconnu et apprécié par un grand nombre de services étrangers homologues. Toutefois, ce constat positif ne doit pas cacher l'existence de certaines marges d'amélioration.
En effet, au fur et à mesure que les mesures " antiblanchiment " déjà existantes gagnent en efficacité, notamment en ce qui concerne le secteur bancaire, les professionnels du blanchiment ont tendance à se tourner vers d'autres vecteurs pour dissimuler l'origine criminelle de leurs fonds.
Cette tendance a été soulignée dans les rapports annuels du GAFI sur les typologies. Ainsi, le rapport 1996-1997 constate qu' " en ce qui concerne les techniques, la tendance la plus remarquable réside dans le recours croissant et persistant des professionnels du blanchiment des capitaux aux institutions financières non bancaires et aux entreprises non financières par rapport aux établissements bancaires. On peut penser que cela traduit le respect plus rigoureux par les banques des mesures antiblanchiment... Les professionnels du blanchiment de capitaux bénéficient de plus en plus du concours de spécialistes qui les aident à masquer l'origine et la propriété des fonds d'origine suspecte. ".
Pour lutter contre la diversification des filières du blanchiment, TRACFIN propose dans son rapport d'activité précité 94 ( * ) " la rénovation du dispositif juridique anti-blanchiment en vue d'augmenter la remontée d'informations vers TRACFIN, grâce au concours de nouveaux partenaires.
L'extension de la participation des professions non financières au combat contre l'argent sale est ainsi appelée à prendre de l'ampleur, conformément au projet de refonte de la directive européenne du 10 juin 1991. L'accès à la déclaration de soupçon des responsables de casinos et des marchands de biens de grande valeur contribuerait, de manière significative, à accroître l'efficacité du dispositif anti-blanchiment national. "
Le présent article tient compte de ces recommandations puisque son paragraphe I propose de renforcer la lutte contre le blanchiment des capitaux en étendant le champ d'application de la loi du 12 juillet 1990 modifiée d'une part aux représentants légaux et aux directeurs responsables de casinos et, d'autre part, aux personnes se livrant actuellement au commerce ou organisant la vente de pierres précieuses, de matériaux précieux, d'antiquités et d'oeuvres d'art. Les ventes occasionnelles réalisées par des particuliers ne sont donc pas visées par le dispositif.
Par ailleurs, le paragraphe I propose également d'étendre les obligations de déclaration de soupçon aux expert-comptables.
Selon l'exposé des motifs du présent projet de loi, cette liste a été dressée à partir des expertises des pays membres du GAFI qui ont souligné les risques directs auxquels ces professions sont exposées. La liste aurait en outre " vocation à être encore étendue à de nouvelles professions du chiffre et du droit, pour tenir compte des expertises réalisées au niveau international et des négociations en cours avec certains de nos partenaires (notamment la proposition de directive modificative sur la lutte contre le blanchiment d'argent) ".
En effet, la commission européenne a engagé des travaux afin, notamment, d'étendre le champ d'application de la directive 91-308 CEE du 10 juin 1991 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux.
Jusqu'à présent, la directive s'applique aux établissements de crédit et aux institutions financière définies au sens large. La définition des institutions financières de la directive renvoie à celle figurant dans l'annexe de la seconde directive bancaire. Or, les différences entre versions linguistiques peuvent induire une certaine confusion sur le champ d'application de la directive. Ainsi, certaines activités spécifiques comme celles des bureaux de change ou des sociétés de transfert de fonds. Pour lever toute incertitude, la commission européenne propose d'étendre le champ de la définition financière, afin d'y inclure les entreprises d'investissement telles qu'elles sont définies dans la directive sur les services d'investissement.
Par ailleurs, l'application des dispositions de la directive aux activités ne relevant pas du secteur financier s'avère insatisfaisante. En effet, l'article 12 de la directive se contente d'imposer aux Etats membres de " veiller à étendre tout ou partie des dispositions de la présente directive aux professions et catégories d'entreprises autres que les établissements de crédit et les institutions financières. ". Certes, cet article impose une obligation, mais sa formulation très générale laisse aux Etats membres une large marge d'initiative pour son application.
La commission européenne, suivant ainsi une résolution du Parlement européen de mars 1999, propose d'énumérer les activités et professions non financières soumises aux obligations de la directive.
Seraient concernés :
- les commissaires aux comptes et les comptables ;
- les agents immobiliers ;
- les marchands d'articles de grande valeur, tels que pierres et métaux précieux ;
- les transporteurs de fonds ;
- les gérants, propriétaires et directeurs de casinos ;
- les notaires et autres membres des professions juridiques indépendantes lorsqu'ils représentent ou assistent des clients dans le cadre des activités suivantes :
* achat ou vente de biens immeubles ou d'entreprises commerciales ;
* manipulation d'argent, de titres ou d'autres actifs appartenant au client ;
* ouverture ou gestion de comptes bancaires, d'épargne ou de titres ;
* constitution, gestion ou direction de sociétés, fiducies ou de structures similaires ;
* exécution d'autres opérations financières.
En revanche, la commission européenne " n'est pas convaincue de la pertinence de l'inclusion des négociants en oeuvres d'art et des commissaires priseurs compte tenu de la difficulté qu'il y a à définir le champ et la définition exacts de ces activités et des problèmes que soulèverait le contrôle de l'application des règles qui leur seraient éventuellement imposées. ".
La proposition fait actuellement l'objet de discussions entre les pays membres et le contenu de la directive est susceptible d'être fortement modifié. L'implication de certaines professions, notamment du domaine juridique, est une question particulièrement délicate, compte tenu du devoir de secret professionnel qui leur est imposé dans tous les pays de la Communauté européenne.
Au regard de cette proposition de directive, la législation française paraît relativement avancée puisque l'obligation de soupçon incombe déjà aux entreprises d'investissements et aux intermédiaires immobiliers (agents immobiliers et notaires principalement).
Le paragraphe III a une vocation de coordination puisqu'il soumet les trois nouvelles catégories de profession aux mêmes obligations et aux mêmes sanctions que les organismes financiers.
En intégrant dans le champ d'application des professions soumises à l'obligation de déclaration les experts-comptables, les représentants légaux et les directeurs responsables de casino ainsi que les personnes se livrant habituellement au commerce ou organisant la vente de pierres précieuses, de matériaux précieux, d'antiquités et d'oeuvres d'art, la France anticipe sur des modifications qui interviendront concernant la directive du 10 juin 1991 précitée.
Il convient de rappeler que la France assurera la présidence de l'Union européenne à compter du 1 er juillet 2000. Or l'une de ses priorités est d'accélérer les négociations relatives à la modification de ladite directive.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale n'a pas souhaité étendre le champ d'application de la loi du 12 juillet 1990 modifiée aux experts-comptables. Elle a rappelé que des négociations se poursuivaient au niveau européen pour intégrer l'ensemble des professions du chiffre et du droit dans la liste des personnes soumises à l'obligation de déclaration à TRACFIN.
Elle a souhaité attendre l'aboutissement de ces négociations avant d'intégrer les experts-comptables dans ladite liste, en appelant que ces derniers sont soumis au secret professionnel.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission a toujours été favorable aux mesures destinées à combattre la délinquance financière ainsi qu'elle l'a encore rappelé récemment dans le rapport de son groupe de travail sur la régulation financière et monétaire internationale 95 ( * ) .
De même, lors de la discussion de l'article 59 du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier qui étendait l'obligation de soupçon aux intermédiaires financiers, votre commission, tout en rappelant son souci de lutter contre le blanchiment des capitaux, avait craint que le respect de la loi du 12 juillet 1990 précitée soit de plus en plus difficile à contrôler.
Jusqu'à présent, ce contrôle était effectué par les autorités de contrôle de chaque catégorie d'organismes financiers et, au coup par coup, par les agents de TRACFIN.
Cette remarque s'avère encore plus pertinente aujourd'hui puisque l'obligation de déclaration concernera des professions pour lesquelles il n'existe ni autorité de contrôle, ni représentant de la profession. C'est par exemple le cas pour les antiquaires.
Votre rapporteur souhaite donc que le gouvernement précise les moyens qu'il compte affecter à l'unité de TRACFIN pour s'assurer que l'obligation de déclaration sera bien respectée.
Par ailleurs, elle vous proposera un amendement rédactionnel qui vise à tenir compte de l'extension du champ d'application de la loi à de nouvelles professions autres que les organismes financiers.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 20
Extension du champ de
la déclaration de soupçon
Commentaire : le présent article vise à renforcer l'efficacité du dispositif de déclaration de soupçon et à instaurer une communication systématique des opérations pour lesquelles l'identité du donneur d'ordre ou du bénéficiaire n'est pas clairement établie. Par ailleurs, le pouvoir réglementaire pourra étendre l'obligation de déclaration systématique aux opérations réalisées par des organismes financiers situés dans l'ensemble des Etats ou territoires figurant sur la liste des " juridictions non coopératives " élaborée par le GAFI.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT : LA DÉCLARATION DE SOUPÇON
La loi n° 90-614 du 12 juillet 1990 relative à la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment des capitaux provenant du trafic des stupéfiants est née du constat selon lequel le secteur bancaire et financier se trouve utilisé, à un stade ou à un autre du processus, pour effectuer une transaction portant sur des sommes induites par des trafics illicites.
Elle vise donc à organiser la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment des capitaux.
En effet, l'article 3 précise ainsi que les organismes financiers sont tenus de déclarer à l'unité spécialisée de TRACFIN :
" - les sommes inscrites dans leurs livres lorsqu'elles paraissent provenir du trafic de stupéfiants ou de l'activité d'organisations criminelles ;
- les opérations qui portent sur des sommes lorsque celles-ci paraissent provenir du trafic de stupéfiants ou de l'activité d'organisations criminelles. ".
La levée du secret bancaire, condition sine qua non pour permettre aux organismes financiers de dévoiler spontanément les opérations suspectes qu'ils auraient détectées, s'accompagne toutefois de deux garanties. D'une part, l'article 8 de ladite loi interdit toute poursuite intentée contre l'établissement pour violation du secret professionnel. D'autre part, la cellule administrative TRACFIN est l'unique destinataire des déclarations, et ne peut les transmettre qu'au procureur de la République si les informations recueillies mettent en évidence des faits susceptibles de relever du trafic de stupéfiants ou de l'activité d'organisations criminelles.
Par ailleurs, les sanctions auxquelles peuvent être confrontés les organismes financiers sont prises par l'autorité qui exerce le pouvoir disciplinaire, à savoir la Commission bancaire pour les établissements de crédit et la Commission de contrôle des assurances pour les sociétés d'assurance. Ces sanctions ne peuvent être envisagées que par suite soit d'un grave défaut de vigilance, soit d'une carence dans l'organisation des procédures internes de contrôle de l'organisme financier. Le procureur de la République est alors avisé.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose d'une part de renforcer l'obligation de déclaration et, d'autre part, complète le dispositif de lutte contre le blanchiment des capitaux en instaurant dans certains cas une déclaration automatique.
1. Une obligation de déclaration renforcée
La déclaration de soupçon, retenue par le législateur français, repose sur l'appréciation que l'organisme financier peut porter sur les opérations dont il a connaissance, en fonction de leur nature propre et des renseignements qu'il détient, notamment, sur ses clients.
Cette marge d'appréciation résulte de la rédaction de l'article 3 de la loi précitée du 12 juillet 1990, selon lequel les organismes financiers sont tenus de déclarer les sommes inscrites sur les livres ou les opérations qui portent sur lesdites sommes " lorsqu'elles paraissent provenir du trafic de stupéfiants ou de l'activité d'organisations criminelles ".
Le premier paragraphe du présent article propose de remplacer les mots " lorsqu'elles paraissent provenir " par les mots " qui pourraient provenir ".
Selon les explications obtenues par votre rapporteur, le terme " paraissent " serait interprété de manière trop restrictive par les organismes soumis à la déclaration de soupçon. La notion d'apparence contenue dans le terme " paraissent " les conduirait en effet à conditionner l'obligation de déclaration à l'existence de faits concrets permettant de soupçonner.
Par ailleurs, l'action des autorités responsables du contrôle et, le cas échéant, des sanctions, seraient également bridées par cette interprétation restrictive. Ainsi, les autorités compétentes seraient réticentes à sanctionner les organismes financiers relevant de leur autorité en l'absence de faits concrets démontrant l'origine des sommes mises en cause.
Les mots " qui pourraient provenir " permettraient de remédier à cette situation en offrant une plus grande souplesse. Non seulement les organismes financiers seraient plus incités à effectuer des déclarations de soupçon, mais les autorités de contrôle pourraient plus facilement ouvrir une procédure disciplinaire à l'encontre des organismes récalcitrants.
En outre, cette rédaction serait plus en conformité avec l'article 6 de la directive n° 91/308 du 10 juin 1991 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux, qui pose le principe de l'implication des organismes financiers dans la lutte " antiblanchiment " " en informant, de leur propre initiative, ces autorités de tout fait qui pourrait être l'indice d'un blanchiment des capitaux ".
Le deuxième paragraphe du présent article propose également de modifier la rédaction du champ d'application de la loi du 12 juillet 1990.
Ce dernier vise les sommes " provenant du trafic des stupéfiants ou de l'activité d'organisations criminelles ".
Selon les informations obtenues par votre rapporteur, cette notion constituerait un frein à l'efficacité du dispositif de lutte contre le blanchiment parce qu'elle poserait la question de l'appartenance des fonds. Cet obstacle juridique entraverait l'action des organismes financiers et des autorités de contrôle.
Pour remédier à cette situation, le paragraphe I propose de remplacer les mots " activité d'organisations criminelles " par les mots " activités criminelles organisées ", qui mettent l'accent sur la commission d'infractions et non plus sur l'appartenance à une organisation .
2. L'introduction dans le dispositif de déclarations systématiques
Jusqu'à présent, le dispositif français de lutte contre le blanchiment de capitaux reposait exclusivement sur la déclaration de soupçon, qui confère à l'intermédiaire financier la responsabilité de décider si les transactions qu'il gère présentent le risque de couvrir des agissements suspects.
Il se distingue de la déclaration systématique, en vigueur par exemple aux Etats-Unis et en Australie, qui impose à l'organisme financier d'informer automatiquement le service ad hoc de l'ensemble des opérations constituant habituellement les vecteurs du blanchiment : mouvements d'argent liquide, importation ou exportation de devises, virements de fonds transnationaux etc. Il appartient ensuite à la structure destinataire des données de détecter les mécanismes suspects.
Comme le fait remarquer le rapport de présentation de TRACFIN 96 ( * ) , " la déclaration systématique s'appuie sur des critères objectifs (fixation de seuils, nature de l'opération), mais génère un important volume d'informations à transmettre, tandis que la déclaration de soupçon met en oeuvre des critères subjectifs (suspicion de l'opérateur financier), qui réduisent la masse de renseignements à traiter, dont la qualité se trouve améliorée d'autant.
De fait, en France, le nombre de déclarations, bien qu'en progression constante, reste à un niveau relativement bas ; mais rapporté à celui d'enquêtes positives, c'est-à-dire susceptibles de faire l'objet d'une transmission aux autorités judiciaires, il s'avère nettement plus probant et conforte ainsi l'option arrêtée au début de l'actuelle décennie de placer le banquier au coeur du système de lutte contre le blanchiment ".
Pourtant, le présent article propose d'instaurer un mécanisme de déclaration automatique dans deux cas précis : d'une part lorsque l'identité du donneur d'ordre ou du bénéficiaire reste douteuse et, d'autre part, lorsque les opérations sont réalisées avec des personnes physiques ou morales installées dans l'ensemble des pays ou territoires figurant sur la liste des juridictions non coopératives dressée par le Groupement d'Action Financière Internationale (GAFI).
L'article 12 de la loi du 12 juillet 1990 oblige les organismes financiers à s'assurer, avant d'ouvrir un compte, de l'identité de leur cocontractant par la présentation de tout document écrit probant.
En outre, les organismes financiers doivent se renseigner sur l'identité véritable des personnes au bénéfice desquelles un compte est ouvert, lorsqu'il apparaît que celles qui souscrivent l'ouverture dudit compte ou sollicitent la réalisation d'une opération pourraient ne pas agir pour leur intérêt propre.
Toutefois, la pratique montre que la vigilance exigée de la part des organismes financiers est soumise à une obligation de moyens, et non à une obligation de résultats.
Pour pallier cette insuffisance, le paragraphe II du présent article propose de soumettre à une déclaration systématique " toute opération dont l'identité du donneur d'ordre ou du bénéficiaire reste douteuse malgré les diligences effectuées conformément à l'article 12 de la présente loi ".
Par ailleurs, le paragraphe III autorise le gouvernement à élargir le champ d'application des déclarations systématiques aux opérations effectuées par les organismes financiers avec des personnes établies dans les Etats ou territoires jugés non coopératifs.
Cette mesure s'inspire directement des travaux menés par le GAFI. Créé lors du sommet de l'Arche des 14 et 15 juillet 1989 à l'initiative de la France, le GAFI, qui regroupe 26 pays membres de l'OCDE s'est vu attribuer une double mission :
- évaluer les résultats de la coopération déjà mise en oeuvre pour prévenir l'utilisation du système bancaire et des institutions financières aux fins de blanchir l'argent ;
- étudier des mesure préventives supplémentaires dans ce domaine, y compris d'adaptation des systèmes juridiques et réglementaires de façon à renforcer l'entraide judiciaire multilatérale.
En conclusion de ses travaux, le GAFI a émis 40 recommandations dont les pays membres se sont inspirés pour élaborer une dispositif législatif de lutte contre le blanchiment des capitaux.
Toutefois, comme le constate en introduction le rapport du groupe " ad hoc " du GAFI sur les pays ou territoires non coopératifs 97 ( * ) , " dans le contexte actuel d'ouverture et de mondialisation des activités financières, les instruments de blanchiment des produits d'infractions graves et les possibilités de protection anonyme des avoirs illégaux offerts par certains pays ou territoires rendent ceux-ci encore plus attrayants pour les blanchisseurs de capitaux. Les législations anti-blanchiment existantes souffrent de l'absence de réglementations et, surtout, du grand nombre d'obstacles qui entravent l'identification des clients dans certains pays et territoires, notamment les centres financiers offshore ".
Pour lutter contre la prolifération des pays ou territoires non coopératifs, les membres du GAFI ont déterminé les règles et pratiques préjudiciables qui nuisent à l'efficacité de leurs systèmes de prévention et de détection du blanchiment de capitaux ainsi qu'au succès de leurs enquêtes judiciaires dans ce domaine.
25 critères ont ainsi été dégagés pour identifier les pays ou territoires non coopératifs. Désormais, les pays membres du GAFI ont entamé des négociations pour élaborer une liste des pays et territoires non coopératifs.
Par ailleurs, le GAFI suggère des contre-mesures visant à protéger les économies contre les capitaux d'origine illégale, et, notamment, " d'exiger des institutions financières qu'elles rendent compte systématiquement des transactions à l'unité de renseignements financiers ou à tout organisme compétent lorsque les transactions dépassent un certain montant, lorsqu'elles sont réalisées par leurs clients avec des personnes physiques ou morales établies ou ayant leur compte bancaire dans une institution financière sise dans les pays ou territoires identifiés précédemment comme non coopératifs 98 ( * ) ".
Le paragraphe III du présent article s'inspire directement de cette recommandation. En outre, il fait concrètement référence à la liste précitée que doit établir le GAFI puisque l'obligation de déclaration systématique concernera les transactions effectuées avec les personnes établies " dans l'ensemble des Etats ou territoires dont la législation ou la réglementation est reconnue insuffisante ou dont les pratiques sont considérées comme faisant obstacle à la lutte contre le blanchiment des capitaux par l'instance internationale de concertation et de coordination en matière de lutte contre le blanchiment d'argent. ".
L'alinéa 2 du paragraphe III suit également les recommandations du GAFI en prévoyant un décret pour fixer le montant minimum des opérations soumises à déclaration.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à étendre l'obligation de déclaration automatique aux opérations réalisées par les organismes financiers avec des personnes agissant à travers des fonds fiduciaires ou tout autre instrument de gestion dont l'identité des constituants ou des bénéficiaires n'est pas connue.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission a toujours été favorable aux mesures destinées à combattre la délinquance financière ainsi qu'elle l'a encore rappelé récemment dans le rapport de son groupe de travail sur la régulation financière et monétaire internationale 99 ( * ) .
Dans ce cadre, elle vous propose plusieurs modifications.
D'abord, votre commission s'inquiète du remplacement des termes " lorsqu'elles paraissent provenir " par les termes " qui pourraient provenir ". Les organismes soumis à déclaration seront susceptibles de déclarer (et donc d'être sanctionnés en cas de défaut de déclaration) sans qu'il y ait le moindre élément matériel de risque de blanchiment.
Selon l'exposé des motifs du présent projet de loi, cette rédaction serait plus en conformité avec la directive européenne 91/308 du 10 juin 1991.
En réalité, la rédaction de la directive, si elle utilise le conditionnel, mentionne expressément l'existence de " fait qui pourrait être l'indice d'un blanchiment des capitaux " . Votre commission vous proposera donc un amendement qui tend à reprendre une rédaction proche de celle retenue dans ladite directive .
La rédaction du 3 ° du présent article soulève également de nombreuses difficultés. Ce texte propose d'autoriser le gouvernement à prendre un décret qui pourra étendre les obligations de déclarations automatiques concernant des opérations effectuées avec des personnes physiques ou morales installées " dans l'ensemble des Etats ou territoires dont la législation ou la réglementation est reconnue insuffisante ou dont les pratiques sont considérées comme faisant obstacle à la lutte contre le blanchiment des capitaux par l'instance internationale de concertation et de coordination en matière de lutte contre le blanchiment d'argent ".
Concrètement, le Parlement habiliterait le gouvernement à prendre un décret qui reprendrait la liste des Etats ou territoires jugés non coopératifs par une instance internationale qui n'a pas de personnalité morale 100 ( * ) .
Votre commission s'interroge sur cette façon de procéder qui, au-delà des incertitudes juridiques soulevées par cette disposition, laisserait penser que le gouvernement n'entend pas assumer ses responsabilités et établir de sa propre initiative ladite liste. Celle-ci s'inspirera évidemment des discussions existant entre les membres du GAFI, mais votre commission n'est pas favorable à ce que les actes du gouvernement soient liés aux décisions prises par une instance internationale informelle à laquelle il participe.
Notre collègue député Eric Besson, rapporteur 101 ( * ) , semble avoir partagé les interrogations de votre commission : " Cette mesure, justifiée quant à son fondement, s'avère cependant délicate à mettre en oeuvre. Elle repose, en effet, sur la définition que donne "l'instance internationale de concertation et de coordination en matière de lutte contre le blanchiment de l'argent ", c'est-à-dire le GAFI, des Etats et territoires jugés non coopératifs. Or, cette définition n'a pas de force juridique contraignante puisque le GAFI n'a pas de personnalité propre et que ses recommandations ne figurent, a fortiori, pas dans une convention internationale ".
Pour autant, votre commission reconnaît la nécessité de prendre des mesures visant à renforcer la vigilance des institutions financières et, en conséquence, à protéger le système financier et l'économie de la France des capitaux d'origine illégale.
Votre commission vous proposera donc un amendement excluant la référence au GAFI et qui fait arrêter par décret la liste des Etats ou territoires non coopératifs par décret.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 20 bis
(nouveau)
Création d'un comité de
liaison
Commentaire : le présent article vise à créer un comité de liaison réunissant les autorités de contrôle, les services de l'Etat impliqués dans la lutte contre le blanchiment et les professionnels soumis à l'obligation de déclaration de soupçon.
Le présent article additionnel vise à renforcer le dialogue entre les agents de TRACFIN, les services impliqués dans la lutte contre le blanchiment, les autorités de contrôle et les professionnels soumis à l'obligation de déclaration de soupçon.
Le rapport d'activité de TRACFIN 102 ( * ) constate que la collaboration entre TRACFIN et les organismes financiers ou les autres professions soumises à l'obligation de déclaration de soupçon est contrastée. La qualité des relations qu'entretient TRACFIN avec les banques est globalement satisfaisante. Celles-ci fournissent 67 % des déclarations de soupçon.
En revanche, la participation des autres structures s'avère perfectible.
En ce qui concerne les bureaux de change, sur les quelques centaines d'officines répertoriées, moins d'une quarantaine ont fait part à TRACFIN d'opérations suspectes.
De même, les sociétés d'assurance fournissent moins de 10 % des déclarations de soupçon.
La création d'un comité de liaison offrira à TRACFIN une instance au sein de laquelle il pourra sensibiliser l'ensemble des professions soumises à l'obligation de déclaration à la lutte contre le blanchiment.
Une telle mesure devrait donc renforcer l'efficacité du dispositif de déclaration de soupçon.
Votre commission n'est pas opposée à la création de ce comité de liaison, même si elle s'interroge sur ses modalités de fonctionnement. En effet, certaines professions n'ont pas de représentants. On peut donc s'interroger sur la composition concrète de ce comité de liaison ainsi que sur son mode de fonctionnement.
En revanche, selon les informations obtenues par votre rapporteur, la création d'un tel comité semblerait utile pour développer une plus grande coopération entre le service TRACFIN et l'institution judiciaire.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 21
Sanctions à
l'encontre des centres financiers extra-territoriaux
Commentaire : le présent article vise à autoriser le gouvernement, pour des raisons d'ordre public, à soumettre à des conditions spécifiques, à restreindre ou à interdire tout ou partie des opérations réalisées par des organismes financiers établis en France avec des personnes situées dans des Etats ou territoires non coopératifs.
I. LES RECOMMANDATIONS DU GAFI : L'INSTAURATION DE CONTRE-MESURES GRADUÉES POUR LUTTER CONTRE LES CAPITAUX D'ORIGINE ILLÉGALE
Afin d'inciter les pays et territoires non coopératifs à participer à la lutte contre le blanchiment des capitaux, le Groupement d'Action Financière Internationale (GAFI) a recommandé 103 ( * ) à ses membres d'élaborer une liste sur laquelle figureraient " tous les pays et territoires dont les pratiques préjudiciables gênent gravement et de façon incontestable la lutte contre le blanchiment de capitaux 104 ( * ) ", en distinguant trois sous-catégories :
- les pays de toute évidence non coopératifs, en raison des graves déficiences observées dans de nombreux domaines ;
- les pays en partie non coopératifs, en raison des obstacles observés dans plusieurs domaines ;
- les pays de facto non coopératifs, qui se caractériseraient par l'absence d'obstacles significatifs dans les lois et réglementations mais par l'inefficacité du régime de lutte contre le blanchiment en pratique.
La création de ces sous-catégories vise à traiter différemment les juridictions ayant des règles et pratiques préjudiciables distinctes. En effet, le GAFI propose l'instauration de plusieurs " contre-mesures " visant à protéger les économies contre les capitaux provenant de pays non coopératifs, qui doivent être appliquées en fonction de la gravité des déficiences observées.
La mesure la moins sévère consiste, pour les membres du GAFI, à s'assurer que les institutions financières relevant de leurs juridictions se conforment pleinement à l'obligation d'identification de leurs clients avant que ne commencent les relations d'affaires. Ainsi, il leur faut interdire l'ouverture d'un compte si la personne concernée ne fournit pas des documents permettant à l'institution financière de connaître sans ambiguïté la véritable identité de cette dernière.
Une autre mesure, plus stricte, vise à obliger les institutions financières à accorder une attention particulière à toute transaction ayant un lien avec un pays ou un territoire non coopératif, notamment en instaurant une déclaration systématique de toutes les transactions dépassant un certain montant et réalisées avec des personnes physiques ou morales établies dans un pays ou un territoire non coopératif.
Enfin, une troisième mesure est proposée, qui consiste à assortir de conditions, restreindre, cibler, voire interdire les transactions financières avec les juridictions non coopératives.
Comme le fait remarquer le GAFI, " ces mesures pourraient être un recours ultime si les pays ou territoires décidaient de maintenir les lois ou pratiques qui sont particulièrement préjudiciables à la lutte contre le blanchiment de capitaux. S'il n'y a pas de base juridique pour la mise en oeuvre de ces mesures, les membres du GAFI devraient envisager d'adopter des mesures législatives à cet effet 105 ( * ) ".
Le présent article s'inspire directement de cette dernière recommandation puisqu'il insère dans la loi du 12 juillet 1990 un article 12 bis qui autorise le gouvernement, pour des raisons d'ordre public, à soumettre à des conditions spécifiques, à restreindre ou à interdire tout ou partie des opérations réalisées par des organismes financiers établis en France avec des personnes situées dans des Etats ou territoires non coopératifs.
L'origine de cette disposition est d'ailleurs explicitement reconnue puisqu'il est précisé que cette disposition a été prise " pour assurer l'application des recommandations émises par l'instance internationale de concertation et de coordination en matière de lutte contre le blanchiment de l'argent ".
La référence aux raisons d'ordre public est apparue nécessaire au regard de la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes qui exige la présence de motifs d'ordre public pour pouvoir déroger au principe de libre circulation des capitaux au sein de l'Union.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission n'est pas opposée à ce que le gouvernement puisse prendre les mesures mentionnées précédemment afin de lutter contre le blanchiment des capitaux. Elle a d'ailleurs émis un certain nombre de propositions en ce sens dans le récent rapport de son groupe de travail sur la régulation financière et monétaire internationale 106 ( * ) .
Toutefois, la précision selon laquelle lesdites mesures seront prises " pour assurer l'application des recommandations émises par l'instance internationale de concertation et de coordination en matière de lutte contre le blanchiment de l'argent " lui paraît non seulement inutile, mais aussi inopportune.
Le gouvernement français ne peut pas lier son action aux recommandations d'une instance qui n'a pas de personnalité morale et qui ne fait l'objet d'aucune convention internationale.
En outre, il est peu probable que le GAFI recommande à ses membres de prendre telle ou telle " contre-mesure " précise contre un pays déterminé. Il revient à chaque Etat d'imposer les mesures qu'il juge adéquates pour lutter contre le blanchiment des capitaux.
Tout en approuvant le principe d'un tel dispositif, votre commission vous propose donc un amendement qui supprime la référence aux recommandations du GAFI.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 21 bis (nouveau)
Rapport
sur les mesures de déclaration automatique ou de restriction des
opérations
Commentaire : le présent article vise à proposer la remise d'un rapport au Parlement sur les mesures de déclaration automatique ou de restriction des opérations réalisées avec des personnes établies dans un Etat ou territoire non coopératif.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement demandant au gouvernement de remettre un rapport annuel au Parlement sur les mesures prévues aux articles 20 et 21 du présent projet de loi.
Ce rapport doit porter sur les déclarations automatiques des organismes financiers sur les opérations effectuées avec des personnes physiques ou morales établies dans l'ensemble des Etats ou territoires dont la législation ou la réglementation est reconnue insuffisante ou dont les pratiques sont considérées comme faisant obstacle à la lutte contre le blanchiment par le GAFI.
En outre, il traitera des mesures de restriction ou d'interdiction prises par le gouvernement pour les opérations mentionnées précédemment.
Ce rapport devra également dresser une étude comparative des mesures analogues adoptées, le cas échéant, par les autres Etats membres du GAFI.
Votre commission prend acte de l'obligation ainsi faite au gouvernement de remettre un tel rapport qui renforcera l'information du Parlement sur la lutte contre le blanchiment des capitaux. Toutefois, la référence au GAFI est inutile puisqu'elle a supprimé cette dernière dans les articles qui portent sur les mesures qui devront figurer dans ledit rapport.
Votre commission vous proposera donc un amendement de coordination.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 21 ter
(nouveau)
Communication des pièces liées
à une opération ayant fait l'objet d'une information transmise
par les services de l'Etat ou par les collectivités
publiques
Commentaire : le présent article vise à étendre l'obligation pour les banques de communiquer les pièces liées à une opération ayant fait l'objet d'une information transmise par les officiers de police judiciaire, les autorités de contrôle, les administrations de l'Etat, les établissements publics et les collectivités publiques.
Jusqu'à présent, les services de TRACFIN ne pouvaient se faire communiquer par les banques que les pièces liées à une opération ayant fait l'objet d'une déclaration de soupçon ou ayant fait l'objet d'un examen particulier par les banques, lorsque l'opération se présente dans des conditions inhabituelles de complexité et ne paraît pas avoir de justification économique ou d'objet licite.
Le présent article propose d'élargir le champ d'application de l'obligation de communication des pièces conservées par les banques.
Désormais, celles-ci devront également communiquer les pièces liées à une opération ayant fait d'une information transmise par les officiers de police judiciaire, les autorités de contrôle, les administrations de l'Etat, les établissements publics et les collectivités publiques.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 22
Moyens d'information de
TRACFIN
Commentaire : le présent article vise à autoriser les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics à transmettre des informations nécessaires à l'accomplissement de la mission de la cellule de TRACFIN.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT : L'INTERDICTION POUR TRACFIN DE DIVULGUER LES INFORMATIONS RECUEILLIES
La loi du 12 juillet 1990 accorde des pouvoirs considérables à la cellule de TRACFIN puisqu'elle lève à son profit le secret bancaire. En conséquence, des craintes avaient été exprimées sur les risques d'abus, notamment à travers la transmission d'informations par la cellule de TRACFIN à l'administration fiscale.
L'article 16 de ladite loi apporte de solides garanties. D'une part, il interdit l'utilisation des informations recueillies par TRACFIN " à d'autres fins que celles prévues par la présente loi ". D'autre part, la divulgation de toute information est prohibée sous peine de sanction prévue à l'article 378 du code pénal (soit une peine d'emprisonnement d'un mois à six mois et une amende). Une séparation étanche est donc instaurée entre TRACFIN et l'administration fiscale.
Toutefois, le deuxième alinéa de l'article 16 autorise TRACFIN à communiquer des informations à certaines catégories de personnes soumises au secret professionnel. Il s'agit des officiers de police judiciaire spécialisés dans la lutte contre la délinquance financière, des agents des douanes, des autorités de contrôle et des organismes étrangers exerçant des compétences analogues à celles de TRACFIN. Les informations communiquées doivent cependant avoir une relation avec les faits justifiant un soupçon de blanchiment de capitaux.
Par ailleurs, l'échange d'informations est réciproque en ce qui concerne les officiers de police judiciaire et les autorités de contrôle puisque l'article 16 précise que TRACFIN " peut recevoir " de ces derniers " les informations nécessaires à l'accomplissement de sa mission ".
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : L'EXTENSION DES CATÉGORIES DE PERSONNES SUSCEPTIBLES DE FOURNIR DES INFORMATIONS À TRACFIN
Le présent article propose d'autoriser les administrations d'Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics à communiquer des informations à TRACFIN nécessaires à l'accomplissement de sa mission.
L'exposé des motifs précise que cette mesure ne constitue pas une extension de la déclaration de soupçon, mais vise seulement à autoriser les services concernés à communiquer directement à TRACFIN les informations nécessaires pour lui permettre de comprendre ou situer dans leur véritable contexte les transactions suspectes qui lui ont été, par ailleurs, déclarées.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 22 bis
(nouveau)
Informations sur les décisions de justice
définitivement prononcées
Commentaire : le présent article vise à inciter le procureur de la République à transmettre aux agents de TRACFIN les décisions définitives prononcées dans les affaires ayant fait l'objet d'une déclaration de soupçon.
Conformément à l'article 5 de la loi n° 90-614 du 12 juillet 1990 modifiée, relative à la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment des capitaux, la cellule de TRACFIN recueille et rassemble tous les documents propres à établir l'origine des sommes ou la nature des opérations faisant l'objet de la déclaration.
Dès que les informations recueillies mettent en évidence des faits susceptibles de relever du trafic de stupéfiants ou des activités criminelles organisées, il en réfère au procureur de la République en lui précisant, le cas échéant, que l'administration des douanes a été saisie en vue de procéder à des investigations pour la recherche et la constatation de l'infraction prévue à l'article 415 du code des douanes.
L'efficacité du dispositif de lutte contre le blanchiment repose donc en partie sur la coopération entre la cellule de TRACFIN et l'autorité judiciaire.
En outre, les informations recueillies par TRACFIN ne s'avèrent utiles que si le procureur de la République peut les utiliser pour démontrer qu'elles constituent des opérations de blanchiment. Il est donc important pour TRACFIN de connaître les besoins de l'autorité judiciaire afin d'adapter en conséquence son action de collecte des informations.
Le présent article constitue un " premier pas " pour officialiser la politique de partenariat entre l'autorité judiciaire et la cellule de TRACFIN.
En étant informés des suites réservées aux déclarations de soupçon transmise par les agents de TRACFIN au procureur de la République, ces derniers pourront affiner leurs méthodes d'exploitation des déclarations afin qu'elles puissent être mieux utilisées par l'autorité judiciaire.
Votre commission vous proposera un amendement de coordination. En effet, l'article 20 du présent projet de loi a proposé de remplacer les termes " activité d'organisations criminelles " par les termes " activités criminelles organisées ". Il convient donc d'opérer cette transformation également à l'article 5 de la loi du 12 juillet 1990 précitée.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 22 ter
(nouveau)
Informations sur les suites données aux
déclarations de soupçon
Commentaire : le présent article vise à autoriser les agents de TRACFIN à indiquer aux organismes financiers ou aux personnes soumises aux obligations de déclaration qui en font la demande, si la déclaration de soupçon qu'ils ont effectuée a donné lieu à une saisine du juge.
Jusqu'à présent, les organismes financiers et les personnes soumises aux obligations de déclaration ne peuvent pas obtenir de renseignement sur l'utilisation qui a été faite de ladite déclaration. Elles ne peuvent donc pas appréhender l'utilité des obligations auxquelles elles sont soumises.
Le présent article vise à instaurer un " retour d'informations " vers les personnes déclarantes qui pourront désormais savoir si le procureur de la République a été saisi sur le fondement de la déclaration qu'ils ont effectuée. Cette disposition constitue un moyen de sensibiliser et d'impliquer davantage les professionnels soumis à l'obligation de déclaration.
Certaines précautions sont cependant prises.
D'une part, dans le souci de ne pas " submerger " TRACFIN, il est prévu que cette demande ne soit communiquée qu'à la demande de l'organisme intéressé.
D'autre part, ce " retour d'informations " reste facultatif. TRACFIN peut ne pas donner suite aux demandes des organismes financiers et des personnes soumises à l'obligation de déclaration. Cette précaution est indispensable pour éviter que ces derniers n'informent leurs clients qu'ils risquent de faire l'objet d'une information judiciaire.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 23
Adaptation du code des
assurances aux dispositions de lutte contre le blanchiment
Commentaire : le présent article vise à réaffirmer explicitement les compétences de la commission de contrôle des assurances pour faire respecter les dispositions prévues par la loi du 12 juillet 1990 relative à la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment d'argent des capitaux provenant du trafic des stupéfiants.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT
L'article 7 de la loi n ° 90-614 du 12 juillet 1990 modifiée, relative à la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment des capitaux oblige l'autorité ayant le pouvoir disciplinaire à engager une procédure de sanction disciplinaire lorsqu'un organisme financier n'a pas fait les déclarations de soupçon, par suite soit d'un grave défaut de vigilance, soit d'une carence dans l'organisation des procédures internes de contrôle.
L'article 1 er de la même loi inclut dans la liste desdits organismes financiers les entreprises mentionnées à l'article L. 310-1 107 ( * ) du code des assurances et aux courtiers d'assurance et de réassurance.
Il résulte de ces dispositions que la commission de contrôle des assurances doit veiller au respect par les organismes placés sous son contrôle des dispositions de la loi du 12 juillet 1990 précitée.
Toutefois, cette obligation ne figure pas explicitement dans la liste des missions de la commission de contrôle des assurances définie à l'article L. 310-12 du code des assurances.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le paragraphe I du présent article propose de compléter l'article L. 310-12 du code des assurances afin de préciser que la commission de contrôle des assurances s'assure également que les dispositions de la loi du 12 juillet 1990 précitée sont appliquées par les entreprises mentionnées à l'article L. 310-1 du code des assurances et par les personnes physiques ou morales mentionnées au cinquième alinéa et soumises à son contrôle. Il s'agit concrètement de toutes les personnes exerçant le courtage d'assurance.
Le paragraphe II propose de modifier la rédaction du i du 1° de l'article L. 322-2 du code des assurances qui énumère les incompatibilités pour exercer le rôle de dirigeant d'une entreprise d'assurance afin de tenir compte de la loi n° 96-392 du 13 mai 1996 relative à la lutte contre le blanchiment et le trafic des stupéfiants et à la coopération internationale en matière de saisie et de confiscation des produits du crime qui a définit trois infractions relatives au blanchiment.
Ainsi, l'article 222-38 du code pénal dispose qu' " est puni de dix ans d'emprisonnement et de 5.000.000 F d'amende le fait de faciliter, par tout moyen, la justification mensongère de l'origine des biens ou des revenus de l'auteur de l'une des infractions mentionnées aux articles 222-34 à 222-37 ou d'apporter son concours à une opération de placement, de dissimulation ou de conversion du produit de l'une de ces infractions. La peine d'amende peut être élevée jusqu'à la moitié de la valeur des biens ou des fonds sur lesquels ont porté les opérations de blanchiment ".
L'article 324-1 du même code dispose que " le blanchiment est le fait de faciliter, par tout moyen, la justification mensongère de l'origine des biens ou des revenus de l'auteur d'un crime ou d'un délit ayant procuré à celui-ci un profit direct ou indirect. Constitue également un blanchiment le fait d'apporter un concours à une opération de placement, de dissimulation ou de conversion du produit direct ou indirect d'une crime ou d'un délit. Le blanchiment est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 2.500.000 F d'amende ".
L'article 324-2 du même code dispose que " le blanchiment est puni de dix ans d'emprisonnement et de 5.000.000 F d'amende :
1° Lorsqu'il est commis de façon habituelle ou en utilisant les facilités que procure l'exercice d'une activité professionnelle ;
2° Lorsqu'il est commis en bande organisée ".
Désormais, en matière d'incompatibilité, la référence à ces articles remplacera celle qui visait l'article 627 du code de la santé publique, qui dispose que " les conditions de production, de fabrication, de transport, d'importation, d'exportation, de détention, d'offre, de cession, d'acquisition et d'emploi des substances ou plantes vénéneuses classées comme stupéfiants par voie réglementaire sont fixées par décret en Conseil d'Etat ".
En revanche, la référence à l'article 415 108 ( * ) du code des douanes est maintenue.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 23 bis (nouveau)
Extension
du champ des sanctions administratives
Commentaire : le présent article vise à étendre le champ des sanctions administratives encourues en cas de manquement aux obligations imposées par la loi du 12 juillet 1990 aux organismes financiers soumis à l'obligation de déclaration.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT
L'article 7 de la loi n° 90-614 du 12 juillet 1990 modifiée, relative à la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment des capitaux provenant du trafic des stupéfiants dispose que, " lorsque, par suite soit d'un grave défaut de vigilance, soit d'une carence dans l'organisation de ses procédures internes de contrôle, un organisme financier a omis de faire la déclaration prévue à l'article 3, l'autorité ayant le pouvoir disciplinaire engage une procédure sur le fondement des règlements professionnels ou administratifs et en avise le procureur de la République ".
Dans le dispositif actuel, ces sanctions ne peuvent être prises que si les organismes financiers ne se soumettent pas à l'obligation de déclaration.
II. LE NOUVEAU DISPOSITIF
Le présent article propose d'étendre l'engagement d'une procédure par l'autorité ayant le pouvoir disciplinaire en cas de non respect par les organismes financiers et les autres professions mentionnées dans la loi du 12 juillet 1990 de l'ensemble des dispositions prévues par ladite loi.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission a recherché dans la loi du 12 juillet 1990 précitée les autres obligations auxquelles sont soumises les organismes financiers.
En réalité, il n'en existe qu'une seule définie à l'article 15 de la même loi, qui porte sur la conservation pendant cinq ans à compter de la clôture de leurs comptes ou de la cessation de leurs relations avec eux des documents relatifs aux opérations faites par ceux-ci.
Toutefois, cette obligation figure dans le chapitre II de la loi du 12 juillet 1990 précitée, qui prévoit déjà à l'article 17 une sanction pour le non respect de cette obligation.
Ce dernier dispose que " lorsque par suite soit d'un grave défaut de vigilance, soit d'une carence dans l'organisation de ses procédures internes de contrôle, un organismes financier a méconnu les obligations que lui impose le présent chapitre, l'autorité ayant pouvoir disciplinaire peut agir d'office dans les conditions prévues par les règlements professionnels ou administratifs " .
Cette sanction est identique à celle prévue à l'article 7. En réalité, les deux articles diffèrent uniquement parce que l'article 7, relatif à la violation de l'obligation de déclaration, prévoit en outre la saisine du procureur, contrairement à l'article 17, relatif à la violation de l'obligation de conservation des documents. Pour autant, cette différence apparaît justifiée.
La disposition votée par l'Assemblée nationale apparaît donc inutile. Votre commission vous proposera donc un amendement de suppression de cet article.
Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.
ARTICLE 24
Obligation
d'immatriculation au registre du commerce pour les sociétés
créées avant 1978
Commentaire : le présent article vise à obliger les sociétés civiles créées avant 1978 à procéder à leur immatriculation au registre du commerce et des sociétés dans un délai de dix-huit mois.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT
L'article 1842 du code civil issu de la loi n° 78-9 du 4 janvier 1978 modifiant le titre IX du livre III du code civil pose le principe d'obligation d'immatriculation des sociétés autres que les sociétés en participation.
Toutefois, le quatrième alinéa de l'article 4 de la loi précitée autorise les sociétés créées antérieurement à l'entrée en application de cette loi et non immatriculées à déroger à cette obligation.
Selon les informations obtenues par votre rapporteur, il existerait actuellement plusieurs milliers de sociétés non immatriculées. Or, ces sociétés peuvent être utilisées à des fins de blanchiment.
L'exposé des motifs précise que " ces " coquilles vides ", dotées de la personne morale, peuvent à tout moment participer à des montages suspects, notamment dans le domaine du blanchiment. La non-immatriculation de ces sociétés rend particulièrement opaque la transmission des parts sociales, qui peuvent circuler de main en main sans publicité et sans qu'il puisse y avoir de certitude sur la date réelle de cession.
Or, ces personnes morales ont, en droit positif, pleine capacité juridique pour transmettre un patrimoine important, notamment immobilier ".
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article tient compte de ces remarques et propose d'abroger le quatrième alinéa de l'article 4 précité afin d'obliger les sociétés créées avant le 4 janvier 1978 à procéder à leur immatriculation.
Un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la présente loi leur est accordé pour se mettre en conformité avec ces dispositions.
Il convient de remarquer que dans un récent rapport sur les typologies du blanchiment des capitaux, le GAFI soulignait les risques liés à l'existence de sociétés non immatriculées et recommandait la promotion de normes minimales pour l'immatriculation et l'administration d'une société, ainsi que la transparence de la procédure.
Votre commission approuve le principe de cet article. Toutefois, elle vous proposera deux amendements rédactionnels qui visent l'un à remplacer le mot " publication " par le mot " promulgation " et l'autre à remplacer les mots " doivent procéder " par le mot " procèdent ".
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 25
Participation à
une association de malfaiteurs
Commentaire : le présent article vise à abaisser de dix à cinq ans le seuil des peines permettant l'incrimination d'association de malfaiteurs afin de permettre de sanctionner pénalement la participation à des activités financières criminelles.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT
L'article 450-1 du code pénal définit l'infraction de participation à une association de malfaiteur.
Il dispose que " constitue une association de malfaiteurs tout groupement formé ou entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un plusieurs faits matériels, d'un ou plusieurs crimes ou d'un ou plusieurs délits punis de dix ans d'emprisonnement. La participation à une association de malfaiteurs est punie de dix ans d'emprisonnement et de 1.000.000 F d'amende " .
L'association de malfaiteur doit donc avoir pour but de préparer soit une ou plusieurs infractions qualifiées par le code pénal de crime, soit une ou plusieurs délits punissables, en raison de leur gravité, de dix ans d'emprisonnement.
Selon les informations obtenues par votre rapporteur, il s'agit du trafic de stupéfiants, du proxénétisme aggravé, des vols commis avec violence, des destructions dangereuses pour les personnes, de la corruption de fonctionnaires etc.
Toutefois, la législation française n'est pas adaptée à l'action commune adoptée par le Conseil européen le 21 décembre 1998, relative à l'incrimination de la participation à une organisation criminelle dans les Etats membres de l'Union européenne, qui vise les actions criminelles organisées mettant en jeu " l'association de plus de deux personnes agissant dans le but de commettre des crimes ou des délits punissables d'une peine privative de liberté d'un maximum d'au moins quatre ans ou d'une peine plus grave ".
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article vise à compléter l'article 450-1 précité afin de créer une nouvelle incrimination d'association de malfaiteurs, punie de cinq ans d'emprisonnement et de 500.000 francs d'amende, lorsqu'une personne participe à un groupement ou à une entente visant à préparer un ou plusieurs délits punis d'au moins cinq ans d'emprisonnement.
Le texte initial ne visait que les délits punis d'au moins cinq ans d'emprisonnement figurant aux livres III et IV du code pénal, à savoir les infractions contre les biens et contre la nation ou la paix publique. L'Assemblée nationale a supprimé cette restriction en faisant remarquer qu'elle serait contraire à l'action commune précitée qui demande également d'incriminer la participation à des filières d'immigration clandestine.
Selon l'exposé des motifs, le présent article permettra de sanctionner pénalement non seulement l'association de malfaiteurs relative au blanchiment des capitaux, mais aussi celle relative à la participation à des activités financières criminelles, comme l'extorsion de fonds, l'escroquerie simple et aggravée, l'abus de confiance aggravé, le recel et tous les délits de faux utilisés pour les fraudes aux intérêts financiers de l'Union européenne.
Par ailleurs, dans la mesure où l'emprisonnement de quatre ans n'est pas prévu dans la législation française, le choix de cinq ans d'emprisonnement est celui qui se rapproche le plus de la recommandation de l'action commune précitée.
Votre commission approuve cette disposition.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 25 bis
(nouveau)
Création d'une nouvelle
infraction
Commentaire : le présent article vise à créer une nouvelle infraction consistant à ne pouvoir justifier ses ressources tout en étant en relations habituelles avec une personne participant à une association de malfaiteurs.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT
L'article 222-39-1 du code pénal punit de cinq ans d'emprisonnement et de 500.000 francs d'amende le fait de ne pas pouvoir justifier de ressources correspondant à son train de vie, tout en étant en relations habituelles avec une ou plusieurs personnes se livrant au trafic ou à l'usage de stupéfiants.
Ce dispositif permet, grâce à un allégement de la charge de la preuve, de poursuivre plus facilement les personnes qui se livrent au trafic de stupéfiants.
Sur l'initiative de notre collègue député Arnaud Montebourg, l'Assemblée nationale a voté un amendement visant à étendre ce dispositif aux personnes soupçonnées de participer à une association de malfaiteurs.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose d'insérer après l'article 450-2 du code pénal un article 450-2-1 qui punit de cinq ans d'emprisonnement et de 500.000 francs d'amende le fait de ne pas pouvoir justifier de ressources correspondant à son train de vie, tout en étant en relations habituelles avec une ou plusieurs personnes se livrant aux activités visées à l'article 450-1 du code pénal (soit l'association de malfaiteurs).
Selon le Garde des Sceaux, cette mesure " va permettre de sanctionner pénalement des personnes à l'encontre desquelles on ne peut apporter la preuve d'une participation à une association de malfaiteurs mais dont le train de vie et les relations habituelles avec un ou plusieurs membres d'une association de malfaiteurs laissent présumer leur implication dans cette association ".
Le dispositif proposé comporte cependant une différence majeure avec celui mentionné à l'article 222-39-1 du code pénal pour les personnes entretenant des relations avec des trafiquants de stupéfiants. En effet, ce dernier exige qu'une infraction ait été commise par les personnes avec qui l'inculpé a des relations.
Dans le présent article, la sanction concerne une personne ayant des relations avec une personne participant à une association de malfaiteurs. Or, le juge peut reconnaître l'existence d'une association de malfaiteurs sans qu'un crime ou un délit ait été commis.
Dans ce cas, il pourrait être abusif de pouvoir sanctionner quelqu'un parce qu'il avait des relations avec des personnes qui, même si elles sont accusées d'association de malfaiteurs, n'ont pas encore commis d'infraction.
Votre commission souhaite donc que le Garde des Sceaux fournisse lors de l'examen de ce texte en séance publique des explications et précisions complémentaires sur ce point.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 26
Sanction
complémentaire en cas de condamnation pour blanchiment
Commentaire : le présent article vise à compléter les sanctions prévues en cas de délit de blanchiment en ajoutant la possibilité de recourir à la saisie et à la confiscation des biens des personnes condamnées pour ce délit.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT
L'article 324-7 du code pénal énumère les onze peines complémentaires qui peuvent être infligées aux personnes physiques coupables de blanchiment.
Il s'agit de :
- l'interdiction d'exercer une fonction publique ou d'exercer l'activité professionnelle ou sociale dans l'exercice ou à l'occasion de laquelle l'infraction a été commise ;
- l'interdiction de détenir ou de porter, pour une durée de cinq ans au plus, une arme soumise à autorisation ;
- l'interdiction, pour une durée de cinq ans au plus, d'émettre des chèques autres que ceux qui permettent le retrait de fonds par le tireur auprès du tiré ou ceux qui sont certifiés et d'utiliser des cartes de paiement ;
- la suspension, pour une durée de cinq ans au plus, du permis de conduire ;
- l'annulation du permis de conduire avec l'interdiction de solliciter la délivrance d'un nouveau permis pendant cinq ans au plus ;
- la confiscation d'un ou de plusieurs véhicules appartenant au condamné ;
- la confiscation d'une ou plusieurs armes dont le condamné est le propriétaire ou dont il a la libre disposition ;
- la confiscation de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou de la chose qui en est le produit ;
- l'interdiction des droits civiques, civils et de famille ;
- l'interdiction de séjour ;
- l'interdiction, pour une durée de cinq ans au plus, de quitter le territoire de la République.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le premier paragraphe de cet article propose de compléter l'article 324-7 précité en ajoutant une douzième peine complémentaire qui autoriserait la confiscation de tout ou partie des biens du condamné, quelle qu'en soit la nature, meubles ou immeubles, divis ou indivis .
Il convient de remarquer que la confiscation des instruments ou des produits d'un crime ou d'un délit est assez largement prévue. En revanche, celle portant sur un bien mobilier ou immobilier appartenant à la personne condamnée est beaucoup plus rare.
Elle existe en matière de crime contre l'humanité puisque l'article 213-1 du code pénal précise que les personnes physiques coupables de ces infractions encourent également la confiscation de tout ou partie de leurs biens.
De même, l'article 431-21 du même code prévoit la confiscation des biens mobiliers et immobiliers appartenant à ou utilisés par le groupe de combat ou l'association ou le groupement maintenu ou reconstitué.
Enfin, le deuxième alinéa de l'article 222-49 du même code prévoit qu'en cas de trafic de stupéfiants, la confiscation de tout ou partie des biens du condamné peut être prononcée, quelle qu'en soit la forme, meubles ou immeubles, divis ou indivis .
Le paragraphe II du présent article élargit le champ d'application de l'article 706-30 du code de procédure pénale qui fixe les règles relative à la poursuite, à l'instruction et au jugement des infractions en matière de trafic de stupéfiants et prévoit des mesures conservatoires sur les biens de la personne mise en examen. Désormais, de telles mesures pourront également être prises à l'encontre des personnes physiques mises en examen pour blanchiment.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 94 TRACFIN : l'activité de TRACFIN en 1999, page 8.
* 95 Pour un nouvel ordre financier mondial : responsabilité, éthique, efficacité (n° 284, 1999-2000).
* 96 Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : TRACFIN au coeur de la lutte anti-blanchiment, page 40.
* 97 GAFI : rapport sur les pays ou territoires non coopératifs, 14 février 2000, page 1.
* 98 GAFI : rapport précité page 9.
* 99 Pour un nouvel ordre financier mondial : responsabilité, éthique, efficacité (n° 284, 1999-2000).
* 100 TRACFIN a publié le 22 juin dernier un rapport visant à identifier les pays et territoires non coopératifs. 15 pays ou territoires sont énumérés.
* 101 Rapport n ° 2327 XIe législature de M. Eric Besson au nom de la commission des finances sur les nouvelles régulations économiques, tome I, page 80.
* 102 Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : TRACFIN au coeur de la lutte antiblanchiment, pages 50 à 61.
* 103 Des informations plus précises sur le rôle et le fonctionnement du GAFI sont présentées dans les commentaires des articles 19 et 20.
* 104 GAFI : rapport sur les pays et territoires non coopératifs, 14 février 2000, page 7.
* 105 GAFI : rapport précité page 10.
* 106 Pour un nouvel ordre financier mondial : responsabilité, éthique, efficacité (n° 284, 1999-2000).
* 107 L'article L. 310-1 dispose que " le contrôle de l'Etat s'exerce dans l'intérêt des assurés, souscripteurs et bénéficiaires de contrats d'assurance et de capitalisation. Sont soumises à ce contrôle :
1° les entreprises qui sous forme d'assurance directe contractent des engagements dont l'exécution dépend de la durée de la vie humaine, s'engagent à verser un capital en cas de mariage ou de naissance d'enfants, ou font appel à l'épargne en vue de la capitalisation et contractent à cet effet des engagements déterminés ;
2° les entreprises qui sous forme d'assurance directe couvrent les risques de dommages corporels liés aux accidents et à la maladie ;
3° les entreprises qui sous forme d'assurance directe couvrent d'autres risques y compris ceux liés à une activité d'assistance.
Les mutuelles régies par le code de la mutualité, les institutions régies par le livre IX du code de la sécurité sociale et à l'article 1050 du code rural ne sont pas soumises aux dispositions du présent code.
Sont également soumises au contrôle de l'Etat les entreprises agréées à la date du 1 er janvier 1993 qui font appel à l'épargne en vue de la capitalisation sans souscrire d'engagements déterminés ".
* 108 Cet article dispose : " Seront punis d'un emprisonnement de deux à dix ans, de la confiscation des sommes en infraction ou d'une somme en tenant lieu lorsque la saisie n'a pas pu être prononcée et d'une amende comprise entre une et cinq fois la somme sur laquelle a porté l'infraction ou la tentative d'infraction ceux qui auront, par exportation, importation, transfert ou compensation, procédé ou tenté de procéder à une opération financière entre la France et l'étranger portant sur des fonds qu'ils savaient provenir, directement ou indirectement, d'un délit prévu au présent code ou d'une infraction à la législation sur les substances ou plantes vénéneuses classées comme stupéfiants ".